國(guó)外民機(jī)產(chǎn)業(yè)政策分析

楊薇

國(guó)外民機(jī)產(chǎn)業(yè)政策支持方式

民機(jī)產(chǎn)業(yè)作為國(guó)家戰(zhàn)略性高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展一直受到各國(guó)政府的大力扶持。世界民用航空工業(yè)強(qiáng)國(guó)的成長(zhǎng)軌跡清晰表明，民機(jī)產(chǎn)業(yè)崛起的背后靠的是幾十年不動(dòng)搖的國(guó)家意志和國(guó)家力量的鼎力支持。這在世界民機(jī)巨頭的發(fā)展史中，得到了淋漓盡致的詮釋。本文就世界航空強(qiáng)國(guó)對(duì)民機(jī)產(chǎn)業(yè)的扶持方式和政策特點(diǎn)進(jìn)行了研究。

大力支持民機(jī)技術(shù)發(fā)展

美國(guó)政府主要通過(guò)對(duì)民機(jī)技術(shù)給予大量投入來(lái)扶持民機(jī)工業(yè)。美國(guó)國(guó)防部（DOD）通過(guò)制定并實(shí)施“應(yīng)用技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)計(jì)劃”，援助相關(guān)科研機(jī)構(gòu)，保持美國(guó)民用航空技術(shù)的國(guó)際先進(jìn)地位和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。美國(guó)航空航天局（NASA）通過(guò)“國(guó)家航空航天局研究與發(fā)展計(jì)劃”資助了大量的民用航空技術(shù)研究與發(fā)展項(xiàng)目，“飛機(jī)能源效率計(jì)劃”、“降噪計(jì)劃”和“高速運(yùn)輸機(jī)計(jì)劃”等大規(guī)模的研究項(xiàng)目及“冰傳感器”、“風(fēng)切變探測(cè)”、復(fù)合材料機(jī)翼等成果，以及聯(lián)邦航空局（FAA）的大量安全問(wèn)題研究項(xiàng)目，都是直接有助于民機(jī)發(fā)展的。

歐盟對(duì)航空技術(shù)的支持，主要體現(xiàn)在對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展起作用的科學(xué)技術(shù)研究的投入上。歐盟將其航空收入的15%用于科研，每年超過(guò)90億歐元，在歐盟第六研發(fā)框架計(jì)劃中，航空航天預(yù)先研究領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到了10.75億歐元。并在全球建立研究體系，保證其民用航空產(chǎn)品成為最具有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)品。這種支持不僅對(duì)空客，而且對(duì)歐盟航空工業(yè)的發(fā)展有著決定性的作用。歐洲主要國(guó)家也堅(jiān)持對(duì)民機(jī)技術(shù)發(fā)展給予大量的投資，例如德國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)重點(diǎn)扶持研究開(kāi)發(fā)高效、安全和有利環(huán)保的飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)，2001年將GP7000發(fā)動(dòng)機(jī)研發(fā)項(xiàng)目列入預(yù)算，為其提供補(bǔ)貼。

日本政府扶持民機(jī)產(chǎn)業(yè)的一個(gè)重要方式是投資航空技術(shù)預(yù)先研究和開(kāi)發(fā)。日本政府曾向高超聲速大型運(yùn)輸機(jī)研究計(jì)劃提供了大量的資金支持，僅首期投入就超過(guò)了5億日元。

俄羅斯政府對(duì)民用航空科研、試驗(yàn)和設(shè)計(jì)直接給予投資支持。為實(shí)現(xiàn)俄羅斯民用航空工業(yè)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)地位的根本轉(zhuǎn)變，2001年10月俄羅斯聯(lián)邦政府出臺(tái)決議《關(guān)于2002～2011年及2015年前俄羅斯民用航空技術(shù)裝備發(fā)展的聯(lián)邦專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》，決議要求2002～2011年間，聯(lián)邦預(yù)算共撥付1190億盧布用于民用航空技術(shù)準(zhǔn)備的發(fā)展，其中用于“科學(xué)研究實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)工作”969億盧布。

