破解特大城市人口控制困局

李鐵

中國的城鎮(zhèn)人口到2013年已經(jīng)達(dá)到7.3億，平均每年新增城市人口2000多萬，這是世界上在一個(gè)國家內(nèi)最大規(guī)模的人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

與此相伴生的是中國的城市規(guī)模，到2013年底，中國超過1000萬人口的城市有6個(gè)，超過400萬人口的城市達(dá)到21個(gè)，100萬以上人口的城市已經(jīng)達(dá)到127個(gè)。同時(shí)我們還有平均鎮(zhèn)區(qū)人口在1萬多人的小城鎮(zhèn)近2萬個(gè)。

從現(xiàn)在起到2020年，城鎮(zhèn)化率如按每年增長1個(gè)百分點(diǎn)計(jì)算，城鎮(zhèn)人口要達(dá)到8.3億多人，到2030年將超過9億人。這些新增城鎮(zhèn)人口進(jìn)入哪一類規(guī)模的城市，特大城市未來在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中承擔(dān)著什么作用？已經(jīng)是政策研究部門和學(xué)術(shù)界十分關(guān)注的問題。

什么是特大城市

在上世紀(jì)80年代以前的城市規(guī)劃里，中國對于特大城市的定位不是十分明確，大概是超過100萬以上的城市都應(yīng)該算作特大城市。由于新的城市分類標(biāo)準(zhǔn)還沒有出臺(tái)，但是從中國的城鎮(zhèn)化現(xiàn)實(shí)出發(fā)，400萬以上人口的城市稱為特大城市應(yīng)該是最低的標(biāo)準(zhǔn)。

可是，在界定特大城市的人口規(guī)模之前，還要了解我國城市和國外城市的區(qū)別。

我國的城市是行政轄區(qū)，既包含了下轄的低等級(jí)城鎮(zhèn)，也包括了農(nóng)村。在國外，城市明確在主城區(qū)范圍之內(nèi)，城市并不管理行政轄區(qū)和農(nóng)村。因此在統(tǒng)計(jì)城市人口時(shí)，我國的概念比較模糊，而國外的相對準(zhǔn)確。例如，北京市的人口是2100萬，其中包括了300多萬的農(nóng)村人口和800多萬的外來人口。在空間分布上，北京市轄區(qū)面積1.68萬平方公里，轄區(qū)內(nèi)的建制鎮(zhèn)和相對獨(dú)立的區(qū)縣政府所在地的非農(nóng)人口，都被統(tǒng)計(jì)為北京市城鎮(zhèn)人口。

相比之下，美國紐約市人口和紐約州的人口有著明確的區(qū)分，紐約市人口817萬，而紐約州人口1943萬。日本東京都市圈人口和東京市人口分別為3667萬人和1316萬人。

在國際上其他國家，400萬人口以上的城市不會(huì)很多。許多發(fā)達(dá)國家只有一兩個(gè)，但是在中國，由于城鎮(zhèn)人口數(shù)量的巨大，按市轄區(qū)人口計(jì)算，僅400萬人口以上的城市就有21個(gè)，所以特大城市在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地位就顯得十分重要。

需要說明的是，在研究人員的概念中，還有超大城市的提法，意指1000萬人口以上的城市。因?yàn)闆]有明確的統(tǒng)計(jì)依據(jù)，特大城市和超大城市往往混為一談。

中國特大城市特點(diǎn)

國際上特大城市一般都是首都，或者是全國的經(jīng)濟(jì)中心。

例如東京、倫敦、墨西哥城都是首都，除了倫敦829萬人口，其他大多在千萬以上，有的甚至超過2000萬。而紐約、圣保羅和里約熱內(nèi)盧以及孟買則是所在國最大的經(jīng)濟(jì)中心。

中國的特大城市當(dāng)然也具備以上特點(diǎn)，但是，與世界上其他國家不同的是，中國的特大城市基本上在行政序列里最高等級(jí)的城市，基本上是直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市。

