北京檢察業(yè)務(wù)集中管理模式變革實(shí)證分析

趙春鳳

執(zhí)法辦案是檢察機(jī)關(guān)的中心工作，案件管理是執(zhí)法辦案活動(dòng)中必不可少的內(nèi)容，伴隨著檢察機(jī)關(guān)建立發(fā)展的整個(gè)過(guò)程。北京檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)管理模式經(jīng)歷了三次變革，這是其自身業(yè)務(wù)工作發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是各種內(nèi)外因素綜合作用的結(jié)果，其實(shí)質(zhì)是對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行模式的重構(gòu)。

一、北京檢察業(yè)務(wù)管理模式之歷史沿革

（一）傳統(tǒng)手工辦案條件下條線管理模式

1951年1月，北京市檢察署正式成立，自成立初期到1965年，其機(jī)構(gòu)設(shè)置從無(wú)到有逐步建立健全，并隨著形勢(shì)和任務(wù)發(fā)展變化不斷調(diào)整，業(yè)務(wù)管理基本處于萌芽期，變動(dòng)調(diào)整頻繁。[1]1966年文化大革命開(kāi)始，機(jī)關(guān)陷于癱瘓，1975年從法律上被取消，業(yè)務(wù)工作停止，業(yè)務(wù)管理更無(wú)從談起;1978年7月以后，北京各級(jí)檢察機(jī)關(guān)重新成立，此后至整個(gè)八十年代，進(jìn)入全面恢復(fù)行使職能期;1990年至1999年，全市各項(xiàng)工作進(jìn)入穩(wěn)健發(fā)展期，業(yè)務(wù)管理模式也逐漸穩(wěn)定定型。自恢復(fù)重建到整個(gè)九十年代，全市各級(jí)檢察機(jī)關(guān)主要采用手工方式辦案，到九十年代后期，計(jì)算機(jī)逐漸應(yīng)用于辦案活動(dòng)，但也僅限于文書編輯和打印，與具體辦案流程沒(méi)有關(guān)系，這一時(shí)期，全市各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)業(yè)務(wù)普遍采用條線管理模式，體現(xiàn)為：一是本院內(nèi)部由承辦人、部門負(fù)責(zé)人、副檢察長(zhǎng)到檢察長(zhǎng)對(duì)業(yè)務(wù)實(shí)行層級(jí)管理和審批，各業(yè)務(wù)條線之間不存在交叉關(guān)系，自成體系，封閉運(yùn)行;二是上級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下級(jí)院工作，上級(jí)院業(yè)務(wù)部門指導(dǎo)下級(jí)院對(duì)口部門工作?？傊?，這一時(shí)期，北京檢察業(yè)務(wù)管理工作還處于自發(fā)狀態(tài)，屬于簡(jiǎn)單經(jīng)驗(yàn)型管理，主要特征為理念落后、制度疏漏、主體分散、手段簡(jiǎn)單，管理效果與管理者的經(jīng)驗(yàn)素質(zhì)和責(zé)任心關(guān)系較大。

