推出農(nóng)村產(chǎn)權(quán)置換機(jī)制化解整村連片搬遷集聚難度

劉金平

摘要：農(nóng)房集聚建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的切入口，完成得好壞將直接影響到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而影響到永嘉能否以新型的城鎮(zhèn)化引領(lǐng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展。為此，本文分析了永嘉縣開展農(nóng)房集聚建設(shè)概況、動(dòng)機(jī)及現(xiàn)階段存在的問題，進(jìn)而提出了推進(jìn)農(nóng)房集聚建設(shè)的三條建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)房集聚問題對(duì)策

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是黨中央、國務(wù)院為解決“三農(nóng)問題”，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差距的戰(zhàn)略舉措。為此，永嘉縣委、縣政府于2011年提出了大統(tǒng)籌示范區(qū)戰(zhàn)略，將農(nóng)房集聚建設(shè)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的切入口。因此，農(nóng)房集聚建設(shè)完成得好壞將直接影響到永嘉縣城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)程度，進(jìn)而影響到永嘉能否以新型的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化引領(lǐng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展。那這項(xiàng)工作在實(shí)踐中遇到了哪些問題，該怎么解決？帶著這些問題，筆者進(jìn)行了深入調(diào)查?，F(xiàn)將調(diào)查結(jié)果匯總?cè)缦隆?/p>

一、永嘉縣農(nóng)房集聚建設(shè)概況

永嘉縣啟動(dòng)農(nóng)房集聚建設(shè)時(shí)間不長(zhǎng)，但所作的工作已經(jīng)不少，根據(jù)工作的發(fā)展?fàn)顩r可以分為三個(gè)階段：

（一）調(diào)研啟動(dòng)階段

2011年9月，永嘉縣委縣政府推出《永委發(fā)〔2011〕117號(hào)文件》。該文件詳細(xì)規(guī)定了農(nóng)房改造集聚建設(shè)的原則、置換方法、操作流程等。根據(jù)《永委發(fā)〔2011〕117號(hào)文件》，當(dāng)年11月，各中心鎮(zhèn)（功能區(qū)）結(jié)合轄區(qū)實(shí)際推出農(nóng)房改造集聚辦法，并籌建了新農(nóng)村建設(shè)投資有限公司或城市建設(shè)投資有限公司，負(fù)責(zé)農(nóng)房改造集聚建設(shè)項(xiàng)目的統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)。年底，各鎮(zhèn)（街道）工作人員進(jìn)村入戶，摸清山區(qū)群眾向中心鎮(zhèn)或上塘、甌北等地的集聚意向，并上報(bào)縣委縣政府相關(guān)職能部門。根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果匯總，永嘉縣待集聚戶數(shù)達(dá)到238160戶。

（二）規(guī)劃推進(jìn)階段

為了有序完成此項(xiàng)工作，并給民眾以較明確的預(yù)期，2012年底縣委縣政府出臺(tái)了《永嘉縣農(nóng)房改造集聚建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2012-2020）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）公示稿。該《規(guī)劃》準(zhǔn)備在全縣十個(gè)中心鎮(zhèn)及上塘、甌北、三江等地建設(shè)85個(gè)農(nóng)房集聚點(diǎn)，形成58個(gè)集聚區(qū)，安置農(nóng)戶數(shù)107172戶?！兑?guī)劃》分為近期（2012-2015年）、遠(yuǎn)期（2016-2020年）兩個(gè)實(shí)施階段，年新增農(nóng)房改造集聚率要達(dá)到5%以上，到規(guī)劃期末實(shí)現(xiàn)新增集聚率45%。2012年，縣里主抓的27個(gè)農(nóng)房集聚點(diǎn)，已經(jīng)結(jié)頂或搬遷的5個(gè)（這些項(xiàng)目有的已經(jīng)籌備建設(shè)多年，如上塘北墩西農(nóng)房點(diǎn)10多年前就已經(jīng)開工），開工的4個(gè)，其余的都還處于開工前的準(zhǔn)備階段。