由于中國的城市也是行政區(qū)，在行政等級(jí)的序列下，資源的配置方式帶有強(qiáng)烈的行政主導(dǎo)色彩，高等級(jí)的城市可調(diào)動(dòng)資源的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超于其他等級(jí)相對低的城市。

一方面從上級(jí)下達(dá)的指令性資源分配顯然更有利于高等級(jí)城市的截留，另一方面，由于高等級(jí)城市可以通過財(cái)政上繳和行政區(qū)劃調(diào)整，把下級(jí)城市的資源集中到自身，因此導(dǎo)致大量的行政資源流入到高等級(jí)城市，而市場資源自然跟進(jìn)，特大城市的發(fā)展機(jī)會(huì)就遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于其他城市。

特大城市的公共服務(wù)水準(zhǔn)較高。由于特大城市的高等級(jí)地位，使得大量要素紛紛集中到這里，因此政府的財(cái)政收入和土地出讓收入也遠(yuǎn)高于其他城市，人均財(cái)政支出和投資支出的優(yōu)勢，加快了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并帶動(dòng)了市場的投資，全面抬高了公共服務(wù)水平，因此會(huì)吸引更多的優(yōu)質(zhì)資源和要素到這里集中。

這種發(fā)展態(tài)勢形成的良性循環(huán)，對于特大城市人口規(guī)模的增長起到了巨大的推進(jìn)作用。

特大城市的“城市病”也比較嚴(yán)重。我國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展期，30年的時(shí)間城鎮(zhèn)化率大幅度提高，城鎮(zhèn)人口巨量增長，特大城市數(shù)量持續(xù)膨脹。但是城市治理能力嚴(yán)重不足，對城市發(fā)生的各種病態(tài)現(xiàn)象應(yīng)對不足。特別是由于體制原因，大量的短期行為也加劇了城市病的蔓延。

例如，交通擁堵、霧霾嚴(yán)重、基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重滯后、抗災(zāi)能力弱、房價(jià)高漲、城鄉(xiāng)結(jié)合部治安和環(huán)境問題突出等。

特大城市的話語影響力大于其他城市。由于更多的人口、社會(huì)精英集中在特大城市，而且特大城市等級(jí)高，地處大區(qū)域的行政中心，媒體集中，社會(huì)的輿論在特大城市造成的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他人口規(guī)模的城市，無論是從社會(huì)穩(wěn)定的角度，還是從精英決策者的利益出發(fā)，事關(guān)城市發(fā)展的更多決策思路，基本上源自于對特大城市的考慮和擔(dān)憂。這也是中國的特殊國情所致。

特大城市進(jìn)入的門檻高。這是由中國特殊的國情所致。世界上其他國家因?yàn)闆]有戶籍管理制度，人口的遷徙是自由的選擇，因此，人們向大城市涌入，過度集中到特大城市，是城市化進(jìn)程的一種必然的趨勢。無論是發(fā)達(dá)國家的過去，還是目前的新興國家和發(fā)展中國家，在城市化進(jìn)程中，人們到特大城市尋租的機(jī)會(huì)很高，就業(yè)機(jī)會(huì)也多，已經(jīng)是普遍規(guī)律。在這些國家的城市政策是外來人口進(jìn)入后，在城市解決他們的公共服務(wù)問題。

在中國，因戶籍管理制度，無論是農(nóng)村人口進(jìn)入城市，還是中小城市人口進(jìn)入大城市，都面臨著落戶的門檻。但是正是因?yàn)橛辛藨艨?，城市的公共服?wù)有了差別，而且，這些差別表現(xiàn)在城市規(guī)模上，所以特大城市的落戶門檻就特別高。在中國大陸，戶口能對換的特大城市，北京只可以和上海對換，其他城市都不夠資格。而特大城市之間，對換的標(biāo)準(zhǔn)也取決與公共服務(wù)水平的差距。所以城市越大，戶口的含金量就越高，落戶的準(zhǔn)入門檻也就越高。

