人大代表履職的北京立法探索

徐永利 楊積堂

[摘要]保障和促進人大代表更好地履行職責，是實現(xiàn)人民當家做主的根本保證。北京人大結(jié)合工作實際，在保障人大代表履職方面探索制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，通過修改代表法實施辦法和代表建議辦理條例，進一步明確了人大代表與人民群眾密切聯(lián)系的義務，加強了對人大代表履職的保障機制，強化了對人大代表自身的監(jiān)督，完善了代表建議辦理的方式和程序，提高了代表建議辦理實效，從而以地方立法的方式，健全了人大代表履職的相關(guān)法律，在人民代表大會制度的實踐創(chuàng)新方面取得了新進展，為人大代表更好地履職提供了法律保障。

[關(guān)鍵詞]人民代表大會制度；代表履職；代表建議辦理

[中圖分類號]D9271[文獻標志碼]A[文章編號]16724917（2014）02007505

人民代表大會制度是中國特色社會主義的根本政治制度，黨的十八大提出“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力”，十八屆三中全會進一步提出“推動人民代表大會制度與時俱進。堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。”這就為新形勢下進一步堅持和完善人民代表大會制度，發(fā)揮人民代表大會制度的優(yōu)勢指明了方向、明確了任務。進而需要各級人大切實貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神，結(jié)合工作實際和自身建設的需要，不斷探索制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新。北京市十四屆人大二次會議于2014年1月22日審議通過了《北京市實施〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉辦法》（以下簡稱《實施辦法》）、《北京市人民代表大會代表建議、批評和意見辦理條例》（以下簡稱《辦理條例》）兩部與加強和改進代表工作有關(guān)的地方性法規(guī)，以地方立法的方式，健全了人大代表履職的相關(guān)法律，對人民代表大會制度的實踐創(chuàng)新進行了有效的固化，為人大代表更好地履職提供了法律保障，對推動人民代表大會制度與時俱進作出了有益的探索。

一、通過民主立法凝聚共識，為代表更好履職提供了法律保障

北京市十四屆人大二次會議審議通過《實施辦法》《辦理條例》和《北京市大氣污染防治條例》，是時隔13年后市人代會的再次立法。此前這些年主要是市人大常委會立法，常委會作為人代會的常設機關(guān)，長期代行人代會的立法權(quán)，就會導致人代會立法權(quán)的虛置。因此，北京市人大常委會主任杜德印指出：十八屆三中全會說推進人代會與時俱進，其實就是把依法應有的職權(quán)認真去履行，時隔多年人代會再次立法，就是要落實人代會立法權(quán)，本質(zhì)上要保障人民參與國家立法的權(quán)利。他強調(diào)這次人代會立法，可以集思廣益，相比人大常委會立法，人代會立法可以吸收更多意見，在當前會有凝聚社會共識的好處。

人大代表是國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，代表是否能夠很好地依據(jù)憲法和法律賦予的職權(quán)行使國家權(quán)力，事關(guān)代表作用的發(fā)揮，更影響著人民群眾意志和愿望的表達能否更好地實現(xiàn)。尤其是隨著經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，民主法治進程的不斷推進，地方人大如何更好地發(fā)揮人大代表的作用，單憑代表法的相關(guān)規(guī)定，已經(jīng)不能完全適應地方人大發(fā)展的需要?！懊鎸θ嫔罨母锍霈F(xiàn)的問題和矛盾， 要勇于并善于通過立法在矛盾焦點上劃杠杠， 而不是避重就輕、拈易怕難、互相推諉、彼此扯皮， 死抱部門利益不放?！盵1]北京市人大正是在研究新形勢下保障人大代表履職所存在的各種局限，結(jié)合北京市人大不斷探索創(chuàng)新的經(jīng)驗，根據(jù)相關(guān)法律依據(jù)，及時修改完善了《實施辦法》和《辦理條例》，進一步健全了人大代表履職的相關(guān)法律，從而以地方立法的形式，對人民代表大會制度的實踐創(chuàng)新進行了有效的固化，這對地方人大推動人民代表大會制度與時俱進有著非常重要的現(xiàn)實價值和探索意義，為人大代表更好地履職提供了法律保障。

