《村民委員會(huì)組織法》在邊境地區(qū)的實(shí)踐

孫衛(wèi)

摘要 以云南省臨滄市為例，分析了《村民委員會(huì)組織法》在邊境地區(qū)的實(shí)踐情況，指出要在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景中實(shí)現(xiàn)《村民委員會(huì)組織法》的立法意圖，必須進(jìn)一步完善村民自治的法律制度，根據(jù)邊境特點(diǎn)建設(shè)農(nóng)村基層黨組織，在創(chuàng)新政府對(duì)邊境鄉(xiāng)村社會(huì)管理中為村民自治保持足夠的空間。

關(guān)鍵詞 快速城鎮(zhèn)化；村民自治；影響力；創(chuàng)新

中圖分類號(hào) S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2014）16-05320-04

收稿日期 2014.05.06 從廣西壯族自治區(qū)宜山縣三岔公社合寨大隊(duì)果作村組建我國(guó)第一個(gè)村委會(huì)到現(xiàn)在的30多年里，依照《村民委員會(huì)組織法》的村民自治制度已經(jīng)成為我國(guó)基層民主建設(shè)和憲政發(fā)展的重要組成部分。在邊境地區(qū)，隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，該法的運(yùn)行環(huán)境在深刻、持續(xù)地改變著，并導(dǎo)致該法的立法意圖實(shí)現(xiàn)的難度不斷增加。因此，必須與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)行各方面的相關(guān)創(chuàng)新，以便該法在邊境地區(qū)發(fā)揮保護(hù)村民權(quán)益、培養(yǎng)村民民主精神和民主習(xí)慣過(guò)程中的作用更好地得到發(fā)揮。筆者以云南省西南部與緬甸接壤處的臨滄市為例，在深度調(diào)研的基礎(chǔ)上，就我國(guó)邊境地區(qū)（指我國(guó)和外國(guó)在陸地上接壤地區(qū)、州、市）的這一問題及其解決提出一些思考。

1 城鎮(zhèn)化對(duì)《村民委員會(huì)組織法》實(shí)踐環(huán)境的重塑

村民自治指一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村居民，根據(jù)國(guó)家法律制度規(guī)定，在農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)級(jí)人民政府指導(dǎo)下，通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督4個(gè)主要行為實(shí)現(xiàn)自我服務(wù)、自我教育、自我管理的政治形式和制度，民主是自治的具體表現(xiàn)。它的根本目的是給予一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)村居民相當(dāng)?shù)膭?chuàng)制自由，讓他們依托村組集體經(jīng)濟(jì)和一事一議獲得資源為本村創(chuàng)造公共產(chǎn)品和服務(wù)，并在此過(guò)程中逐漸積累起作為國(guó)家公民參與公共事務(wù)的意識(shí)、能力，學(xué)會(huì)在享受權(quán)利的同時(shí)自覺承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，推動(dòng)整個(gè)國(guó)家民主發(fā)展?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》是規(guī)范村民自治的基本法，立法意圖就是通過(guò)法律的規(guī)范、指引、激勵(lì)、約束等，使村民自治的根本目的得以充分實(shí)現(xiàn)，使村民自治走在制度化的軌道上。1987年頒布《村民委員會(huì)組織法（試行）》，這個(gè)自治的范圍是原來(lái)的生產(chǎn)隊(duì)，1998年《村民委員會(huì)組織法》正式頒布時(shí)，擴(kuò)大到了原來(lái)的生產(chǎn)大隊(duì)，國(guó)土面積一般15 km2左右，人口在2 000人以內(nèi)，2010年該法修改后繼承了這一點(diǎn)。根據(jù)該法，四個(gè)民主中每一個(gè)民主的實(shí)現(xiàn)緊密聯(lián)系又相對(duì)獨(dú)立，依托一些具體的條件，如民主選舉，就需要自治范圍內(nèi)有足夠的常住居民和對(duì)村中公共事務(wù)有一定獻(xiàn)身精神、能力、財(cái)力的村中精英。