特大城市的房價(jià)高。

因?yàn)樘卮蟪鞘幸话愣际堑貐^(qū)或者全國的行政中心，而且，有很好的公共服務(wù)，有就業(yè)機(jī)會(huì)和尋租機(jī)會(huì)的優(yōu)勢，會(huì)吸引本地轄區(qū)或者全國的人到這里來通過購房等方式購買公共服務(wù)。特別值得提出的是，這里的土地資源空間有限，有公共服務(wù)支撐和財(cái)力擔(dān)保，土地升值潛力預(yù)期強(qiáng)，所以房價(jià)的上漲趨勢也比較明顯。

很多人期望經(jīng)過政府的政策措施，使特大城市的房價(jià)下跌，至少短時(shí)期內(nèi)沒有可能。因?yàn)樾姓燃?jí)和公共服務(wù)格局沒有發(fā)生變化，政府對于土地升值的預(yù)期不變，經(jīng)濟(jì)還在穩(wěn)定增長，高收入人群還在增加，特大城市的房價(jià)也不會(huì)下跌。

特大城市要實(shí)行人口控制嗎

首先看國際上的特大城市，從國家層面上控制特大城市人口似乎沒有先例，因?yàn)槌鞘惺亲灾蔚?，國家對城市的發(fā)展沒有干預(yù)權(quán)。國際上的城市發(fā)展規(guī)律，人口遷徙是自由的，人們?nèi)ツ膫€(gè)城市定居或者就業(yè)是個(gè)人的選擇，政府只有解決人口在城市提供公共服務(wù)的責(zé)任，沒有干預(yù)的權(quán)力。

實(shí)際上從歐洲中世紀(jì)開始，城市的傳統(tǒng)之一就是一旦農(nóng)奴進(jìn)入城市，就可以宣布自己為自由民，即自行脫離了和原封建領(lǐng)主的人身依附關(guān)系。即使是在城市經(jīng)濟(jì)遇到嚴(yán)重困難，就業(yè)遇到嚴(yán)重壓力時(shí)，城市也是通過商業(yè)行會(huì)來限制每個(gè)人的就業(yè)時(shí)間和產(chǎn)品產(chǎn)量，也不會(huì)限制農(nóng)奴進(jìn)入城市成為自由民。

在國際上調(diào)節(jié)和控制城市人口規(guī)模是市場的行為，人口向大城市集聚形成特大城市也是城市發(fā)展進(jìn)程中的必然規(guī)律。畢竟在特大城市由于人口的規(guī)?；龠M(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)業(yè)的規(guī)?；?，提高了投資效益。人們在特大城市享受到的就業(yè)機(jī)會(huì)和公共服務(wù)水平遠(yuǎn)高于其他中小城市，當(dāng)然在文化生活和各類文明熏陶方面，特大城市也有著十分明顯的優(yōu)勢。

隨著人口的進(jìn)入，導(dǎo)致特大城市的生活成本抬高，房價(jià)上漲，也會(huì)使一部分人逐漸逃離特大城市，到中小城市可以降低生活成本。

無論是人口進(jìn)入還是遷出特大城市，這在國外的一些特大城市是一個(gè)長時(shí)段的過程，畢竟發(fā)達(dá)國家?guī)装倌瓿鞘谢臍v史，已經(jīng)通過基礎(chǔ)設(shè)施的改善，公共服務(wù)水平的提高，城市治理的完善，大大緩解了特大城市的病態(tài)化狀況。而在新興國家正在經(jīng)歷著城市化高速發(fā)展過程中的陣痛期，城市病在特大城市極度蔓延。

中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程與其他國家有著共同點(diǎn)，就是在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時(shí)期，人口向大城市，特別是特大城市高度集中，符合城市發(fā)展規(guī)律。畢竟這里承載著太多的優(yōu)質(zhì)資源和要素，可以提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，可以受到良好的醫(yī)療和教育服務(wù)。區(qū)別在于，中國的戶籍制度是世界上絕大多數(shù)國家沒有的，因此，進(jìn)入城市就業(yè)的人口在特大城市享受不到城市居民同等的公共服務(wù)。