第12卷第2期徐永利等：人大代表履職的北京立法探索

北京聯(lián)合大學學報（人文社會科學版）2014年4月

二、支持、規(guī)范和保障代表履職，充分發(fā)揮代表作用

《實施辦法》的修改，以堅持和完善人民代表大會制度為目標，重點支持、規(guī)范和保障代表依法履行職責。通過對相關(guān)條文修改，進一步完善了代表履職的制度和機制，以充分發(fā)揮代表作用，從而增強人民代表大會的生機和活力。尤其是根據(jù)黨的十八大和十八屆三中全會對完善人大制度和推進代表工作提出的新要求，結(jié)合北京實際，進一步細化了代表法的相關(guān)規(guī)定。

（一）進一步強化人大代表與人民群眾密切聯(lián)系的職責和義務

“人大的性質(zhì)和職能決定了它的一切工作都要以人民的根本利益為出發(fā)點。”[2]人大代表要真正代表人民，要能夠真實地表達人民群眾的意志和愿望，就必須保持同人民群眾的密切聯(lián)系。黨的十八屆三中全會強調(diào)要加強人大常委會同人大代表的聯(lián)系，充分發(fā)揮代表的作用，通過建立健全代表聯(lián)絡機構(gòu)、網(wǎng)絡平臺等形式密切代表同人民群眾的聯(lián)系。北京市人大常委會杜德印主任強調(diào)：“要根據(jù)十八大報告的要求，不斷研究工作中出現(xiàn)的新情況新問題，積累新經(jīng)驗，創(chuàng)造新方法，使人民群眾能夠通過代表， 及時便捷地反映自己的利益訴求、提出意見和建議，實現(xiàn)有序政治參與?！盵3]北京市人大本次修改《實施辦法》，專設一章，加強了代表與原選區(qū)選民或者原選舉單位聯(lián)系，強化了與人民群眾聯(lián)系的義務，尤其是對加強聯(lián)系的相應方式和保障措施做出了具體規(guī)定。

1明確代表聯(lián)系人民群眾的方式?！叭舜蟠砺?lián)系人民群眾，這是代表制的生命源泉所在。”[4]467《實施辦法》第二十一條明確規(guī)定了市人大代表與原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系的具體方式：即列席原選舉單位的人民代表大會會議；應邀列席原選舉單位的人大常委會會議；按照原選舉單位人大常委會的安排，與原選舉單位代表建立固定聯(lián)系；參加原選舉單位人大常委會統(tǒng)一組織的區(qū)縣人大代表聯(lián)系選民的活動。同時第二十二條還規(guī)定了區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表可以通過參加統(tǒng)一組織的選民接待日、座談會、視察、專題調(diào)研等活動以及走訪選民等方式，保持與原選區(qū)選民和人民群眾的密切聯(lián)系。為了保證聯(lián)系的真正落實，還明確要求區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表參加選民接待日活動每年應當不少于兩次。

2明確代表反映人民群眾意見和要求的方式。人大工作要真正密切聯(lián)系群眾，就需要“通過建立科學有效的工作機制和制度，密切與人大代表和人民群眾的聯(lián)系，拓寬人民群眾直接參與人大工作的途徑和形式”[2]?！秾嵤┺k法》修改完善了反映人民群眾意見和要求的方式，第二十三條規(guī)定代表可以在出席本級人民代表大會會議時，提出議案，對各項議題發(fā)表審議意見；可以向本級人大及其常委會提出建議、批評和意見；可以向上一級人大代表反映；可以向本級人民政府及其工作部門、人民法院和人民檢察院反映。

3明確代表聽取和反映人民群眾意見和要求的保障措施。代表聽取和反映群眾意見，需要有切實的措施保障，尤其需要通過立法的方式，將保障措施法制化，形成有關(guān)部門的一種法定義務，明確保障主體和責任?！秾嵤┺k法》第二十四條對市和區(qū)縣人大常委會提出了明確要求，規(guī)定常委會應當建立本市各級人大代表之間的聯(lián)系制度，并且要為代表密切與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾的聯(lián)系提供保障，暢通代表了解和反映人民群眾的意見和要求的渠道；要求“區(qū)縣人大常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應當設立代表信箱，為本級人大代表安排固定時間和固定場所接待選民”；同時明確規(guī)定本市各級人民政府及其所屬各部門、各級人民法院和人民檢察院應當確定機構(gòu)或者人員負責代表工作，便于代表及時反映人民群眾的意見和要求，了解執(zhí)行代表職務所需要的信息。