隨著改革開放后國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速、持續(xù)發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，越來(lái)越多的青壯年農(nóng)民源源不斷地離開比較效益較低的村莊和土地，到這些產(chǎn)業(yè)尋找機(jī)會(huì)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)居民于2011年占到總?cè)丝诒壤?1.7%，鄉(xiāng)村生活環(huán)境被深刻地改變著并對(duì)村民自治造成深刻影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，打工大軍中，18～45歲的青壯年占92%，而有初中以上文化程度的占70%，他們當(dāng)屬農(nóng)民中的精英人才，并且農(nóng)村中外出打工人員大多是文化程度較高的男性青年，男性比例高達(dá)79.2%[1]。這再加上三提留、五統(tǒng)籌的消失，農(nóng)業(yè)稅的停征，使村民自治處于動(dòng)力弱化、參與水平下降、資源減少、人才匱缺窘境中。所以有人認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的發(fā)展使“村民自治只能制造矛盾和混亂！既不利于基層黨組織開展工作，也不利于農(nóng)村和諧社會(huì)的構(gòu)建”，“農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)是村民不能自治也不愿自治[2]?！?/p>

2011年初，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，允許符合各地一些基本條件的農(nóng)民根據(jù)情況在不同城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)為城市戶口。根據(jù)此文件，全國(guó)各地都以促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)，根據(jù)實(shí)際制定出自己的農(nóng)轉(zhuǎn)城計(jì)劃及配套措施。如云南，2011年底，省人民政府制定了《關(guān)于加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民的意見》，提出“適度放寬昆明市主城區(qū)、進(jìn)一步放寬州（市）人民政府所在地城市和縣級(jí)市（區(qū)）、全面放開縣城和建制鎮(zhèn)”的方針，希望到2020年的9年間把1 000萬(wàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民。

這樣，長(zhǎng)期處于落后地位、人口大規(guī)模凈輸出狀態(tài)的邊境地區(qū)，除男性人口流出外，大批發(fā)展水平較低地方的女性會(huì)利用從夫居的風(fēng)俗嫁到更好的地方去，國(guó)家將投入更多的資源強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村的管理以促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這些變化將使邊境地區(qū)一些城郊、建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)級(jí)政府所在地或工業(yè)區(qū)、經(jīng)濟(jì)園區(qū)所在地的農(nóng)村村委會(huì)、小組由于集體土地被征收完畢而失去載體，其他地方因?yàn)閮?yōu)質(zhì)人口流走導(dǎo)致自治能力衰敗和光棍數(shù)目劇增。從城市化發(fā)展的一般規(guī)律和中國(guó)的實(shí)際看，“中國(guó)快速城市化的進(jìn)程仍將持續(xù)30～50年才能趨于平穩(wěn)”，只有到那時(shí)，“農(nóng)村社區(qū)形態(tài)才能趨于穩(wěn)定，人們的社區(qū)意識(shí)才能逐步培育起來(lái)，那時(shí)的村民自治才有可能真正走向穩(wěn)定、和諧和成熟”[3]。因此，在今后幾十年內(nèi)，中國(guó)邊境農(nóng)村由城鎮(zhèn)化帶來(lái)的村民自治新課題仍將增加。必須根據(jù)已經(jīng)或正在發(fā)生的變化，努力創(chuàng)新村民自治制度，在仍然沒有城鎮(zhèn)化的地方和人口中貫徹相關(guān)精神，使其保護(hù)邊境地區(qū)村民合法權(quán)益、培養(yǎng)民主精神和習(xí)慣的功能在新的歷史條件下得以合理彰顯，實(shí)現(xiàn)村民自治制度的創(chuàng)制意圖。