此外，注重軍民兩用技術(shù)發(fā)展是各國(guó)政府支持民機(jī)產(chǎn)業(yè)的又一個(gè)重要手段。

美國(guó)國(guó)防部、能源部、商務(wù)部、NASA都制定有兩用技術(shù)發(fā)展計(jì)劃。美國(guó)還制定了針對(duì)發(fā)展軍民兩用技術(shù)的政策，并寫(xiě)入了1998年的《國(guó)防授權(quán)法》，“軍民兩用技術(shù)政策”已構(gòu)成了美國(guó)政府對(duì)發(fā)展新型民用飛機(jī)的一項(xiàng)重要補(bǔ)貼。

英國(guó)設(shè)立了國(guó)防鑒定與研究總局，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)兩用技術(shù)的開(kāi)發(fā)工作。法國(guó)專(zhuān)門(mén)成立了部級(jí)委員會(huì)，并設(shè)立基金，用于軍民兩用技術(shù)研究。

俄羅斯通過(guò)法令（《俄聯(lián)邦軍事學(xué)術(shù)說(shuō)基本原則》）明確規(guī)定，要根據(jù)國(guó)家和生產(chǎn)單位的利益，經(jīng)常交流和共同使用兩用技術(shù)。從1994年開(kāi)始，加大了對(duì)兩用技術(shù)的投資強(qiáng)度，并于1995年8月出臺(tái)了“雙重用途技術(shù)”的總統(tǒng)計(jì)劃。

投資民機(jī)型號(hào)研制

直接給予型號(hào)項(xiàng)目以資金支持是歐洲國(guó)家扶持民機(jī)發(fā)展最主要的做法。空客公司所在國(guó)政府對(duì)空客民機(jī)項(xiàng)目提供被稱(chēng)作“可收回啟動(dòng)投資”的啟動(dòng)援助資金，這是政府給民機(jī)項(xiàng)目研發(fā)提供的低息或無(wú)息貸款，項(xiàng)目成功則償還貸款，否則不用償還?？湛妥畛跹邪l(fā)的機(jī)型如A300/310等項(xiàng)目的研制費(fèi)用是政府全額撥款支持的，A330/340項(xiàng)目的研制費(fèi)政府負(fù)擔(dān)了60%，A350項(xiàng)目獲得了17億美元的啟動(dòng)援助貸款。

日本通過(guò)直接投資和提供貸款與擔(dān)保支持民機(jī)項(xiàng)目。在YS-11支線飛機(jī)研制項(xiàng)目中政府投入研發(fā)費(fèi)用42億日元，并為制造商融資提供擔(dān)保，在項(xiàng)目失敗后政府承擔(dān)了71億日元的虧損。在1994年為研制YSX支線飛機(jī)，日本政府的預(yù)算投入達(dá)16億日元。在首個(gè)國(guó)際合作項(xiàng)目——波音767項(xiàng)目上，政府資助了75%的調(diào)查研究費(fèi)用和52%的開(kāi)發(fā)費(fèi)用。日本國(guó)際貿(mào)易和工業(yè)部（MITI）設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的民機(jī)研發(fā)資助貸款，對(duì)飛機(jī)項(xiàng)目研發(fā)費(fèi)用給予50%的資助。

扶植保護(hù)企業(yè)成長(zhǎng)

空客在成立之初本身就是國(guó)有企業(yè)。在其發(fā)展過(guò)程中仍不斷獲得政府的投資和扶持。美國(guó)政府曾通過(guò)特殊采購(gòu)保護(hù)民機(jī)制造商度過(guò)難關(guān)。

巴西政府在巴西航空工業(yè)公司早期不僅對(duì)其實(shí)行控股，而且于1969年頒布法令，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)用應(yīng)繳稅款的1%購(gòu)買(mǎi)巴西航空工業(yè)公司的股票，促進(jìn)資金投向民機(jī)產(chǎn)業(yè)。該政策使巴航每年獲得約2000萬(wàn)美元的投入。

加拿大政府更是多次在緊急關(guān)頭以政府收購(gòu)方式扶植本國(guó)民機(jī)企業(yè)。在對(duì)加拿大飛機(jī)公司和德哈維蘭公司的兩次收購(gòu)中，通過(guò)投入資金和償還債務(wù)方式共投入了25億加元的資金。政府還鼓勵(lì)集中航空企業(yè)力量，支持龐巴迪集團(tuán)先后收購(gòu)了美國(guó)的利爾飛機(jī)公司、英國(guó)的肖特飛機(jī)公司等四家公司，使加拿大在渦槳支線飛機(jī)、渦扇支線飛機(jī)、公務(wù)機(jī)等領(lǐng)域具備了全球領(lǐng)先的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