（二）進一步加強對人大代表履職的保障機制

“人民代表大會制度能否良性運行， 與其特定主體人民代表的代表職權(quán)的行使情況和代表義務的履行情況都是密不可分的?！盵5]為了保障代表依法履行職務，就必須在時間、物質(zhì)和服務及有關(guān)機制方面給予代表充分的保障。北京人大《實施辦法》的本次修改，就是在國家的代表法和相關(guān)法律對代表執(zhí)行職務保障的有關(guān)規(guī)定的基礎上，結(jié)合北京實際，對代表執(zhí)行職務保障的有關(guān)規(guī)定作了進一步細化。

1明確規(guī)定代表所在單位應當支持代表履職?！叭嗣翊碡熑沃卮?，擔負這些責任，需要有相應的條件，這些條件應足以保證每個代表能自由、方便、有效地行使職權(quán)，免受非法、無理的干涉。”[4]201代表所在單位負有為代表優(yōu)先執(zhí)行代表職務提供保障的法定責任，《實施辦法》第二十七條對代表所在單位應當為代表執(zhí)行職務提供的時間、物質(zhì)和服務保障做出了細化規(guī)定。要求代表所在單位對代表在代表大會閉會期間執(zhí)行代表職務占用的工作時間必須給予保障。代表所在單位對代表依法執(zhí)行代表職務的，應當按正常出勤對待，并正常享受所在單位工資、獎金和其他待遇。同時規(guī)定代表參加代表活動期間，原來承擔的生產(chǎn)和工作任務應當相應免除、減少或者調(diào)整。實行工作量化管理或者考核的單位，應當根據(jù)代表執(zhí)行代表職務占用的工作時間，相應計算工作量。代表所在單位可以根據(jù)本單位實際情況指定機構(gòu)或者人員，配合市和區(qū)、縣人民代表大會常務委員會代表聯(lián)絡工作部門以及鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會主席、副主席，共同為代表執(zhí)行代表職務提供服務。

2明確街道人大代表工作機構(gòu)應當為代表依法履職提供條件和服務。自2000年以來，北京市的街道陸續(xù)建立了人大代表工作機構(gòu)，為了保證街道人大代表工作機構(gòu)為代表在閉會期間開展活動提供條件和服務，《實施辦法》第二十九條中特別強調(diào)，街道人大代表工作機構(gòu)作為責任主體，也應當為代表依法履行職責，開展閉會期間活動提供條件和服務。

3擴大代表對本級人大常委會工作的參與。市和區(qū)縣人大代表參與本級人大常委會的工作，既是代表知情知政的重要途徑，也是人大常委會加強同本級人大代表聯(lián)系的重要方式。《實施辦法》第二十九條規(guī)定市和區(qū)、縣人大常委會，市人大專門委員會，應當加強與代表的聯(lián)系。規(guī)定根據(jù)各項工作的需要，邀請代表列席常委會會議、專委會會議，參加立法、執(zhí)法檢查、專題調(diào)研、議案辦理、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及預算審查等活動，聽取代表的意見和建議，從而依法擴大代表對本級人民代表大會常務委員會工作的參與。

4加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的履職學習和暢通知情渠道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表多來自基層，需要不斷加強履職學習，暢通代表職務所需信息。對此，《實施辦法》第三十一條、三十二條、三十三條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當及時向代表通報重要工作情況；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席，應當組織本級人大代表履職學習；鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大代表可以參加上級人大常委會組織的代表履職學習；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席，應當對本級人大代表傳達、閱讀有關(guān)文件做出安排。保障了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的履職學習和知情知政。

（三）進一步強化對人大代表的監(jiān)督

人大代表是由人民民主選舉產(chǎn)生，代表人民行使國家權(quán)力，因此就應該對人民負責，受人民監(jiān)督?！氨O(jiān)督代表執(zhí)行職務狀況，是人民主權(quán)的體現(xiàn)，也是人民促進代表管理好國家事務的重要方式。”[6]180正如北京市人大常委會杜德印主任所言，代表不能“代而不表”，也就是不能代表人民的意志和愿望積極履職；代表也不能“表而不代”，就是表達的只是個人的意愿，而不是人民群眾的意愿；更不能濫用代表身份，徇私枉法。《實施辦法》專設“對代表的監(jiān)督”一章，依據(jù)代表法的立法精神和部分區(qū)縣的實踐經(jīng)驗，針對工作中出現(xiàn)的新問題，重點對兩個方面的內(nèi)容進行了細化。