（二）信息化辦案條件下條線管理為主導(dǎo)的模式

2000年至2010年，北京檢察業(yè)務(wù)工作進(jìn)入快速發(fā)展期，業(yè)務(wù)量迅速增加，辦案難度加大，工作量大幅增加與檢力資源緊缺的矛盾凸顯。在此背景下，北京檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始對(duì)業(yè)務(wù)管理工作進(jìn)行改革和探索，主要特點(diǎn)是將信息化手段和現(xiàn)代管理學(xué)知識(shí)應(yīng)用于執(zhí)法辦案和業(yè)務(wù)管理活動(dòng)中，改良原有管理模式，新增一些綜合業(yè)務(wù)管理職能并由辦公室、研究室等多個(gè)部門負(fù)責(zé)。2001年全市建立了以業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向的三級(jí)院共用、信息共享的執(zhí)法辦案信息化管理系統(tǒng)，基本實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法流程網(wǎng)上管理、執(zhí)法活動(dòng)網(wǎng)上監(jiān)督、執(zhí)法質(zhì)量網(wǎng)上考核，承辦人可以依托系統(tǒng)進(jìn)行網(wǎng)上辦案，部門負(fù)責(zé)人、副檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)根據(jù)授權(quán)進(jìn)行網(wǎng)上審批，并對(duì)所管領(lǐng)域案件辦理情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理，上級(jí)院業(yè)務(wù)部門可以對(duì)下級(jí)院對(duì)口部門實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)信息共享，通過(guò)備案審查、監(jiān)督指導(dǎo)、統(tǒng)計(jì)分析等模塊實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)院業(yè)務(wù)工作的監(jiān)督管理，相關(guān)綜合部門可以依托專項(xiàng)工作模塊開(kāi)展某些綜合業(yè)務(wù)管理工作。由于各級(jí)管理者信息化應(yīng)用能力總體不強(qiáng)、時(shí)間精力有限、專門管理知識(shí)缺乏等原因，系統(tǒng)設(shè)計(jì)的監(jiān)督管理功能沒(méi)有全部發(fā)揮效用。但客觀的說(shuō)，在這一時(shí)期，在辦案量大幅增長(zhǎng)而人員增幅不大的情況下，將信息化應(yīng)用于業(yè)務(wù)工作，在一定程度上規(guī)范了執(zhí)法辦案行為，提高了辦案效率和管理效率，但由于其僅是對(duì)辦案方式和管理手段的變革，僅對(duì)原有管理模式作了技術(shù)和方法上的改良，而沒(méi)有從根本上觸及原有條線管理模式本身，因而原有模式基于工作體制機(jī)制層面的原因而固有的弊端仍然存在，主要有：一是辦案主體與管理主體重合，管理剛性不足;二是管理職權(quán)分散，業(yè)務(wù)統(tǒng)籌性差;三是職能性管理缺位，管理方式行政化色彩濃，管理的科學(xué)性和專業(yè)性不足?？傊?，這一時(shí)期，北京檢察業(yè)務(wù)管理工作處于自覺(jué)階段，以條線管理模式為主，總體特征是縱強(qiáng)橫弱，縱向管理強(qiáng)勁，橫向管理薄弱。

（三）信息化辦案條件下條線管理和集中管理融合的復(fù)合模式

2010年以后，北京檢察業(yè)務(wù)管理模式進(jìn)入變革調(diào)整期，其變革的體制內(nèi)背景是局部檢察機(jī)關(guān)自下而上對(duì)業(yè)務(wù)管理模式改革的效果逐漸累積而最終導(dǎo)致檢察系統(tǒng)整體變革的發(fā)生。2010年9月，北京檢察業(yè)務(wù)管理模式變革首先在二分院、海淀院等少數(shù)試點(diǎn)院開(kāi)展，2012年2月，市院成立案件管理工作籌備組，同年9月在最高人民檢察院統(tǒng)一部署下在全市推進(jìn)案件集中管理工作，同年12月按照最高人民檢察院統(tǒng)一要求開(kāi)始在全市部署統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)使用工作。這一時(shí)期，北京檢察業(yè)務(wù)管理工作的主要特點(diǎn)是：以信息化條件為基礎(chǔ)和支撐，在不改變業(yè)務(wù)部門原有辦案方式和管理模式的情況下，增加集中管理模式，成立專門案件管理機(jī)構(gòu)，對(duì)全院案件實(shí)行集中管理，集中管理模式注重頂層設(shè)計(jì)，自上而下推進(jìn)，與條線管理模式，既有分工，又有配合?？梢?jiàn)，北京檢察業(yè)務(wù)管理已從閉合走向開(kāi)放、由粗放走向集約、由偏重于行政化管理走向職能化管理。