日本政府對(duì)其首家民機(jī)項(xiàng)目主體——YS-11支線飛機(jī)研制商日本飛機(jī)制造公司（NAMC）實(shí)行控股，持有公司55%的股份。

俄羅斯政府一方面通過(guò)成立企業(yè)聯(lián)合體（OAK）來(lái)提升整個(gè)國(guó)家民機(jī)工業(yè)的實(shí)力，一方面通過(guò)提供貼息貸款資助航空制造企業(yè)的發(fā)展。2008年政府決議提出，為OAK子公司和相關(guān)股份公司、俄羅斯航空發(fā)動(dòng)機(jī)制造商提供補(bǔ)貼以支付其2008～2010年進(jìn)行技術(shù)升級(jí)改造發(fā)生的貸款的部分利息。

給予企業(yè)最大程度稅收優(yōu)惠

稅收政策優(yōu)惠是各國(guó)政府支持民機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展最常用、最普遍的手段。

美國(guó)曾在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里采用了包括“全部完成合同征稅方法”、加快折舊、減免研制開(kāi)發(fā)稅和國(guó)外銷(xiāo)售公司等方法促進(jìn)航空企業(yè)的發(fā)展?？湛凸疽蚕硎芰硕愂諆?yōu)惠，除了研發(fā)稅收優(yōu)惠，空客民用飛機(jī)銷(xiāo)售增值稅豁免率可達(dá)99%；在銷(xiāo)售過(guò)程中也不需要支付關(guān)稅。巴西政府對(duì)航空工業(yè)企業(yè)給予工業(yè)產(chǎn)品稅出口退稅政策，并對(duì)研制生產(chǎn)民用飛機(jī)所需的進(jìn)口原材料、零部件、設(shè)備和機(jī)械免征進(jìn)口稅。

加拿大政府主要采取投資抵免、費(fèi)用扣除、減免稅等優(yōu)惠政策來(lái)扶持高科技企業(yè)。所有研發(fā)費(fèi)用（含資本設(shè)備）均可抵扣應(yīng)繳稅款；投資抵扣即可沖抵當(dāng)年全額應(yīng)繳聯(lián)邦稅款，也可追抵前3年或轉(zhuǎn)計(jì)入后10年；若公司的研發(fā)活動(dòng)在安達(dá)略省進(jìn)行，還能額外享受安達(dá)略省“超級(jí)補(bǔ)貼”。

為民機(jī)產(chǎn)品出口提供融資支持

美、歐政府不僅制訂長(zhǎng)期而廣泛的出口規(guī)劃，還為出口項(xiàng)目提供充足的資金支持。比如美國(guó)進(jìn)出口銀行利用財(cái)政撥款資金為企業(yè)提供出口信貸，其中用于支持美國(guó)民用飛機(jī)及其零配件出口的信貸資金占了較大比例，外國(guó)客戶(hù)可獲得低于市場(chǎng)利率的貼息貸款。歐盟各成員國(guó)政府也為飛機(jī)的出口提供條件優(yōu)惠的出口信貸和擔(dān)保。

巴西政府通過(guò)PROEX計(jì)劃對(duì)巴西民機(jī)出口給予貼息支持。初始的政策PROEX I貼息率為3.8%，在被WTO組織裁定為非法補(bǔ)貼后，巴西政府對(duì)這一政策進(jìn)行了調(diào)整，目前執(zhí)行的PROEX III政策是：2.5%貼息率、貼息年限10年，該補(bǔ)貼已經(jīng)被WTO裁定為合法的補(bǔ)貼。

加拿大政府通過(guò)融資和保險(xiǎn)計(jì)劃對(duì)民用飛機(jī)制造商提供支持。通常會(huì)通過(guò)加拿大出口開(kāi)發(fā)公司、加拿大商業(yè)公司和加拿大實(shí)業(yè)開(kāi)發(fā)銀行，為國(guó)外用戶(hù)提供飛機(jī)融資、保險(xiǎn)、擔(dān)保、政府間協(xié)議提供平臺(tái)，向出口企業(yè)提供融資和咨詢(xún)等方式促進(jìn)民用飛機(jī)的出口。據(jù)悉龐巴迪民用飛機(jī)銷(xiāo)售的35%～40%是由加拿大出口開(kāi)發(fā)公司提供融資支持的。