為了有效推進(jìn)農(nóng)房改造集聚建設(shè)，永嘉縣采取了三項(xiàng)措施：一是鼓勵(lì)山區(qū)民眾整村連片向沿江經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集聚。山區(qū)居民可以打破鎮(zhèn)（街）、社區(qū)、行政村限制，直接向沿江經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集聚，實(shí)現(xiàn)“三級(jí)連跳”。二是拓寬投融資渠道。宅基地置換成城鎮(zhèn)建設(shè)用地后，以國有劃撥方式用于農(nóng)房集聚改造，該土地可以進(jìn)行抵押融資；若繳

納土地市場(chǎng)評(píng)估價(jià)的40%后，可以將劃撥性質(zhì)的土地轉(zhuǎn)為出讓，從而提高融資額度；通過土地整治節(jié)余出的指標(biāo)在縣內(nèi)按統(tǒng)一指導(dǎo)價(jià)交易，彌補(bǔ)建設(shè)資金缺口。三是采用“一門受理、抄告相關(guān)、同步審批、限時(shí)辦結(jié)”聯(lián)合審批制度，簡(jiǎn)化審批流程，壓縮審批時(shí)間。

（三）將農(nóng)房集聚建設(shè)納入保障性住房建設(shè)階段

2013年2月，永嘉縣委縣政府推出《永嘉縣保障性安居工程（四策合一）建設(shè)管理試行辦法》（即永委發(fā)〔2013〕42號(hào)文件）將保障性住房（公共租賃住房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品房）和政策支持性住房中的城中村改造置換房、農(nóng)房集聚建設(shè)置換房、重點(diǎn)工程建設(shè)房屋征收置換房統(tǒng)稱為保障房項(xiàng)目。至此，農(nóng)房改造集聚建設(shè)就被納入了保障房建設(shè)范疇。但是本文主要討論的還是農(nóng)房改造集聚建設(shè)，因此還是將這兩個(gè)概念區(qū)分開來?？h里要求2013年完成保障性安居項(xiàng)目年新增集聚率5%，即11908戶（因?yàn)楦拍畹霓D(zhuǎn)換就大大降低了農(nóng)房改造集聚的數(shù)量），并完成縣域中心鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃及縣域新社區(qū)建設(shè)規(guī)劃。為此，縣政府將優(yōu)先安排保障房建設(shè)土地指標(biāo)，并進(jìn)一步完善跨區(qū)域集聚政策、保障政策、監(jiān)督政策，確保保障性住房建設(shè)任務(wù)順利完成。但到今天為止，除了已經(jīng)參與農(nóng)房集聚點(diǎn)房屋置換的村民外，絕大多數(shù)高山、遠(yuǎn)山村民都還不知道自己有沒有向心儀區(qū)域集聚的機(jī)會(huì)。若有，是什么時(shí)候，具體位置在哪等等，村民們一概不知。因此，這些地方的村民都很困惑，老家還要不要建房子？若不建房子，孩子的婚嫁怎么辦？建，縣里又不給用地指標(biāo)，只能搞違章建筑！

二、永嘉縣推進(jìn)農(nóng)房集聚建設(shè)動(dòng)機(jī)分析

永嘉縣推進(jìn)農(nóng)房集聚建設(shè)既是響應(yīng)黨中央、國務(wù)院的號(hào)召，也是基于解決現(xiàn)實(shí)問題的需要，并已將其作為大統(tǒng)籌示范區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施的切入口。從現(xiàn)實(shí)情況分析，永嘉縣推進(jìn)農(nóng)房改造集聚建設(shè)的動(dòng)力來自于三個(gè)方面：