二、北京檢察業(yè)務(wù)集中管理模式變革之原因分析

（一）檢察業(yè)務(wù)內(nèi)生性發(fā)展演進(jìn)為其變革的內(nèi)因

我們對(duì)北京檢察機(jī)關(guān)60余年來(lái)與業(yè)務(wù)相關(guān)的數(shù)據(jù)及資料進(jìn)行了實(shí)證分析，并認(rèn)真剖析了導(dǎo)致業(yè)務(wù)管理模式發(fā)生變革的內(nèi)生性因素，我們認(rèn)為，主要有：（1）逐漸細(xì)化的條線管理與業(yè)務(wù)統(tǒng)籌管理的需要二者的矛盾導(dǎo)致管理模式變革。北京檢察機(jī)關(guān)自建立以來(lái)，業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)幾經(jīng)調(diào)整，數(shù)量逐漸增加，這主要源于職能增加和分工細(xì)化，而業(yè)務(wù)分工細(xì)化導(dǎo)致條塊分割問(wèn)題突出，業(yè)務(wù)統(tǒng)籌性變得更差，而檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)之間訴訟程序上的承起關(guān)系、檢察工作一體化工作機(jī)制以及檢察領(lǐng)導(dǎo)體制的特點(diǎn)等都要求對(duì)業(yè)務(wù)工作進(jìn)行統(tǒng)籌管理。（2）人員數(shù)量和辦案規(guī)模發(fā)生大規(guī)模擴(kuò)張，原有管理模式已從根本上不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的客觀需要。北京檢察機(jī)關(guān)自建立以來(lái)，全市人員由初建時(shí)的28人，擴(kuò)展到2013年的四千余人，全市辦案數(shù)量由1951年128件，擴(kuò)展到2012年五萬(wàn)余件，可以說(shuō)業(yè)務(wù)工作形勢(shì)發(fā)生根本性的變革。就人員管理而言，由于人員數(shù)量大幅增加，導(dǎo)致管理幅度變大，但由于每個(gè)管理者的時(shí)間和精力都是有限的，管理幅度過(guò)大，必然導(dǎo)致管理低效甚至管理失效，為了有效管理，改進(jìn)原有的管理技術(shù)、方法和手段必然是首要的選擇，而當(dāng)改進(jìn)管理技術(shù)、方法和手段也不能滿足不斷發(fā)展變化的形勢(shì)需要時(shí)，從根本上變革原有的業(yè)務(wù)管理模式將是必然的選擇。同理，就辦案規(guī)模而言，當(dāng)業(yè)務(wù)規(guī)模激劇擴(kuò)張，案件總數(shù)大幅提升，工作總量持續(xù)增長(zhǎng)的情況下，業(yè)務(wù)規(guī)?！傲俊钡臄U(kuò)張已突破了原有業(yè)務(wù)管理模式“質(zhì)”的適用范圍，量變必然引發(fā)質(zhì)變，變革原有業(yè)務(wù)管理模式就是一種必然選擇;（3）管理學(xué)理論與信息化技術(shù)的引進(jìn)，促進(jìn)了觀念的變革與理論的創(chuàng)新，進(jìn)而引發(fā)對(duì)檢察權(quán)配置和運(yùn)行模式的再思考。伴隨管理學(xué)知識(shí)和信息化技術(shù)在檢察業(yè)務(wù)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，檢察業(yè)務(wù)管理工作科技含量和專業(yè)化水平不斷提升。信息化一定程度緩解了業(yè)務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)張導(dǎo)致的原有管理模式難以為繼的危機(jī)，甚至某種程度延緩了變革的發(fā)生，但變革最終無(wú)法避免，而恰恰是管理學(xué)理論和信息化技術(shù)為變革提供了理論方法、技術(shù)手段和改革路徑，特別是信息化作用顯著，信息化使“監(jiān)督”獨(dú)立于“辦案”的觀念得以形成，觀念的形成促成理論的創(chuàng)新，進(jìn)而引發(fā)對(duì)檢察權(quán)配置和運(yùn)行模式的再思考，同時(shí)信息化使對(duì)海量數(shù)據(jù)統(tǒng)籌分析成為可能，參謀輔助決策的作用變得越發(fā)重要，信息化使業(yè)務(wù)信息獲得變得及時(shí)便捷，檢務(wù)公開(kāi)常態(tài)化開(kāi)展便獲得了技術(shù)上的保障，這些都最終促成了變革的發(fā)生。

（二）最高人民檢察院自上而下推動(dòng)為其變革的直接原因

對(duì)檢察業(yè)務(wù)管理模式進(jìn)行根本性變革必然涉及檢察權(quán)重新配置，這無(wú)疑是個(gè)重大問(wèn)題，北京檢察機(jī)關(guān)在此問(wèn)題上無(wú)疑是保守的，而當(dāng)最高人民檢察院成立案件管理辦公室，自上而下推動(dòng)案件集中管理工作，一切都水到渠成了。正是最高人民檢察院對(duì)檢察業(yè)務(wù)管理模式的頂層設(shè)計(jì)和自上而下的推動(dòng)直接促成了北京檢察業(yè)務(wù)集中管理模式的徹底變革，而這種變革因其順應(yīng)了北京檢察業(yè)務(wù)工作自身發(fā)展的內(nèi)在需要而具有堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。案件管理機(jī)制改革是檢察工作機(jī)制中最具革命意義的改革，最高人民檢察院從機(jī)構(gòu)設(shè)立、制度建設(shè)、信息化應(yīng)用等不同層面對(duì)案件集中管理工作進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)劃、統(tǒng)籌推進(jìn)、全面部署，這些都無(wú)疑加速了包括北京在內(nèi)的全國(guó)檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)集中管理模式變革的進(jìn)度。