所謂特大城市的人口雖然很多，但是有很大一部分并沒有該城市的戶口。例如北京2100萬人口中，有800萬的外來人口；上海2300萬人口中有900萬外來人口，深圳外來人口占本市人口的近4倍。從中國的國情現(xiàn)實(shí)出發(fā)，這些人口如果沒有得到城市政府的公共服務(wù)提供，大大減少了政府財(cái)政的壓力。而城市政府也通過這些外來人口的就業(yè)獲得了收益，轉(zhuǎn)而把公共服務(wù)提供給戶籍人口，提高了戶籍人口的公共服務(wù)的水平，并拉大了戶籍人口與外來人口的公共服務(wù)差距。

因此，在特大城市雖然有著如此眾多統(tǒng)計(jì)上的城鎮(zhèn)人口，但戶籍人口只占一部分比重。與其他國際上特大城市相比，我們要解決的是如何給外來人口提供公共服務(wù)問題，而不是控制人口進(jìn)入。

從我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求看，特大城市吸納人口，也應(yīng)該是必須的責(zé)任。到2020年，至少還要解決2.5億農(nóng)民工，7000多萬城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口的存量，來落實(shí)市民化政策和改革問題，同時(shí)還要有新增的1億多增量城鎮(zhèn)人口。到2030年，可能還要有1億多的增量城鎮(zhèn)人口。

如此眾多的人口在空間上的流動(dòng)，既要符合市場的規(guī)律，又要按照就業(yè)發(fā)展的空間格局進(jìn)入不同規(guī)模的城市。而且從目前的資源分配走向看，特大城市還是承載了更多的優(yōu)質(zhì)資源和要素，更有責(zé)任和義務(wù)接納更多的外來人口。而不是以所謂控制的名義，繼續(xù)將他們排斥在城市的公共服務(wù)之外。

從資源承載力的角度出發(fā)，特大城市也有著足夠的容量來接納外來人口。理由是：

1.外來人口已經(jīng)在這里就業(yè)，說明城市對他們就業(yè)崗位的剛性需求，而且更好地提高了公共資源的利用效率。

2.城市越大，資源的利用效率越高，資源的承載水平越高，資源的投入回報(bào)也就越高。

3.我國的特大城市都是行政區(qū)，轄區(qū)空間上還有很大的調(diào)節(jié)余地。

4.人口調(diào)控本身就是反市場的，北京這么多年來控制人口，只是控制了落戶人口，總?cè)丝谶€是剛性增加。所以應(yīng)該尊重市場的作用。至少對于承載力來講，當(dāng)資源無法承受，價(jià)格和成本會(huì)發(fā)生作用。

人口調(diào)控的出發(fā)點(diǎn)

在于消除利益結(jié)構(gòu)的藩籬

等級(jí)化的城市管理體制造就了中國特大城市的產(chǎn)生，由此而形成的利益結(jié)構(gòu)的反差，在戶籍管理體制的維護(hù)下，形成了固化的利益格局，也影響到特大城市人口發(fā)展思路上政策的制定。

在中國城市發(fā)展戰(zhàn)略上，經(jīng)常有一種觀點(diǎn)，就是限制大城市、適度發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市和小城鎮(zhèn)。

這是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思路制定的城市發(fā)展路徑，但是在現(xiàn)實(shí)的城市發(fā)展過程中，卻走著完全相反的道路。就是因?yàn)?，等?jí)的關(guān)系，實(shí)際的資源通過行政的路徑集中到高等級(jí)的城市，結(jié)果是大城市發(fā)展成了特大城市，小城鎮(zhèn)發(fā)展至少在吸納人口的作用上顯然不如特大城市顯眼。

中國的城市發(fā)展的規(guī)律是，按照等級(jí)分配計(jì)劃資源，市場的要素跟進(jìn)，人才的要素向高等級(jí)城市集中，最后形成了特大城市的發(fā)展趨勢。