2 快速城鎮(zhèn)化對(duì)《村民委員會(huì)組織法》的影響

臨滄市國(guó)土面積24 469 km2，下轄臨翔區(qū)、云縣、鳳慶、雙江、永德、耿馬、鎮(zhèn)康、滄源等縣區(qū)，1 003個(gè)村委會(huì)，其中耿馬、鎮(zhèn)康、滄源與緬甸接壤，居住著漢、彝、佤、傣、拉祜、布朗、白、回、傈僳、苗族等民族。2010年統(tǒng)計(jì)出的242萬(wàn)人中，少數(shù)民族人口占37.28%，工業(yè)化、現(xiàn)代化水平不高，和緬甸接壤。根據(jù)市內(nèi)外發(fā)展條件和省里的布置，臨滄市提出到2020年，全市城鎮(zhèn)新增戶籍人口75萬(wàn)人，城鎮(zhèn)總戶籍人口達(dá)95.3萬(wàn)人。為更好地給快速城鎮(zhèn)化提供支撐，臨滄市制定并執(zhí)行了一系列促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和強(qiáng)化社會(huì)管理的措施，并給臨滄市貫徹《村民委員會(huì)組織法》的環(huán)境造成了深刻變化，使臨滄市農(nóng)村像幾年前一個(gè)專家說(shuō)的，“許多并非村莊自身造成的矛盾沖突”被“引進(jìn)到村莊內(nèi)部來(lái)”，并“成為村莊民主政治必須面對(duì)的難題”[4]。

2.1 圍繞城鎮(zhèn)化的工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化任務(wù)的影響 這些任務(wù)將對(duì)村民權(quán)益狀態(tài)產(chǎn)生較強(qiáng)沖擊，需要自治組織承擔(dān)的義務(wù)將逐漸增加。臨滄市積極參與橋頭堡戰(zhàn)略實(shí)施，決心把臨滄邊合區(qū)建成包括孟定核心園區(qū)、鎮(zhèn)康南傘園區(qū)、滄源永和園區(qū)，總規(guī)劃50 km2，規(guī)劃總投資2 263億元的非農(nóng)業(yè)大項(xiàng)目，以便為城鎮(zhèn)化提供載體。另外，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，臨滄市還積極支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、城鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)人在流轉(zhuǎn)中獲得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。這些項(xiàng)目和政策無(wú)論在多大程度上得到實(shí)施，都將對(duì)村民現(xiàn)有的權(quán)益狀態(tài)產(chǎn)生影響，并可能造成損傷，要求作為村民自治執(zhí)行主體和代表村組集體行使集體土地所有權(quán)的自治組織承擔(dān)更多的義務(wù)，在相關(guān)談判中使村民不吃或少吃虧并消化一些遺留問題。①政府在利益保護(hù)上對(duì)各類企業(yè)的偏袒。由于工業(yè)化和沿邊開發(fā)開放是硬指標(biāo)，與地方的稅收、干部的升遷、獎(jiǎng)懲關(guān)系更為緊密，所以整個(gè)區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府的相關(guān)官員的主要精力將投向開發(fā)區(qū)和相關(guān)建設(shè)中，甚至?xí)诶鎱f(xié)調(diào)中更傾向于區(qū)內(nèi)企業(yè)。②開發(fā)區(qū)的污染將會(huì)使附近農(nóng)民利益受損。由于邊境地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)配套性較差，不可能引進(jìn)多少技術(shù)先進(jìn)，產(chǎn)業(yè)鏈復(fù)雜，環(huán)保水平高的產(chǎn)業(yè)，造成不同程度的污染是必然的，因此，村民自治組織新添了一項(xiàng)保護(hù)相關(guān)農(nóng)民環(huán)境利益的內(nèi)容。③相當(dāng)多的農(nóng)民集體土地將會(huì)作為項(xiàng)目用地被低價(jià)征收。邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平低，財(cái)政不能自給，拿不出足夠的錢給被征地農(nóng)民及時(shí)合理補(bǔ)償，一些人甚至希望通過(guò)轉(zhuǎn)讓征收來(lái)的土地彌補(bǔ)參政收入不足或撈取個(gè)人好處，從而最終損害農(nóng)民土地權(quán)益。④其他社會(huì)力量投資農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)使談判能力不足的村民存在利益受損的危險(xiǎn)。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、特別是工業(yè)化的發(fā)展將會(huì)擴(kuò)大本地農(nóng)產(chǎn)品的需求并因?yàn)闉閯趧?dòng)力外出而使一些耕地閑置，一些擁有一定資本積累的社會(huì)人士（并非完全是本鄉(xiāng)本村人）將會(huì)在利益最大化的驅(qū)動(dòng)下利用各種關(guān)系和資源來(lái)設(shè)法使農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)到自己手中。