一是永嘉縣高山、遠(yuǎn)山地區(qū)居民大量集聚沿江經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)，但無法就地市民化。隨著改革開放大門的打開，上世紀(jì)八、九十年代，甌北的泵閥、橋頭的鈕扣、橋下的教玩具等產(chǎn)業(yè)迅速在國內(nèi)聲名鵲起。上塘作為永嘉的縣城，是全縣的政治文化中心，服務(wù)業(yè)、造紙業(yè)也發(fā)展得不錯(cuò)。沿江產(chǎn)業(yè)的崛起帶來了當(dāng)?shù)胤?wù)業(yè)的繁榮，也帶來了勞動(dòng)力的巨大缺口，因此，該縣高山、遠(yuǎn)山地區(qū)居民大量集聚于以上經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)。這些人舉家搬遷到以上經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，大多從事小本經(jīng)營(yíng)或打工，在城鎮(zhèn)扎穩(wěn)了腳跟。但是因?yàn)槭杖胗邢?，他們?cè)谏咸痢T北等地買不起房，只能長(zhǎng)期租住在城鎮(zhèn)的地下室或城中村、城郊村的簡(jiǎn)易、破舊住房中，干著城里人不愿干的活，卻享受不到城里人的待遇，只是實(shí)現(xiàn)了就業(yè)的城鎮(zhèn)化，無法實(shí)現(xiàn)生活的城鎮(zhèn)化與身份的市民化，這嚴(yán)重妨礙了縣委縣政府以新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化引導(dǎo)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略部署。同時(shí)，該縣偏遠(yuǎn)山區(qū)出現(xiàn)了大量的空心村（主要是自然村）──土地荒蕪，房屋破敗，浪費(fèi)了大量的土地、山林、房屋等。為此，利用國家大力支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策，通過農(nóng)房集聚建設(shè)幫助這部分居民實(shí)現(xiàn)就地市民化成了最好的選擇。

二是以家庭為單位的農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)體制嚴(yán)重制約了永嘉現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)體制在改革開放初期確實(shí)極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，解決了中國人的吃飯問題。但近30多年來，隨著農(nóng)民工的大量涌現(xiàn)，農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體日益老齡化、婦女化、兒童化，并涌現(xiàn)出了大量拋荒現(xiàn)象，據(jù)永嘉縣農(nóng)業(yè)局統(tǒng)計(jì)，該縣耕地3616萬畝，人均不到4分，可全縣拋荒已達(dá)6萬畝以上。而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。一邊是農(nóng)村勞動(dòng)力人口的大量流失，土地荒廢。另一邊是永嘉的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)舉步維艱。因此，如何讓農(nóng)村的土地資源重新集聚起來，向農(nóng)業(yè)能手集中，為工商資本介入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造條件，成了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而創(chuàng)造這一條件需要打破農(nóng)村現(xiàn)有的生產(chǎn)關(guān)系，將已經(jīng)進(jìn)城入鎮(zhèn)的山區(qū)戶籍居民就地市民化，從而騰出農(nóng)村的土地資源，再通過流轉(zhuǎn)平臺(tái)將分散的土地集聚起來。為了降低山區(qū)戶籍居民市民化成本，永嘉縣采用了農(nóng)房改造集聚建設(shè)形式將農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢阉麄儚耐恋厣辖夥懦鰜?。為了順利完成此?xiàng)工作，還著力推進(jìn)了“三分三改”工作（溫州市著力推進(jìn)的政經(jīng)分開、資地分開、戶產(chǎn)分開，股改、地改、戶改），完成農(nóng)村確權(quán)任務(wù)，減輕農(nóng)民進(jìn)城成本、減少農(nóng)民進(jìn)城顧慮，保障農(nóng)村權(quán)益，保證山區(qū)原居民在農(nóng)村的權(quán)益不因居住地、身份的改變而改變。

目前，永嘉縣已基本完成“三分三改”的農(nóng)村確權(quán)工作，中心鎮(zhèn)與農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)正著力推進(jìn)。爭(zhēng)取通過體制機(jī)制創(chuàng)新，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使各種生產(chǎn)要素能在城鄉(xiāng)之間自由流轉(zhuǎn)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。

