如何認(rèn)識(shí)和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

張琳

近日，審計(jì)署網(wǎng)站發(fā)布了2013年全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告。對(duì)于日漸增長(zhǎng)的政府性債務(wù)，應(yīng)如何加強(qiáng)管理以防止財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生是當(dāng)前政府亟待解決的問題。

一、我國(guó)地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀及問題

1我國(guó)地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀及規(guī)模。目前，我國(guó)政府性債務(wù)主要分為三類。第一類是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，其舉借主體主要是融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位；其主要資金來源為銀行貸款、BT和發(fā)行債券。第二類是政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)；第三類是政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。根據(jù)審計(jì)署的公告，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)額為10885917億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)額為2665577億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)額為4339372億元。這些債務(wù)資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目。在已支出的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10118877億元中，用于市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的支出8780613億元，占8677%。截至去年底，全國(guó)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的負(fù)債率為36.74%，低于國(guó)際通常使用的60%的參考值；全國(guó)政府外債占GDP的比率為0.91%，低于國(guó)際通常使用的20%的參考值；全國(guó)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率為105.66%，處于國(guó)際貨幣基金組織確定的90%到150%的參考值范圍內(nèi)。此外，三類債務(wù)的逾期債務(wù)率均處于較低水平。

2我國(guó)地方政府債務(wù)管理中存在的問題。一是，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長(zhǎng)較快。截至2013年6月底，省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額10578905億元，比2010年底增加3867954億元，年均增長(zhǎng)1997%。二是，部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。債務(wù)的借新還舊率超過20%，債務(wù)償還壓力較大。三是，地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012年底，11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的3723%。四是，違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金；違規(guī)通過BT、向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款等方式舉借政府性債務(wù)。

上述這些問題處理不好極易引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以及金融風(fēng)險(xiǎn)。所以如何認(rèn)識(shí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，怎樣加強(qiáng)政府債務(wù)管理是我們當(dāng)前所要研究的問題。

二、我國(guó)地方政府面臨的潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

雖然日前地方政府債務(wù)整體風(fēng)險(xiǎn)可控，但我們也應(yīng)該看到，一方面由于地方政府債務(wù)中70%來自銀行貸款且債務(wù)額增長(zhǎng)過快，地方政府變相和違規(guī)提供信用擔(dān)保致使部分地區(qū)和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。另一方面，償債資金渠道單一，還款壓力比較大，財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)加大。加之償債依賴較大的土地出讓收入，在未來幾年面臨房地產(chǎn)業(yè)價(jià)格下行和規(guī)模收縮的風(fēng)險(xiǎn)，因此來自金融貸款的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

1財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)并存。由于融資平臺(tái)在人、財(cái)、物等各方面與地方關(guān)系密切，政府信用和地方財(cái)政為平臺(tái)提供隱性擔(dān)保已是不爭(zhēng)的事實(shí)，一旦融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)，極為容易引發(fā)政府債務(wù)危機(jī)，從而向主辦者和第二還款人的地方政府快速傳遞。另外，部分銀行機(jī)構(gòu)在搶占地方金融市場(chǎng)的過程中，過于倚重政府信用擔(dān)保，導(dǎo)致脫離市場(chǎng)規(guī)則，金融風(fēng)險(xiǎn)有所積累。一方面，銀行對(duì)融資平臺(tái)貸款的條件審查存在諸多漏洞，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較為薄弱，缺乏法律上的約束；另一方面，由于信息不對(duì)稱，銀行難以真實(shí)全面評(píng)估地方政府整體債務(wù)水平，造成對(duì)融資平臺(tái)公司的信貸管理的缺失。因此，平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處理不當(dāng)，容易引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重時(shí)會(huì)造成大量的呆壞賬。

2政府擔(dān)保面臨法律風(fēng)險(xiǎn)。目前，地方政府融資平臺(tái)普遍存在政府信用隱形擔(dān)保的現(xiàn)象。在《預(yù)算法》對(duì)赤字財(cái)政限制的硬性約束下，地方政府不能發(fā)行政府債券，只能繞道尋求其他籌集建設(shè)資金的渠道，于是政府隱性擔(dān)保下的地方融資平臺(tái)就成了較為便捷、有效的融資手段。2013年審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告中指出地方政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位違規(guī)提供擔(dān)保335915億元；融資平臺(tái)公司等單位違規(guī)發(fā)行債券42354億元。另外很多地方政府融資平臺(tái)在向銀行系統(tǒng)進(jìn)行融資時(shí)通常以收費(fèi)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地所有權(quán)等作為抵押、質(zhì)押物進(jìn)行擔(dān)保，而這也違背了《擔(dān)保法》關(guān)于政府擔(dān)保的明文規(guī)定。

3土地財(cái)政面臨收支失衡風(fēng)險(xiǎn)。由于政府債務(wù)資金投向大部分是社會(huì)公益事業(yè)及民生工程，項(xiàng)目建成后不能形成直接的收益，政府又沒有規(guī)定固定的還款來源渠道，大多數(shù)政府債務(wù)償債資金來源都集中在土地出讓收益這一主要渠道上。若遇土地出讓不能達(dá)到預(yù)期增值收益或國(guó)家宏觀調(diào)控政策，將會(huì)導(dǎo)致債務(wù)不能按預(yù)期償還，形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、加強(qiáng)政府債務(wù)管理防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。