2.2 城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)的影響 這種一體化推進(jìn)會(huì)使村民和自治組織做主的能力受到某些削弱。臨滄市計(jì)劃到2020年，全市城鎮(zhèn)戶籍人口達(dá)100萬(wàn)人，城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)40%左右，城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%，這將對(duì)臨滄市的村民自治產(chǎn)生強(qiáng)力沖擊。①優(yōu)質(zhì)人口的進(jìn)一步流出導(dǎo)致自治整體能力不斷下降。在國(guó)家政策的推動(dòng)下，臨滄市農(nóng)轉(zhuǎn)城門檻很低，大量的基礎(chǔ)好一些的村民正迅速轉(zhuǎn)為城市人，其中2011年就轉(zhuǎn)了15.34萬(wàn)人，2012年又轉(zhuǎn)了5萬(wàn)多人。這會(huì)導(dǎo)致村干部的可選人才更加有限，能積極參與自我管理、服務(wù)的人進(jìn)一步減少，發(fā)展黨員也很困難（由于優(yōu)質(zhì)人口流失、各種勢(shì)力內(nèi)耗等原因，黨員發(fā)展相當(dāng)緩慢，2007年雙江縣沙河鄉(xiāng)有農(nóng)民黨員677名，到2010年只有679名黨員，三年間增加了兩名黨員）。②村民和自治組織無(wú)法在村委會(huì)改居委會(huì)的過(guò)程中發(fā)揮自主作用。臨滄市正在實(shí)施城鎮(zhèn)上山項(xiàng)目147個(gè)，規(guī)劃新增城市建設(shè)用地32.44平方公里，涉及很多地方村民自治中最重大的事務(wù)。但目前這種改主要是通過(guò)政府發(fā)文實(shí)現(xiàn)，村民及其自治組織沒有發(fā)言權(quán)，利益受損無(wú)途徑尋求救濟(jì)。③以“公共利益最大化”為目標(biāo)的遷村并點(diǎn)使村民對(duì)村莊的命運(yùn)無(wú)法做主。臨滄市已計(jì)劃通過(guò)村莊規(guī)劃的實(shí)施把全市的自然村減并掉2 895個(gè)，實(shí)現(xiàn)“城增村減”，撤村并鎮(zhèn)、遷村并點(diǎn)、散戶并成寨、小村并大村，“公共利益最大化”，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。這在理論上過(guò)于強(qiáng)調(diào)公共利益最大化本身就有問題（私人利益與公共利益應(yīng)該均衡），實(shí)踐中容易造成無(wú)民主決策、民主監(jiān)督、民主管理，村民更難對(duì)村莊的命運(yùn)有所作為。④大量項(xiàng)目的強(qiáng)勢(shì)實(shí)施很大程度上改變了自治組織的角色。2010年以來(lái)，臨滄市以“和諧平安、宜居家園”為主題，強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)新家園行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，并在當(dāng)年把277個(gè)自然村（組）住房特色化等，現(xiàn)在這一工作還在繼續(xù)推進(jìn)，其他很多項(xiàng)目也在強(qiáng)勢(shì)實(shí)施。這種強(qiáng)勢(shì)使自治組織雖然屬于村民選舉產(chǎn)生，但至少在項(xiàng)目實(shí)施期間，實(shí)實(shí)在在變成了政府實(shí)施項(xiàng)目的助手和下屬。這再加上臨滄市集體經(jīng)濟(jì)基本空殼化，村干部的所有津補(bǔ)貼都來(lái)自政府財(cái)政，自治組織更進(jìn)一步附庸化。2010年，臨滄市雙江縣沙河鄉(xiāng)村黨總支書記、主任一肩挑的是850元/月，獲得過(guò)省級(jí)表彰的在此基礎(chǔ)上增加20%，不實(shí)行一肩挑的，村黨總支書記，村委會(huì)主任分別為820元/月；副支書、副主任、文書的是800元/月；2012后年有所增加。