（三）社會(huì)因素為其變革的外部原因

改革開(kāi)放30多年來(lái)，人民群眾民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)普遍增強(qiáng)，對(duì)公平正義的關(guān)注和期待越發(fā)強(qiáng)烈，正如我們國(guó)家許多改革是由問(wèn)題倒逼出來(lái)的，檢察機(jī)關(guān)如何回應(yīng)社會(huì)關(guān)注，進(jìn)行改革，解決自身存在的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)司法公正，也是由問(wèn)題倒逼出來(lái)的。司法工作出問(wèn)題從根源上說(shuō)是司法機(jī)關(guān)權(quán)力配置不當(dāng)或行使不當(dāng)導(dǎo)致的。[2]如何科學(xué)配置檢察權(quán)，完善檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制，已經(jīng)成為檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)更高水平發(fā)展必須解決的問(wèn)題。檢察改革已進(jìn)入深水期，單純對(duì)原有辦案手段和管理方式進(jìn)行改進(jìn)而不觸及深層次的體制機(jī)制問(wèn)題，已無(wú)法根除弊端、解決問(wèn)題，也就無(wú)法從根本上滿足人民群眾的司法需求，改革司法體制機(jī)制是實(shí)現(xiàn)司法公正的重要和關(guān)鍵一環(huán)，檢察業(yè)務(wù)集中管理模式變革僅是其中一項(xiàng)內(nèi)容。

三、北京檢察業(yè)務(wù)集中管理模式變革之性質(zhì)剖析

北京檢察業(yè)務(wù)集中管理模式變革的實(shí)質(zhì)是對(duì)檢察權(quán)的二次分解和重新配置，是對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行模式的重構(gòu)。

（一）業(yè)務(wù)監(jiān)督職能化

檢察職權(quán)配置狹義是指檢察權(quán)二次分解并在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行權(quán)力再分配，而在職權(quán)配置中對(duì)職權(quán)的行使設(shè)置必要的監(jiān)督制約機(jī)制是職權(quán)配置題中應(yīng)有之義。[3]我國(guó)檢察機(jī)關(guān)自恢復(fù)重建以來(lái)已經(jīng)自上而下形成了獨(dú)立的比較完整的業(yè)務(wù)組織機(jī)構(gòu)體系，但長(zhǎng)期以來(lái)卻沒(méi)有對(duì)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)配置問(wèn)題進(jìn)行充分的研究。[4]檢察機(jī)關(guān)以往配置業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)僅注重檢察權(quán)橫向的二次分解，而較少考慮檢察權(quán)縱向運(yùn)行過(guò)程中決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的合理配置問(wèn)題，而如何在檢察權(quán)二次分解過(guò)程中從縱向緯度合理配置決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)理應(yīng)是檢察改革的一個(gè)重要思考維度，而以往在配置業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)沒(méi)有考慮將業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)獨(dú)立配置，而是將其配置給辦案主體，而獨(dú)立性是監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)屬性，監(jiān)督的有效性、權(quán)威性、公正性無(wú)不要求監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性。[5]組織機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題始終是檢察改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，組織機(jī)構(gòu)改革是司法改革發(fā)展到一定階段必然會(huì)觸及的問(wèn)題。檢察改革要想徹底革除積弊，必然觸及檢察權(quán)重新配置問(wèn)題，必然要改變?cè)械臋z察權(quán)運(yùn)行模式，也必然最終通過(guò)組織機(jī)構(gòu)變革來(lái)體現(xiàn)改革成果。組織機(jī)構(gòu)的存在是檢察權(quán)二次分解后細(xì)化的檢察職能存在的重要標(biāo)志，也是該細(xì)化權(quán)力合法性、合理性、權(quán)威性的體現(xiàn)。換言之，組織機(jī)構(gòu)的存在是某項(xiàng)具體檢察職能存在并有效實(shí)現(xiàn)的組織載體。2011年最高人民檢察院案件管理辦公室的成立，實(shí)現(xiàn)辦案主體與監(jiān)督主體的分離，標(biāo)志著業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立和職能化，這無(wú)疑是對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的重大調(diào)整，監(jiān)督權(quán)與辦案權(quán)分離，使案件管理部門相對(duì)獨(dú)立地對(duì)執(zhí)法辦案活動(dòng)進(jìn)行全面全程動(dòng)態(tài)監(jiān)督，以確保檢察權(quán)依法正確行使。