三是推進(jìn)城市、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，建設(shè)用地指標(biāo)缺口巨大。永嘉縣雖然曾被評(píng)為全國中小城市綜合實(shí)力、全國最具投資潛力中小城市“雙百強(qiáng)”。但放眼全國，永嘉的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施都還很落后，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，發(fā)展后勁缺乏?；谝陨显?，2010年開始，永嘉縣提出了“打造大平臺(tái)、發(fā)展大產(chǎn)業(yè)、建設(shè)大項(xiàng)目、培育大企業(yè)”的發(fā)展目標(biāo)，并不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)，改善區(qū)域發(fā)展環(huán)境。2012年，永嘉縣委縣政府將“招商引資”工作列為“一號(hào)工程”，并成立了世界永嘉人聯(lián)誼總會(huì)，聯(lián)系遍布世界的成功永嘉人，誠邀他們回家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展，為家鄉(xiāng)發(fā)展添磚加瓦。截止2013年9月，永嘉縣政府共簽約了44個(gè)招商引資項(xiàng)目，協(xié)議資金600個(gè)億，加上政府投資項(xiàng)目，每年需要新增建設(shè)用地五千畝以上。而省市給予的新增建設(shè)用地指標(biāo)，每年不到1000畝。因此，如楓孤溪旅游服務(wù)區(qū)等大規(guī)模建設(shè)項(xiàng)目因用地指標(biāo)無法落實(shí)，遲遲不能開工。但是，永嘉縣享有城鎮(zhèn)建設(shè)用地“增減掛鉤、占補(bǔ)平衡”政策。因此，通過農(nóng)房改造集聚建設(shè)，將偏遠(yuǎn)山區(qū)空心村、破敗村居民集聚到城鎮(zhèn)，把他們的宅基地及附屬設(shè)施用地復(fù)墾，能在很大程度上結(jié)余出建設(shè)用地指標(biāo)。為此，永委發(fā)〔2011〕117號(hào)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)房改造集聚建設(shè)的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《永委發(fā)〔2011〕117號(hào)文件》）指出：“積極引導(dǎo)農(nóng)戶整村連片向功能區(qū)、中心鎮(zhèn)和新社區(qū)集聚，產(chǎn)業(yè)向功能園區(qū)集中，耕地適度規(guī)模集中經(jīng)營(yíng)，完善宅基地管理機(jī)制和退出機(jī)制、流轉(zhuǎn)機(jī)制，確保農(nóng)村住房改造集聚建設(shè)新增用地與農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾土地總量增減平衡有余，農(nóng)房改造集聚的建設(shè)用地節(jié)余率一般不得低于20%。”這段話明白無誤地指出，農(nóng)房改造集聚建設(shè)要提高土地集約節(jié)約利用率，保證建設(shè)用地增減平衡有余，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供土地指標(biāo)支持。再通過城中村、城郊村、舊廠房改造，破解城中村、城郊村、舊廠房長(zhǎng)期破敗現(xiàn)象，改善城鎮(zhèn)居民的居住條件，提高城鎮(zhèn)化水平。

三、永嘉縣農(nóng)房改造集聚建設(shè)存在的問題

（一）“整村連片搬遷”的跨區(qū)域集聚政策與群眾集聚需求之間存在巨大矛盾

只有整村連片搬遷集聚，才會(huì)有整村連片復(fù)墾；只有整村連片的農(nóng)田、山地，才會(huì)為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造客觀條件；只有通過整村連片搬遷集聚，才能最大限度的提高土地的集約節(jié)約利用率，同時(shí)將復(fù)墾的土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地指標(biāo)，支援城市現(xiàn)代化建設(shè)。為此，永嘉縣委縣政府出臺(tái)的《永委發(fā)〔2011〕117號(hào)文件》明確要求“沿江各功能區(qū)和中心鎮(zhèn)在制定具體政策時(shí)，要突出吸納接收跨功能區(qū)、跨鎮(zhèn)集聚的政策措施?！薄懂T北城市新區(qū)農(nóng)房改造集聚建設(shè)暫行辦法》規(guī)定：“跨區(qū)申請(qǐng)異地置換農(nóng)房改造集聚的，行政村全體住戶必須100%自愿申請(qǐng)要求整村搬遷安置?！边@兩個(gè)政策明白無誤地告訴人們：跨區(qū)域農(nóng)房集聚建設(shè)需推進(jìn)整村連片搬遷，促進(jìn)集聚目的的實(shí)現(xiàn)。那現(xiàn)實(shí)情況怎么樣呢？