2.3 國(guó)家社會(huì)治理力量深入農(nóng)村的影響 這就要求臨滄市村民和自治組織必須不斷努力與之協(xié)調(diào)。為適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，臨滄市一直在努力推動(dòng)基層社會(huì)管理的創(chuàng)新，促進(jìn)著村民自治，但需要村民和自治組織進(jìn)行自我調(diào)整來(lái)與之協(xié)調(diào)，否則自治將更加難以進(jìn)行。①最低生活保障。臨滄市從2007年開始全面建立和實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度，但2010年3月底，農(nóng)民人均純收入840元以下（含840元）的低保對(duì)象50.997 1萬(wàn)人，享受農(nóng)村低保只有30.73 萬(wàn)人，2012年10月達(dá)到36萬(wàn)人，現(xiàn)在仍不能全覆蓋。這就要求村民自治組織更準(zhǔn)確地掌握困難戶的真實(shí)情況，把低保按照公平的原則發(fā)放給最需要的群眾，否則群眾的不平衡感會(huì)增加，對(duì)自治工作更加缺乏支持積極性。②黨的“四群”工作。為更好地聯(lián)系群眾，云南大規(guī)模地開展“四群”工作，僅至2012年初，臨滄市各級(jí)各部門就成立了領(lǐng)導(dǎo)、工作機(jī)構(gòu)并制定實(shí)施方案879個(gè)，聯(lián)系群眾712 80戶，發(fā)放民情聯(lián)系卡129 057份。這使村民及村干部提出了如何發(fā)揮這些渠道的積極作用，對(duì)村民和鄉(xiāng)村干部都是考驗(yàn)。③新農(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)員的派遣。新農(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)員的派遣是云南近年來(lái)在農(nóng)村做的一件大事，2012年，臨滄市共選派新農(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)員1 692名，其中省級(jí)選派73名，市級(jí)選派422名，縣（區(qū)）選派1 197名，協(xié)助村“兩委”開展新農(nóng)村建設(shè)，但指導(dǎo)員派遣單位和能動(dòng)員的資源都不同，村民和村委會(huì)應(yīng)對(duì)他們提怎樣的要求以便充分發(fā)揮他們的積極作用，也是一個(gè)新問題。④大學(xué)生村官的選聘。2008年以來(lái)，云南省選聘了大批大學(xué)生村官到村委會(huì)任職，協(xié)助村民自治，提高農(nóng)村社會(huì)管理水平，臨滄市僅2012年就分得304個(gè)名額，現(xiàn)在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)每個(gè)村委會(huì)都有大學(xué)生村官。如何發(fā)揮好這批有知識(shí)、有精力、有個(gè)性、現(xiàn)實(shí)感很強(qiáng)，但對(duì)農(nóng)村感情有限的新生力量的作用，無(wú)論對(duì)村組干部，還是農(nóng)民，都可能是一個(gè)長(zhǎng)期的課題。

3 邊境地區(qū)貫徹《村民委員會(huì)組織法》的路徑

有人說(shuō)，“民主是跟著利益走的，利益延伸到哪里，民主就擴(kuò)展到哪里[5]”，相關(guān)法治創(chuàng)新也必須與時(shí)俱進(jìn)。從臨滄市情況看，快速城鎮(zhèn)化使邊境地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)的方方面面都發(fā)生了深刻變化。必須進(jìn)一步完善《村民委員會(huì)組織法》及其貫徹方式，順應(yīng)潮流，抓住重點(diǎn)，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展中確保邊境地區(qū)農(nóng)村居民未變成市民前能在村民自治這一民主實(shí)踐中得到應(yīng)有的公民訓(xùn)練，才能促進(jìn)邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧，在變化了的邊境地區(qū)社情民意環(huán)境下，充分實(shí)現(xiàn)該法的立法意圖。