（二）輔助決策職能化

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，科技日新月異，知識(shí)更新快，信息海量，對(duì)信息的全面占有和有效利用是科學(xué)決策的前提。在現(xiàn)代社會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)者不可能也不必要一切決策工作都靠自己，讓具有專門知識(shí)的參謀參與決策勢(shì)在必行，參謀“多謀”，領(lǐng)導(dǎo)“善斷”，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)把注意力更多放在關(guān)照全局、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題上。檢察機(jī)關(guān)自恢復(fù)重建以來(lái)，職能不斷擴(kuò)展，案件數(shù)量和人員數(shù)量持續(xù)上升，案件辦理難度加大，伴隨而生的是海量數(shù)據(jù)和信息，如沒(méi)有專門機(jī)構(gòu)的參謀輔助，檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)將無(wú)法及時(shí)掌握業(yè)務(wù)信息，更難以對(duì)其進(jìn)行有效分析，進(jìn)而進(jìn)行科學(xué)決策。成立專門的案件管理機(jī)構(gòu)，打破了原有的條線管理模式下各業(yè)務(wù)部門的信息壁壘，其借助信息化手段全面掌握業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和信息，對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行深度分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的統(tǒng)籌管理，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供支持，標(biāo)志著檢察業(yè)務(wù)領(lǐng)域參謀輔助決策職能的定型化。

（三）檢務(wù)公開(kāi)職能化

檢察改革乃至整個(gè)司法改革的根本動(dòng)因是解決司法機(jī)關(guān)工作與社會(huì)發(fā)展需要、與黨和人民的期望、與依法治國(guó)的要求不相適應(yīng)的問(wèn)題。[6]隨著人民群眾權(quán)利意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)的逐漸增強(qiáng)，與之對(duì)應(yīng)的是檢察機(jī)關(guān)的組織任務(wù)也發(fā)生深刻的變化，由過(guò)去片面強(qiáng)調(diào)懲罰犯罪，到與保護(hù)人權(quán)并重，由過(guò)去片面注重結(jié)果、注重實(shí)體公平，到實(shí)體與程序、公平與效率兼顧，而與之伴生的必然是檢察職能也隨著發(fā)生調(diào)整和變化。檢務(wù)公開(kāi)最初僅作為抽象的工作原則在各項(xiàng)檢察工作中貫徹，而隨著形勢(shì)發(fā)展的需要，為了保障人權(quán)，強(qiáng)化外部監(jiān)督，檢務(wù)公開(kāi)職能逐漸被強(qiáng)化。隨著大量業(yè)務(wù)信息納入檢務(wù)公開(kāi)范圍，檢務(wù)公開(kāi)工作逐漸走向常態(tài)化，其逐漸成為一項(xiàng)具體檢察職能。而組織職能變化必然伴隨著機(jī)構(gòu)的調(diào)整，以使新增的職能有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)履行，檢務(wù)公開(kāi)職能的強(qiáng)化是與案件集中管理模式的變革同步發(fā)生的。專門案件管理機(jī)構(gòu)的成立，其監(jiān)督、管理、參謀的職能定位必然要求其全面掌握業(yè)務(wù)信息，將業(yè)務(wù)信息公開(kāi)職能賦予其是科學(xué)合理的，是符合效益原則的。因此，檢務(wù)公開(kāi)職能化既強(qiáng)化了對(duì)檢察權(quán)的外部監(jiān)督，也促使檢察職能的內(nèi)部調(diào)整，其從內(nèi)外兩方面變革了檢察權(quán)的運(yùn)行模式，而案件管理機(jī)構(gòu)是檢務(wù)公開(kāi)職能的具體承擔(dān)者和實(shí)施者。

注釋：

[1]北京市地方志編纂委員會(huì)編著：《北京志·政法卷·檢察志》，北京出版社2007年版，第68-71頁(yè)。

[2]張智輝：《檢察改革要以檢察職權(quán)優(yōu)化配置為核心》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2011年第3期。

[3]同[2]。

[4]王桂五主編：《中華人民共和國(guó)檢察制度研究》，中國(guó)檢察出版社2008年版，第434頁(yè)。

[5]李小勇：《論監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性》，載《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2006年第5期。

[6]同[2]。