如果沒有戶籍制度，特大城市人口的公共服務(wù)水平就會(huì)趨向均等化，外來人口的問題也就不會(huì)存在。而有了戶籍制度，則使戶籍人口的利益相對固化，政府的管理者更多地要顧忌戶籍人口的利益，畢竟所有的城市社會(huì)精英如官員、企業(yè)家、學(xué)者和媒體人都集中在這里，他們在社會(huì)的影響力和政策的制定上有著更多的話語權(quán)。

值得注意的是，當(dāng)優(yōu)質(zhì)資源和社會(huì)精英結(jié)合在一起，并有了戶籍制度維系的時(shí)候，對于生存環(huán)境凈化的優(yōu)越心理，自主地引發(fā)了戶籍人口對于傳統(tǒng)制度的維護(hù)。他們把產(chǎn)生城市病的原因歸咎于外來人口，他們擔(dān)心戶籍制度改革致使財(cái)政的蛋糕被切出給與新增城市人口，而影響到自身公共服務(wù)和福利的持續(xù)改善。他們認(rèn)為外來人口的素質(zhì)比較低，會(huì)影響到城市的環(huán)境和文明等等。

而對于城市政府的管理者來說，外來人口畢竟流動(dòng)性強(qiáng)。而城市發(fā)展和建設(shè)多年辛辛苦苦的成果，就是為了早日趕超發(fā)達(dá)國家，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)”和“宜居”的城市。如果城市里出現(xiàn)了大量的農(nóng)民，大面積的城中村，社會(huì)治安問題和環(huán)境臟亂差問題會(huì)影響到自己的政績等等，他們也不愿意進(jìn)行相應(yīng)的改革，放開外來人口進(jìn)城落戶，以保持城市對于所謂高素質(zhì)人口的純凈環(huán)境。

當(dāng)然，最重要的理由是，要吸取南美和南亞國家特大城市貧民窟的教訓(xùn)，走具有中國特色的城鎮(zhèn)化道路，希望這些新增的城市人口盡量到小城鎮(zhèn)去，那里才和他們的身份、素質(zhì)以及就業(yè)水平相稱。

問題是，長期以來政策一直鼓勵(lì)農(nóng)村人口到小城鎮(zhèn)去。可是發(fā)展的權(quán)力卻在高行政等級(jí)的大城市里，如果這些小城鎮(zhèn)沒有土地指標(biāo)，沒有就業(yè)機(jī)會(huì)，所有的發(fā)展權(quán)都需要通過上級(jí)政府審批，而自己創(chuàng)造的財(cái)政絕大部分要上繳到上級(jí)城市，這些小城鎮(zhèn)拿什么去容納更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，用什么來改造自己的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平？橫亙在各類城市之間、城鄉(xiāng)之間利益的藩籬，最終導(dǎo)致特大城市的人口政策從利益結(jié)構(gòu)出發(fā)，限制外來人口的進(jìn)入。

因此調(diào)控政策幾乎成為所有的特大城市戶籍制度改革的最重要的借口。然而，當(dāng)所有的優(yōu)質(zhì)資源集中到這里，大量的就業(yè)機(jī)會(huì)云集在這里，特大城市根本無法擋住人口的進(jìn)入。以北京為例，從上世紀(jì)80年代末開始，一直在通過各種政策限制人口的進(jìn)入，但是人口上升到2100萬，持續(xù)增長的趨勢根本無法得到逆轉(zhuǎn)。

如何認(rèn)識(shí)特大城市的人口結(jié)構(gòu)

無論中外，城市發(fā)展的規(guī)律是多層次人口的組合。任何一個(gè)城市絕大部分人口應(yīng)該是中低收入人口，他們充填了城市所有滿足最基本消費(fèi)需求的工作崗位。試想，無論多大規(guī)模的城市，如果離開了清潔工、保安、各種服務(wù)員、建筑工人、家庭保姆、快遞等，這個(gè)城市還能生存嗎？其實(shí)一個(gè)城市實(shí)際已經(jīng)擁有的人口結(jié)構(gòu)，就直接反映出這個(gè)城市對于就業(yè)崗位的需求。