3.1 進(jìn)一步完善村民自治的法律制度 鑒于《村民委員會(huì)組織法》目前改進(jìn)已很大，相關(guān)立法任務(wù)主要由邊疆各省區(qū)以法定程序進(jìn)行地方立法。①促進(jìn)邊境地區(qū)農(nóng)村實(shí)行村黨支部書記和村委會(huì)主任一人雙肩挑。包括給予高于只任一職村干部50%的津貼和離職補(bǔ)償，根據(jù)雙肩挑的年限在考公務(wù)員時(shí)加分，提供參加培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，對(duì)優(yōu)秀者給予獎(jiǎng)勵(lì)，支持創(chuàng)業(yè)，對(duì)違反國(guó)家法律、村民自治章程、村規(guī)民約中的禁止性規(guī)定的雙肩挑干部，應(yīng)立即撤銷其書記職務(wù)并指導(dǎo)村民啟動(dòng)罷免程序。②規(guī)范村委會(huì)向居委會(huì)轉(zhuǎn)換的程序。應(yīng)規(guī)定村委會(huì)一旦改為居委會(huì)，在原本村委會(huì)范圍內(nèi)購(gòu)買商品房居住的新居民將屬本居委會(huì)管理范圍，但這些居民對(duì)原村民的集體經(jīng)濟(jì)無(wú)任何權(quán)利。③明確大學(xué)生村官要任村委會(huì)委員、主任，必須把戶口遷到本村。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”的規(guī)定，其成員只能由本村村民構(gòu)成，同時(shí)也只有是本村村民，才談得上直接行使民主權(quán)利。擔(dān)任兩委主任的大學(xué)生村官必須戶口在本村，這一點(diǎn)在具體辦法中不能動(dòng)搖。④界定村委會(huì)成員協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作時(shí)應(yīng)享受的權(quán)利?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定，村委會(huì)有義務(wù)“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”，這個(gè)義務(wù)隨著大量項(xiàng)目在邊境農(nóng)村的實(shí)施而不斷增加，必須配置相應(yīng)的權(quán)利，否則很容易使村委會(huì)成為附庸。⑤強(qiáng)化協(xié)商民主精神在村民自治中的地位。宜在作為地方性法規(guī)、政府規(guī)章或單行條例的相關(guān)執(zhí)行辦法中規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府均需逐漸建立或完善在進(jìn)行管理活動(dòng)和組織實(shí)施各類項(xiàng)目時(shí)與村民自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的協(xié)商機(jī)制。

3.2 根據(jù)邊境特點(diǎn)建設(shè)農(nóng)村基層黨組織 由于邊境地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平低，社會(huì)自組織能力更弱，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用尤為重要。因此，必須根據(jù)邊境地區(qū)實(shí)際，并進(jìn)行必要的投入，使農(nóng)村基層黨組織有能力在實(shí)現(xiàn)邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧、邊防鞏固中發(fā)揮更大的作用。①鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和專職副書記不承擔(dān)招商引資責(zé)任。邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，加快發(fā)展速度的任務(wù)繁重，但書記和專職副書記在其中的職責(zé)就是參加討論和決定經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重大問題，不必硬性承擔(dān)招商引資之類的任務(wù)，這樣才能保證他們有更多的時(shí)間和精力抓組織建設(shè)、保證法律法規(guī)在轄區(qū)內(nèi)得到執(zhí)行，管好干部。②鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)黨員應(yīng)積極參與農(nóng)村黨員發(fā)展。主要是通過(guò)與村民、特別是其中的青年學(xué)生聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)并培養(yǎng)其中的優(yōu)秀分子并親自介紹其入黨，防止黨員發(fā)展工作被一些懷有不良企圖的農(nóng)村黨員所壟斷。③領(lǐng)導(dǎo)核心作用主要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委發(fā)揮。村黨總支、支部、黨小組主要任務(wù)是收集輿情并上報(bào)黨委、教育黨員（包括外出黨員）并調(diào)動(dòng)他們參與的積極性、監(jiān)督和協(xié)助自治組織、根據(jù)黨委政府的安排處理突發(fā)事件和落實(shí)國(guó)家的扶持和建設(shè)項(xiàng)目，提高黨在農(nóng)村的威信，黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用就是保證以上目的實(shí)現(xiàn)。④由中央財(cái)政出錢給每個(gè)邊境沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委安排每年不少于100萬(wàn)元的專項(xiàng)護(hù)邊經(jīng)費(fèi)。這筆經(jīng)費(fèi)應(yīng)由中央財(cái)政直接轉(zhuǎn)移支付給沿邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，專用于獎(jiǎng)勵(lì)在領(lǐng)導(dǎo)村民自治，促進(jìn)邊境安全、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧、輿情收集中有較大貢獻(xiàn)的黨員和黨的干部，從而提高黨組織的駕馭力。2009年底，全國(guó)共有沿邊境線鄉(xiāng)鎮(zhèn)870個(gè)，其中廣西自治區(qū)103個(gè)、云南126個(gè)、西藏自治區(qū)110個(gè)、新疆自治區(qū)181個(gè)、內(nèi)蒙古自治區(qū)113個(gè)、黑龍江省148個(gè)、吉林省68個(gè)、遼寧省21個(gè)，現(xiàn)在只會(huì)減少不會(huì)增加，因此只需要8.7億元經(jīng)費(fèi)。