永嘉縣戶口在偏遠(yuǎn)山區(qū)的居民大致可以分為五大類：第一類是已經(jīng)在全國各地創(chuàng)業(yè)有成的，他們?cè)谌珖鞯刭彿恐脴I(yè)，長(zhǎng)期居住下來；第二類是已經(jīng)進(jìn)城入鎮(zhèn)長(zhǎng)期居住且略有盈余，但在城鎮(zhèn)還買不起房，又不愿意重新回到偏遠(yuǎn)山區(qū)生產(chǎn)、生活的；第三類是在偏遠(yuǎn)山區(qū)生產(chǎn)、生活得不錯(cuò)，一年能搞個(gè)5-10萬元收入（這些人中大多是村干部）的；第四類是在山區(qū)能輕松生產(chǎn)、生活，但沒有多少結(jié)余，到了其他地方不知道如何生產(chǎn)、生活的；第五類是在山區(qū)自給自足都困難，走出山區(qū)更無法自力更生的。

以上五類人，對(duì)跨區(qū)域集聚最為迫切的是第二類人。根據(jù)國家相關(guān)政策及專家建議，這群人應(yīng)該是就地市民化的主體，也是農(nóng)房改造集聚建設(shè)的主體。──對(duì)于第一類人，家鄉(xiāng)對(duì)他們來說，已經(jīng)僅僅是心靈的歸屬。對(duì)于第三類人，因?yàn)樵诖謇镞€有一種優(yōu)越感，并能從中謀取一定利益，跨區(qū)域集聚后，這種優(yōu)越感也就隨之消失。第四類、第五類人根本就沒有能力參與農(nóng)房改造集聚建設(shè)，因此，第一、第三、第四、第五類人對(duì)于農(nóng)房改造集聚建設(shè)興趣都不大。

綜上所述，甌北城市新區(qū)的跨區(qū)域集聚政策無異于將跨區(qū)域置換的高山、遠(yuǎn)山村民拒之于門外了。──根據(jù)時(shí)下建房成本，綜合費(fèi)用基本上都達(dá)到了6000-7500元人民幣/m2，每套房差不多需要40-80萬，除去宅基地置換成本，少說也得20-50萬元人民幣。哪個(gè)行政村沒有幾戶拿不出這么多錢投入集聚建設(shè)的呢？何況偏遠(yuǎn)山區(qū)戶籍居民中的第一、第三、第四、第五類人對(duì)于農(nóng)房改造集聚建設(shè)興趣都不大。若按照《甌北城市新區(qū)農(nóng)房改造集聚建設(shè)暫行辦法》執(zhí)行，則已經(jīng)集聚在甌北、上塘等沿江發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)的山區(qū)籍居民，要想在沿江地區(qū)住上產(chǎn)權(quán)屬于自己的房子還遙遙無期，實(shí)現(xiàn)生活的城鎮(zhèn)化、身份的市民化更不知是哪個(gè)猴年馬月。因此，政府的跨區(qū)域集聚政策意圖與群眾集聚需求之間是一對(duì)尖銳的矛盾。