俄羅斯聯(lián)邦政府專(zhuān)門(mén)成立了國(guó)家控股的伊留申金融股份公司，為國(guó)產(chǎn)飛機(jī)的銷(xiāo)售和出口提供融資支持。

采取戰(zhàn)略貿(mào)易或設(shè)置壁壘保護(hù)本國(guó)市場(chǎng)

美國(guó)政府一方面通過(guò)外交和政治手段促進(jìn)民機(jī)出口，如以美日貿(mào)易不平為由衡強(qiáng)迫日本終止了購(gòu)買(mǎi)10億美元A340飛機(jī)的協(xié)議，改為購(gòu)買(mǎi)波音飛機(jī)；另一方面則經(jīng)常利用出口管制對(duì)裝有一定比例（20%～25%）美國(guó)產(chǎn)部件的歐洲飛機(jī)進(jìn)行出口管制，如配置美制發(fā)動(dòng)機(jī)的空客飛機(jī)就受到了嚴(yán)格的再出口管制。

歐洲一些國(guó)家政府對(duì)潛在的外國(guó)客戶(hù)，以提供諸如落地權(quán)、航路、地區(qū)經(jīng)濟(jì)援助、貿(mào)易協(xié)議、轉(zhuǎn)包生產(chǎn)合同、帶有極富吸引力的出口信貸援助等條件來(lái)促銷(xiāo)。

國(guó)外民機(jī)產(chǎn)業(yè)政策特點(diǎn)

政策法律化持續(xù)穩(wěn)定

從飛機(jī)產(chǎn)業(yè)在美國(guó)建立之初起，美國(guó)歷屆政府均給予高度重視，將其視為關(guān)乎國(guó)家命運(yùn)的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，并給予持續(xù)、有力的扶持。在航空產(chǎn)業(yè)初建的20世紀(jì)一二十年代，美國(guó)政府即采取措施鼓勵(lì)民間資本投入飛機(jī)產(chǎn)業(yè)。二戰(zhàn)期間，政府從立法、預(yù)算、技術(shù)、人員各方面給予各大飛機(jī)制造企業(yè)以巨大的支持。從1958年的《航空航天法》到1976年的《聯(lián)邦航空運(yùn)輸法》和1986年的《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)讓法》，從克林頓時(shí)期的《先進(jìn)技術(shù)計(jì)劃》到2005年的《響應(yīng)呼喚：保持美國(guó)領(lǐng)先的航空計(jì)劃》和2006年的《國(guó)家航空研究與發(fā)展（R&D）政策》，可以看到美國(guó)政府對(duì)航空產(chǎn)業(yè)的重視和扶持政策一脈相承。這些為美國(guó)航空產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展和保持領(lǐng)先地位提供了根本的保障。

日本于1958年頒布了《航空工業(yè)振興法》，并根據(jù)航空工業(yè)發(fā)展不同階段的需要對(duì)其進(jìn)行了多次修訂，為航空工業(yè)的發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境。1986年《航空工業(yè)振興法》的修訂推動(dòng)了日本與美、歐等航空工業(yè)先進(jìn)國(guó)家在飛機(jī)、發(fā)動(dòng)機(jī)、機(jī)載設(shè)備方面的合作，為日本民機(jī)工業(yè)的騰飛發(fā)揮了重要的作用。

手段或隱蔽或顯性殊途同歸

（1）美國(guó)采用間接方式扶持

縱觀美國(guó)航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)其政府規(guī)范和扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展所采取的措施并不直接給予某一型號(hào)的研制、測(cè)試、定型、量產(chǎn)、銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)，即使是像預(yù)算支持這樣明顯的扶持舉措，也隱藏于無(wú)形的立法支持、減免或延遲納稅等措施之中。

（2）歐、日、俄主要采取直接方式扶持

上世紀(jì)60年代，法、德、英、西等四國(guó)政府對(duì)空客采取了直接投資的方式予以支持，這種手段以“啟動(dòng)援助”的方式一直延續(xù)至最新型號(hào)A350的研制。直接扶持對(duì)于當(dāng)時(shí)新進(jìn)入民機(jī)制造領(lǐng)域的空客公司是至關(guān)重要的，政府對(duì)企業(yè)的控股、對(duì)型號(hào)的直接投資，保證了空客在沒(méi)有市場(chǎng)支撐的發(fā)展初期能夠存活、維持并最終發(fā)展壯大，發(fā)展成為能夠與波音抗衡的強(qiáng)者。