從另一個(gè)角度看，在很多特大城市是有極少數(shù)的乞討者、社會(huì)閑雜人員和犯罪者，這也是城市社會(huì)發(fā)展的正?，F(xiàn)象。作為城市政府的責(zé)任就是要長期打擊犯罪，治理城市環(huán)境，改善基礎(chǔ)設(shè)施供給。而不能把這些人的存在作為人口控制的前提，而且只有在人口規(guī)模大的城市才能得到有效地集中治理治安和環(huán)境問題，也只有大城市的文明熏陶，才會(huì)逐步改造這些人，使他們變成社會(huì)的良性勞動(dòng)者。

認(rèn)識(shí)城市人口的結(jié)構(gòu)，了解了城市的發(fā)展規(guī)律，我們應(yīng)該知道，城市人口的構(gòu)成不是單一的，不是唯精英的，而是要面對廣大社會(huì)大眾，面對更多的中低收入人口。城市可以利用自己的優(yōu)質(zhì)資源，可以利用自己的文化設(shè)施，吸引更多的農(nóng)村人口，把他們納入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這是中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中以人為本的基本要義。

而推進(jìn)以人為本的城鎮(zhèn)化，作為行政等級(jí)最高、發(fā)展速度最快、吸納人口最多的特大城市應(yīng)該放下自己的身段，更好地調(diào)整自己的人口政策，加快解決外來人口的基本公共服務(wù)問題，加快推進(jìn)戶籍管理制度改革，才能帶好改革的頭，帶好校正城鎮(zhèn)化發(fā)展模式、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的頭。

建立特大城市人口的

市場化調(diào)控機(jī)制

所謂特大城市人口要實(shí)現(xiàn)調(diào)控，主要是從增量考慮。就是減緩特大城市人口增長的壓力，改善特大城市的基本公共服務(wù)，推進(jìn)存量改革，重點(diǎn)解決已經(jīng)舉家遷徙、長期在城鎮(zhèn)就業(yè)的外來人口的落戶問題。為此，不能理解為特大城市可以通過人口調(diào)控政策，不進(jìn)行戶籍管理制度改革。

特大城市的戶籍管理制度改革因?yàn)樯婕叭丝谳^多，比重大、總量高，可以穩(wěn)步有序地推進(jìn)，在設(shè)計(jì)改革的具體政策時(shí)，根據(jù)人口的總量，就業(yè)和居住的時(shí)間和年限，確定分期分批的改革方案。但不能繼續(xù)通過居住證制度，設(shè)置過多的限制門檻，例如，年齡、學(xué)歷、職稱等條件，繼續(xù)限制對外來人口的公共服務(wù)。

特大城市在實(shí)行居住證制度時(shí)，也要對暫時(shí)無法解決戶籍的外來人口，根據(jù)就業(yè)和居住年限，逐步增加公共服務(wù)的水平，提高公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并改善他們的就業(yè)和居住條件，降低他們的就業(yè)門檻，使他們盡早地融入市民化社會(huì)。

在特大城市推進(jìn)戶籍管理制度改革，完善人口落戶政策時(shí)，也要逐步減少對城鎮(zhèn)居民的福利供給，把原有的各種城市居民特有的福利待遇，盡快納入基本公共服務(wù)范疇，或納入市場化渠道。特別是不要新增福利供給范疇，繼續(xù)抬高城市公共服務(wù)的門檻，要穩(wěn)步減少未來改革的障礙。

特大城市要加快基礎(chǔ)設(shè)施供給市場化的范疇，加快推進(jìn)階梯價(jià)格政策，在城市市民生活成本充分市場化之后，價(jià)格和生活成本的市場化調(diào)節(jié)，也自動(dòng)會(huì)導(dǎo)致人口分流。