（二）重轄區(qū)內(nèi)集聚，輕跨區(qū)域集聚

2011、2012兩年，縣里主抓的27個(gè)農(nóng)房集聚點(diǎn)基本上是為了解決各區(qū)域范圍內(nèi)村民的住房問題，如巖坦鎮(zhèn)嶼北、巖頭鎮(zhèn)芙蓉集聚點(diǎn)等是為解決當(dāng)?shù)貧v史文化村落保護(hù)問題推出來的集聚項(xiàng)目，烏牛街道祥池農(nóng)房點(diǎn)是舊村改造項(xiàng)目，上塘北墩西農(nóng)房點(diǎn)還是“94”洪災(zāi)及政策處理、征地安置房，已經(jīng)搞了10多年了。今年，縣里組織百名干部激情創(chuàng)業(yè)的攻堅(jiān)項(xiàng)目大多是保障房建設(shè)，但是這些集聚點(diǎn)中提供給跨區(qū)域集聚的一個(gè)也沒有。根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，農(nóng)民工就地市民化是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的主力軍。農(nóng)民市民化的前提條件是就業(yè)城鎮(zhèn)化與居住市民化。因此，《永委發(fā)〔2011〕117號(hào)文件》規(guī)定：“在堅(jiān)持農(nóng)民自愿的前提下，鼓勵(lì)跨鎮(zhèn)集聚和整村連片搬遷，通過宅基地置換、農(nóng)房?jī)r(jià)格杠桿等手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，同時(shí)充分利用地段級(jí)差，面積調(diào)控，積極引導(dǎo)向沿江各功能區(qū)和中心鎮(zhèn)加速集聚，實(shí)現(xiàn)農(nóng)房集聚‘三級(jí)連跳，一步到位。沿江各功能區(qū)和中心鎮(zhèn)在制定具體政策時(shí)，要突出吸納接收跨功能區(qū)、跨鎮(zhèn)集聚的政策措施?！边@段話清楚的說明，跨區(qū)域集聚應(yīng)該是農(nóng)房改造集聚的重要組成部分，也是農(nóng)民市民化的基本途徑。當(dāng)然，按照就近優(yōu)先原則，先進(jìn)行舊村、城中村、舊廠房改造是對(duì)的，但總得讓已經(jīng)進(jìn)城入鎮(zhèn)謀生、就業(yè)、求學(xué)，且來自本縣山區(qū)的人群看到集聚的希望——讓他們知道自己可以往哪里集聚，什么時(shí)候可以啟動(dòng)，大約需要等多少時(shí)間等等。

（三）集聚路線圖、時(shí)間表不明確

2012年底縣委縣政府雖然出臺(tái)了《永嘉縣農(nóng)房改造集聚建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2012-2020）》公示稿，提出了85個(gè)近、遠(yuǎn)期農(nóng)房集聚點(diǎn)，但并未明確哪些集聚點(diǎn)是用來（或允許）跨區(qū)域集聚，哪些農(nóng)房點(diǎn)是安置房（只允許轄區(qū)內(nèi)村民集聚），允許跨區(qū)域集聚的需要哪些條件，怎么申報(bào)，啥時(shí)可以辦理等等。而各鎮(zhèn)（功能區(qū)）為了完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，又將城鎮(zhèn)安置房或舊村改造項(xiàng)目納入了農(nóng)房改造集聚的范疇，高山、遠(yuǎn)山行政村干部群眾就更難確定自己該往哪個(gè)集聚點(diǎn)努力了。再說，縣委縣政府還沒有以文件的形式正式將《永嘉縣農(nóng)房改造集聚建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2012-2020）》確定下來，廣大山區(qū)干部群眾就是想辦理整村連片集聚也不知道該往哪個(gè)集聚點(diǎn)努力，怎么努力。