1加快政府職能轉(zhuǎn)變和投資體制改革，規(guī)范地方政府投資行為。從根本上解決地方政府的舉債投資沖動(dòng)，需要政府職能的轉(zhuǎn)變。首先，應(yīng)合理界定和劃分地方政府的職能范圍，準(zhǔn)確把握政府與市場(chǎng)的邊界，將政府職能真正轉(zhuǎn)到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來；按照構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政制度的基本要求，改變目前我國(guó)政府活動(dòng)范圍的“越位”和“缺位”現(xiàn)象。其次，規(guī)范地方政府的投資行為和擔(dān)保行為， 實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)投資決策機(jī)制，制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾的行為，加強(qiáng)對(duì)違規(guī)決策投資和擔(dān)保的責(zé)任追究。

2深化分稅制財(cái)政體制改革，合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)。明確的事權(quán)劃分是配置財(cái)權(quán)、確保財(cái)政供給能力與財(cái)政支出責(zé)任相匹配的前提和基礎(chǔ)。1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革，但事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不清晰、財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一和事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分缺乏法律規(guī)范等問題一直困擾各級(jí)政府，造成財(cái)政資金規(guī)模效益較低、監(jiān)督機(jī)制不健全等問題。為此，需要進(jìn)一步明確劃分中央以及地方各級(jí)政府的事權(quán)，合理劃分財(cái)權(quán)，促進(jìn)二者匹配。

3對(duì)融資平臺(tái)貸款實(shí)行差異化處理。嚴(yán)格限制新增融資平臺(tái)貸款，控制地方政府債務(wù)總量；清理整頓現(xiàn)有融資平臺(tái)公司，規(guī)范融資平臺(tái)的運(yùn)作與監(jiān)管模式；對(duì)不同類別的融資平臺(tái)，開展不同的治理方式。比如對(duì)未來可以用項(xiàng)目收益全覆蓋的融資平臺(tái)，可以通過開展資產(chǎn)證券化方式融資；對(duì)于項(xiàng)目現(xiàn)金流部分覆蓋的平臺(tái)貸款，可以通過資產(chǎn)證券化和發(fā)行市政債方式將其規(guī)范。

4持續(xù)改進(jìn)區(qū)域金融生態(tài)改善金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。 盡可能地減少地方政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行政干預(yù)，保證商業(yè)銀行按照安全性、流動(dòng)性、盈利性的原則穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。 建立健全金融監(jiān)管和穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管信息溝通和資源共享，防范和化解區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)國(guó)有商業(yè)銀行改革。在產(chǎn)權(quán)明晰、治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)控機(jī)制

等關(guān)鍵領(lǐng)域取得改革突破，真正通過強(qiáng)化金融系統(tǒng)內(nèi)控機(jī)制，遏制地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化。

5強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，健全監(jiān)管體系。

首先，財(cái)政部門應(yīng)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與預(yù)警機(jī)制。實(shí)踐證明，完備的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)控體系對(duì)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到了重要作用。財(cái)政部應(yīng)牽頭盡快研究建立統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系和控制體系，以保證地方債務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力相適應(yīng)。指標(biāo)體系可考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政水平、負(fù)債率、償債率、債務(wù)依存度、預(yù)期借款需求占政府收入的比例等因素，根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)控制線，對(duì)越線的地方政府及時(shí)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)提示，并督促地方政府建立償債準(zhǔn)備金制度，提高地方政府防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

我國(guó)政府性債務(wù)問題由來已久，情況十分復(fù)雜，解決起來也非一朝一夕可以奏效。當(dāng)前財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)快速集聚的問題的根本原因在于投資拉動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的不完善。徹底解決這一問題需要有以下四個(gè)條件：一是投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式得以轉(zhuǎn)變；二是地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)得以基本匹配；三是商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)完全脫離政府的行政干擾；四是地方政府超預(yù)算的財(cái)政資金需求可以通過市場(chǎng)化手段得以滿足，進(jìn)一步規(guī)范政府的舉債融資機(jī)制。顯然，這些條件不可能在短期內(nèi)完全實(shí)現(xiàn)，當(dāng)前，最緊迫的任務(wù)是摸清債務(wù)總量，分清類別結(jié)構(gòu)；區(qū)分舉債主體，落實(shí)償還責(zé)任；保障還款來源，全力化解風(fēng)險(xiǎn)；關(guān)注敏感類型，分類評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。盡快出臺(tái)政府性債務(wù)管理制度和法律法規(guī)，規(guī)范舉債行為。對(duì)政府舉債的范圍、計(jì)劃、規(guī)模、方式、使用、監(jiān)管以及償還等方面實(shí)行制度化、規(guī)范化、法制化管理，明確舉債的法律責(zé)任，依法確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系和償債責(zé)任及連帶責(zé)任；同時(shí)實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃審批制度，杜絕政府部門擅自舉借債務(wù)和違規(guī)擔(dān)保舉債。