3.3 進(jìn)一步創(chuàng)新政府對(duì)邊境鄉(xiāng)村社會(huì)的管理 要在努力提高管理效率和更加充分的公共產(chǎn)品、服務(wù)的同時(shí)，使國(guó)家管理力量和村民不斷成長(zhǎng)的自治能力合為一體，促進(jìn)整個(gè)國(guó)家民主法治的進(jìn)步。①培養(yǎng)村民依法適度參與社會(huì)治安管理的能力。在解決毒品問題、利益沖突變成民族問題、境外人在中國(guó)違法亂紀(jì)問題、城鎮(zhèn)化工業(yè)化現(xiàn)代化引起的征地問題等，也努力提高村民和自治組織依法參與的能力、水平，使他們逐漸學(xué)會(huì)依法提出、變更、放棄某些訴求。②在職業(yè)教育中使村民學(xué)會(huì)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和依法保護(hù)自己。要在職業(yè)教育中強(qiáng)化公民教育，努力提高廣大村民、特別是新一代村民的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，使他們更全面地理解公共事務(wù)和自己的直接間接關(guān)系，學(xué)會(huì)依法保護(hù)自己和為公共事務(wù)盡適當(dāng)義務(wù)。③不斷提高農(nóng)村最低生活保障的覆蓋率。鑒于邊境地區(qū)農(nóng)村存在大量的可能終身無(wú)法找到配偶的光棍，以及邊境地區(qū)和整個(gè)國(guó)家的發(fā)展水平，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)應(yīng)更加注重覆蓋面，并且加強(qiáng)政府對(duì)村民實(shí)際生活狀態(tài)的了解程度，逐漸做到“應(yīng)”保才保，且使村民不以拿低保為榮。④對(duì)在社會(huì)應(yīng)急管理中做出特殊貢獻(xiàn)的村民予以重獎(jiǎng)。鑒于隨著國(guó)家的不斷開放，邊境地區(qū)突發(fā)事件發(fā)生率會(huì)增加，而村民的現(xiàn)代國(guó)家意識(shí)增強(qiáng)還需要時(shí)間，對(duì)于參與應(yīng)急管理的村民，除了表彰領(lǐng)頭人，補(bǔ)償村民付出的物質(zhì)損失外，國(guó)家還應(yīng)對(duì)他們的勞動(dòng)付給費(fèi)用，通過(guò)榮典制度給他們榮譽(yù)，以便 提高村干部、村民積極承擔(dān)突發(fā)事件中的危難險(xiǎn)重任務(wù)的責(zé)任感并增強(qiáng)作為中國(guó)公民的意識(shí)。⑤防止不良社團(tuán)在村民中制造混亂。主要是做好社團(tuán)識(shí)別和監(jiān)控，防止境外社團(tuán)、內(nèi)地某些社團(tuán)在邊境地區(qū)以援助為借口從事違法活動(dòng)，損害邊民利益和國(guó)家、社會(huì)安全。⑥邊境線附近人口數(shù)量維持。要通過(guò)特殊優(yōu)惠政策，吸引適當(dāng)?shù)膬?nèi)地居民到邊境線附近基本適合人居的地方居住，還要完善邊婚制度，使一些境外女性愿意嫁入境內(nèi)并取得中國(guó)戶口，保證邊境線一帶始終有足夠的居民并能積極參加固邊活動(dòng)。

參考文獻(xiàn)

[1] 任中平.村民自治究竟應(yīng)當(dāng)向何處去？[J].理論與改革，2011（3）：132-138.

[2] 馮仁.村民自治走進(jìn)了死胡同[J].理論與改革，2011（1）：134-136.

[3] 程同順.村民自治的時(shí)代特征及未來(lái)趨勢(shì)[J].人民論壇，2013（26）：8-10.

[4] 程為敏.關(guān)于村民自治主體性的若干思考[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2005（3）：126-133，208.

[5] 徐勇.村務(wù)公開民主管理推進(jìn)的邏輯和方向[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2010-12-30.