四、對(duì)策與措施

（一）推出農(nóng)村產(chǎn)權(quán)置換機(jī)制，化解整村連片搬遷難度

永嘉縣推進(jìn)農(nóng)房集聚改造建設(shè)不僅要解決農(nóng)民市民化問題，還要促進(jìn)農(nóng)村土地整村連片流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；同時(shí)促進(jìn)土地集約利用，保證建設(shè)用地增減平衡有余，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供土地指標(biāo)支持。為此，縣里鼓勵(lì)山區(qū)戶籍居民整村連片搬遷。但根據(jù)山區(qū)戶籍居民參與農(nóng)房集聚意愿分析，對(duì)農(nóng)房集聚改造建設(shè)愿望最強(qiáng)烈的是已經(jīng)進(jìn)城入鎮(zhèn)，并站穩(wěn)腳跟卻買不起房的居民，其他群體并不是很迫切。因此，在現(xiàn)有條件下實(shí)施整村連片搬遷，難度很大?；谝陨鲜聦?shí)，縣委縣政府應(yīng)該推出農(nóng)村產(chǎn)權(quán)（農(nóng)村產(chǎn)權(quán)包括農(nóng)村居民房產(chǎn)權(quán)、宅基地使用物權(quán)、農(nóng)業(yè)用地及山林承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，還有村建設(shè)用地、集體資產(chǎn)股份等）置換機(jī)制?！谧栽?、協(xié)商的基礎(chǔ)上，山區(qū)戶籍居民的房產(chǎn)、土地、山林、宅基地等能夠跨鎮(zhèn)（街）、跨村置換，從而促進(jìn)整村連片搬遷。對(duì)于置換的房產(chǎn)、土地、山林、宅基地等，政府采用備案登記制度，不收取交易費(fèi)用。在此基礎(chǔ)上，變更他們的戶籍就容易了。如甲村有200戶居民，因?yàn)樽匀粭l件惡劣，大多已經(jīng)進(jìn)城入鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，有意參與跨區(qū)域農(nóng)房集聚改造的有130戶。乙村、丙村有居民700戶，因?yàn)樯鏃l件較好，大多不愿意搬遷，有意參與跨區(qū)域農(nóng)房集聚改造的只有70戶。那乙村、丙村70戶有意參與跨區(qū)域農(nóng)房集聚改造的村民就可以與甲村的70戶居民進(jìn)行土地、房產(chǎn)、村集體資產(chǎn)所有權(quán)股份等權(quán)益的置換，從而促進(jìn)甲村的整村搬遷，達(dá)到農(nóng)房集聚改造建設(shè)的目的。這是一個(gè)多贏的結(jié)局：甲村70戶不愿搬遷的居民大多因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難，或怕進(jìn)城后無生活來源，通過與乙村或丙村居民的置換，既可以保證原有的生產(chǎn)、生活方式不變，又可以改善生產(chǎn)、生活環(huán)境，一定樂意；乙村或丙村的70戶居民，因?yàn)橥ㄟ^產(chǎn)權(quán)置換，參與了跨區(qū)域農(nóng)房改造集聚建設(shè)，大大降低進(jìn)城入鎮(zhèn)成本，也很劃算；對(duì)于政府，因?yàn)榧状宓恼灏徇w，將宅基地及附屬設(shè)施土地復(fù)墾后扣除掉農(nóng)房改造集聚建設(shè)用地指標(biāo)，結(jié)余出來的指標(biāo)將大大增加，在土地規(guī)模流轉(zhuǎn)政策的引導(dǎo)下，會(huì)有力地推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供土地指標(biāo)支持。依此類推，只要推進(jìn)農(nóng)村房產(chǎn)、土地等產(chǎn)權(quán)置換，整村連片搬遷的可能性就會(huì)大大提高。如此，不僅解決了有集聚意愿山區(qū)戶籍居民的市民化問題，也會(huì)有力地促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，并為城鎮(zhèn)建設(shè)、其他項(xiàng)目建設(shè)提供土地指標(biāo)支持。

（二）根據(jù)《規(guī)劃》，制定并公開農(nóng)房集聚建設(shè)的路線圖與時(shí)間表

農(nóng)房集聚建設(shè)是一項(xiàng)重大的民生工程，涉及集聚對(duì)象的確定，集聚點(diǎn)規(guī)劃、政策處理，政府相關(guān)配套政策的制定，中間任何一個(gè)環(huán)節(jié)掉鏈子都無法推進(jìn)項(xiàng)目落地，完成集聚任務(wù)。──全縣有參與農(nóng)房集聚改造意愿的村民238160戶，根據(jù)現(xiàn)有《規(guī)劃》，到2020年底，能實(shí)現(xiàn)愿望的只有107172戶，缺口很大。因此，集聚對(duì)象的確定必須嚴(yán)格按照科學(xué)、可行的農(nóng)房集聚辦法執(zhí)行；集聚點(diǎn)規(guī)劃既要充分考慮當(dāng)?shù)卮迕竦睦嫜a(bǔ)償，又要著眼區(qū)域的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；配套政策的制定，政府要充分聽取各方利益訴求，并在政策中體現(xiàn)他們的合理訴求。因此，農(nóng)房集聚改造建設(shè)必須在相關(guān)各方的協(xié)同努力下，才能順利推進(jìn)。為此，縣政府必須將《規(guī)劃》以正式文件確定下來，并拿出農(nóng)房集聚建設(shè)的路線圖與時(shí)間表。因?yàn)橹挥杏辛宿r(nóng)房集聚建設(shè)的路線圖與時(shí)間表，村民才可以根據(jù)自己的實(shí)際情況，確定自己往哪里集聚，準(zhǔn)備些什么，怎么準(zhǔn)備等等。所謂農(nóng)房集聚建設(shè)路線圖與時(shí)間表指的是在《規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，每個(gè)集聚點(diǎn)推出農(nóng)房集聚辦法、農(nóng)房集聚受理時(shí)間、建設(shè)計(jì)劃等，以備村民查詢、準(zhǔn)備。