日本無(wú)論是在國(guó)產(chǎn)飛機(jī)研制，還是在眾多的國(guó)際合作項(xiàng)目上，政府都投入了大量的資金和補(bǔ)貼。三菱公司正在研制中的MRJ噴氣支線客機(jī)也獲得了政府的資金支持。

全面支持不遺余力

一方面體現(xiàn)在政策支持是全產(chǎn)業(yè)鏈的。例如美國(guó)，除了大力支持民機(jī)制造業(yè)的發(fā)展，還大力扶持下游產(chǎn)業(yè)——民用航空運(yùn)輸業(yè)及通用航空業(yè)，以擴(kuò)大民機(jī)需求，促進(jìn)本國(guó)民機(jī)制造業(yè)的發(fā)展。美國(guó)交通部曾為機(jī)場(chǎng)改造計(jì)劃撥款上億美元，給空運(yùn)補(bǔ)助計(jì)劃撥款兩千多萬(wàn)美元。俄羅斯政府通過(guò)發(fā)展飛機(jī)租賃業(yè)以促進(jìn)國(guó)產(chǎn)飛機(jī)銷(xiāo)售，并從聯(lián)邦預(yù)算中撥款補(bǔ)償國(guó)內(nèi)用戶(hù)使用國(guó)產(chǎn)飛機(jī)的租賃費(fèi)和購(gòu)機(jī)貸款利息。

另一方面體現(xiàn)在政策支持貫穿民機(jī)產(chǎn)品全價(jià)值鏈。從民機(jī)技術(shù)研究、產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)直至產(chǎn)品銷(xiāo)售各環(huán)節(jié)，分別以資金投入、減免稅收、政府采購(gòu)、戰(zhàn)略貿(mào)易、出口信貸等方式給予支持，增強(qiáng)了產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。

整合資源擰成合力

航空巨頭的形成無(wú)不是建立在產(chǎn)業(yè)聚集和整合的基礎(chǔ)之上的。1969年歐洲四國(guó)聯(lián)合成立空客公司打造歐洲民機(jī)制造業(yè)“巨無(wú)霸”，1996年美國(guó)支持波音公司兼并麥道從而顯著提升美國(guó)民機(jī)工業(yè)在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力，2005年俄羅斯組建OAK的行動(dòng)，都反映出各國(guó)政府提供整合凝聚產(chǎn)業(yè)合力最大限度地形成國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的策略。

加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)評(píng)估和規(guī)劃

加強(qiáng)航空產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)估對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提前規(guī)劃是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)政府管理航空產(chǎn)業(yè)的一大特點(diǎn)。

美國(guó)于2001年成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)——航空航天未來(lái)委員會(huì)，對(duì)美國(guó)航空航天工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)行綜合評(píng)估，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行調(diào)研，報(bào)告直接呈報(bào)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供建議。2012年以來(lái)加拿大政府也設(shè)立類(lèi)似的專(zhuān)家委員會(huì)，對(duì)加拿大航空工業(yè)進(jìn)行綜合評(píng)估，為未來(lái)發(fā)展和政策制定提供支持。

俄羅斯近年來(lái)制定了一系列有關(guān)民用航空技術(shù)發(fā)展、企業(yè)發(fā)展的規(guī)劃。2012最新發(fā)布的《2013～2025年俄羅斯聯(lián)邦航空工業(yè)發(fā)展的國(guó)家規(guī)劃》，計(jì)劃撥款1.2萬(wàn)億盧布支持規(guī)劃的實(shí)施，資金支持領(lǐng)域主要包括：對(duì)飛機(jī)、直升機(jī)和航空發(fā)動(dòng)機(jī)制造商生產(chǎn)線技術(shù)改造給予貼息補(bǔ)助，對(duì)租賃公司購(gòu)買(mǎi)飛機(jī)和模擬器給予貼息補(bǔ)助，對(duì)航空領(lǐng)域人力資本發(fā)展給予補(bǔ)貼，對(duì)購(gòu)買(mǎi)國(guó)產(chǎn)飛機(jī)給予貼息補(bǔ)貼。