要特別說明的是，針對外來人口進(jìn)城落戶或逐步享受公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)不要制定得太高。許多城市把公共服務(wù)和教育醫(yī)療等標(biāo)準(zhǔn)制定得過高，因此而抬高農(nóng)民進(jìn)城的成本。

實(shí)際上，進(jìn)城的農(nóng)民在就業(yè)和基本公共服務(wù)水平上，應(yīng)該有適度的過渡期，有適應(yīng)他們就業(yè)的工作條件和居住場所，子女就學(xué)和醫(yī)療服務(wù)滿足他們最基本的條件就可，他們可以在城鄉(xiāng)結(jié)合部租賃當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的出租房，政府做好服務(wù)就可。

特大城市人口調(diào)控，還可以充分考慮到轄區(qū)空間。在特大城市轄區(qū)內(nèi)還有許多中小城市和小城鎮(zhèn)，它們也可以在吸納人口和吸引產(chǎn)業(yè)方面發(fā)揮積極的作用。許多特大城市制定了人口調(diào)控政策，包括了所謂的轄區(qū)，等于限制了轄區(qū)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的機(jī)會(huì)。

如果改善基礎(chǔ)設(shè)施供給，統(tǒng)籌交通設(shè)施的安排，完善主城區(qū)和周邊中小城市和小城鎮(zhèn)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，遵循市場的規(guī)律，允許在規(guī)劃范圍內(nèi)，更多地賦予這些小城市發(fā)展權(quán)力，它們可以在分流主城區(qū)人口，減緩中心城區(qū)各種壓力中發(fā)揮更積極的作用。

如果從控制人口增加的速度來調(diào)控特大城市人口，最重要的政策是，減少產(chǎn)業(yè)和優(yōu)質(zhì)資源的過度集中。特大城市由于良好的公共服務(wù)條件，吸引產(chǎn)業(yè)相對于中小城市有著足夠的優(yōu)勢。如果允許優(yōu)質(zhì)資源在政策引導(dǎo)下外移，對增量的優(yōu)質(zhì)資源限制進(jìn)入，或者在轄區(qū)以及更大范圍的空間進(jìn)行再配置，可以大大放緩新增人口進(jìn)入的速度，甚至可以引導(dǎo)一批外來人口流出。

關(guān)鍵是要用市場的辦法，要通過政府的投資政策和土地指標(biāo)政策來引導(dǎo)，要遵循要素的流動(dòng)規(guī)律，要使得更多的中小城市獲得資源分享的機(jī)會(huì)。盡量減少行政指令性和反市場的拍腦袋的安排。政府重要的是提供城市間交通設(shè)施配置的條件，人口和資源自然會(huì)主動(dòng)分流。畢竟中心城區(qū)房價(jià)的壓力、交通擁堵的壓力也給就業(yè)和居住帶來嚴(yán)重的困擾。

特大城市要下放管理權(quán)限，要減少行政管理層次，逐步打破等級(jí)化的城鎮(zhèn)管理體制，才能給與中小城市和小城鎮(zhèn)更多的自主發(fā)展權(quán)。要支持特大城市中心城區(qū)人口分流，也要改革傳統(tǒng)的土地指標(biāo)等行政資源計(jì)劃分配方式，改革傳統(tǒng)的財(cái)政上繳體制，按照人口的流向和未來的可承載能力，給與中小城市發(fā)展的機(jī)會(huì)。只有全國的中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展了，特大城市的人口壓力自然會(huì)減輕。

要建立特大城市和周邊地區(qū)城市協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，重點(diǎn)在于分清政府和市場的責(zé)任，統(tǒng)籌安排城市間的基礎(chǔ)設(shè)施供給，這些都需要更高層面的政府推動(dòng)。要打破行政封閉的地區(qū)公共服務(wù)體制，開放公共資源的供給，通過區(qū)域之間公共服務(wù)的均等化，促使要素和資源真正地按照市場規(guī)則進(jìn)行配置。只有這樣，人口在大范圍的空間調(diào)整才可能最終實(shí)現(xiàn)。

作者為國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任