為了讓全縣居民都能了解到永嘉縣農(nóng)房集聚建設(shè)路線圖與時(shí)間表，縣政府應(yīng)該在住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局網(wǎng)站開辟出農(nóng)房集聚建設(shè)專題欄目，在該欄目中分設(shè)永嘉縣農(nóng)房集聚建設(shè)路線圖與時(shí)間表及正式《規(guī)劃》。各鎮(zhèn)（街道）工作人員要積極宣傳該路線圖與時(shí)間表，爭(zhēng)取全縣居民人人知曉，發(fā)動(dòng)有條件的村民積極參與農(nóng)房集聚改造。

（三）創(chuàng)建農(nóng)房集聚網(wǎng)上查詢、申請(qǐng)平臺(tái)

“陽光是最好的防腐劑！”為此，永嘉縣在農(nóng)房集聚改造建設(shè)過程中要實(shí)施“三公開、一監(jiān)督”制度，即公開置換政策、公開置換對(duì)象、公開置換房源、接受群眾監(jiān)督。為了落實(shí)這一要求，在推出農(nóng)房改造集聚建設(shè)路線圖、時(shí)間表以后，每個(gè)集聚點(diǎn)應(yīng)該根據(jù)縣里相關(guān)文件精神推出農(nóng)房集聚對(duì)象申請(qǐng)條件、申請(qǐng)程序等?？h統(tǒng)籌辦應(yīng)該在住

建局網(wǎng)站搭建永嘉縣農(nóng)房集聚點(diǎn)查詢、申請(qǐng)平臺(tái)，讓有意愿參與農(nóng)房改造集聚建設(shè)的村民了解各集聚點(diǎn)的相關(guān)情況，籌備參與?？h政府、各鎮(zhèn)（功能區(qū)）、各集聚點(diǎn)要將農(nóng)房集聚相關(guān)政策、對(duì)象、房源等上傳到該網(wǎng)站，做到公開政策、公開過程、公開對(duì)象，使農(nóng)房集聚建設(shè)在陽光下推進(jìn)。以公開促進(jìn)公平、公正、廉潔高效辦事氛圍的形成，以政府清廉、社會(huì)公平推進(jìn)工程的順利完結(jié)。每個(gè)集聚點(diǎn)根據(jù)申請(qǐng)情況，進(jìn)行核實(shí)校對(duì)，確定集聚對(duì)象。在集聚建設(shè)過程中，每個(gè)集聚點(diǎn)可以學(xué)習(xí)借鑒“烏牛祥池農(nóng)房改造點(diǎn)村民推選‘幢長(zhǎng)，由‘幢長(zhǎng)全程管理建房工程，促進(jìn)工程質(zhì)量提高，進(jìn)度加快”的經(jīng)驗(yàn)！

“幢長(zhǎng)”是農(nóng)房改造集聚建設(shè)的直接受益人，農(nóng)房改造進(jìn)度、質(zhì)量與他們直接相關(guān)。加上，“幢長(zhǎng)”是由村民直接選舉出來的，是村民利益的直接代言人。在熟人社會(huì)中，群眾的眼睛是雪亮的，因此，幢長(zhǎng)一定不辱使命。為此，在各農(nóng)房點(diǎn)建設(shè)中，監(jiān)工可以由集聚戶選舉產(chǎn)生。

參考文獻(xiàn)：

[1]永嘉縣農(nóng)房改造集聚建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2012-2020）批前公告

[2]中共永嘉縣委永嘉縣人民政府關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)房改造集聚建設(shè)的實(shí)施意見（試行）