1強調(diào)代表要報告履職情況?！秾嵤┺k法》第三十六條第二款、第三款明確規(guī)定，區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表應當以書面或者口頭方式向原選區(qū)選民報告履職情況，市人大代表可以根據(jù)區(qū)縣人大常委會的安排報告履職情況。

2補充完善了代表執(zhí)行代表職務時的禁止行為?！秾嵤┺k法》第三十七條明確規(guī)定，執(zhí)行代表職務時，不得干涉具體司法案件或者招標投標等經(jīng)濟活動牟取個人利益；不得接受企業(yè)事業(yè)單位、社會團體或者個人給予的報酬或者出資贊助；對涉及本人或者親屬的具體案件以及與本人或者親屬有利害關(guān)系的其他事項，應當回避。

三、完善代表建議辦理方式和程序，提高辦理實效

人大代表在代表大會會議期間或者在閉會期間，對各方面工作提出建議、批評和意見，是在行使代表職權(quán)，是代表法賦予人大代表的權(quán)利。對代表建議辦理質(zhì)量和效果如何，直接影響著人大代表作用的發(fā)揮。因此，“不僅要用法律的形式保障人大代表提出建議、批評和意見，而且要用法律的形式對人大代表提出的建議、批評和意見的研究辦理加以規(guī)定。”[6]171為了支持、保障代表依法行使建議權(quán)，規(guī)范代表的建議提出和辦理工作，北京市十四屆人大二次會議對《北京市人民代表大會代表建議、批評和意見辦理條例》進行了修改完善。本次修改以支持、規(guī)范和保障市人大代表依法行使建議權(quán)為重點，著力完善代表建議提出、交辦、辦理、監(jiān)督等各項制度。修改后的《辦理條例》從代表建議的性質(zhì)和功能出發(fā)，進一步規(guī)范了如下內(nèi)容：

（一）進一步完善代表建議辦理方式

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人大代表履職的廣度和深度的不斷擴展，代表建議呈現(xiàn)出一些新的特點，尤其是反映人民群眾要求解決的熱點難點問題多，內(nèi)容越來越綜合，許多問題不是一個部門當年能夠解決的。針對這種新情況，本次《辦理條例》修改在總結(jié)以往提高代表建議辦理質(zhì)量經(jīng)驗的基礎上，進一步對建議辦理的方式進行了完善。

1強調(diào)建議辦理工作要加強整體統(tǒng)籌和綜合協(xié)調(diào)?！掇k理條例》第四條規(guī)定，代表建議、批評和意見的提出和辦理，應當統(tǒng)籌兼顧國家利益、社會公共利益和部分地區(qū)、部分人民群眾的具體利益。第五條第一款規(guī)定，有關(guān)機關(guān)和組織應當加強對代表建議、批評和意見的整體研究和辦理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立辦理工作制度，完善辦理程序，提高辦理工作的質(zhì)量和效率。第十七條規(guī)定，有關(guān)機關(guān)和組織辦理代表建議、批評和意見，應當建立集體統(tǒng)一負責和分工負責相結(jié)合的工作制度；需要兩個以上承辦單位共同研究辦理的，應當確定牽頭負責的單位和責任人，加強對辦理工作的溝通協(xié)調(diào)。

2強調(diào)建議辦理工作要與日常工作相結(jié)合?！掇k理條例》第五條第二款規(guī)定，有關(guān)機關(guān)和組織應當將代表建議、批評和意見辦理工作與依法履行職責有機結(jié)合，認真采納代表合理的建議和意見，使人民群眾的意志和愿望有序進入決策和工作當中。

3強調(diào)建議辦理工作要“分門別類、定性入軌”。《辦理條例》第十五條、第十六條分別規(guī)定， 市人民代表大會常務委員會應當對代表在市人民代表大會會議期間提出的建議、批評和意見進行整體研究、綜合分析，確定辦理責任，提出辦理要求；第十八條規(guī)定，有關(guān)機關(guān)和組織及其承辦單位應當對代表建議、批評和意見進行認真分析，根據(jù)所反映問題的類別和性質(zhì)，依據(jù)法定職責、權(quán)限、工作程序和條件，確定辦理的方式、途徑和方法。

（二）進一步規(guī)范人大代表建議辦理程序

科學規(guī)范的代表建議辦理程序，是保證代表建議辦理質(zhì)量的前提，北京市本次《辦理條例》修改，在建議辦理程序方面進行了進一步規(guī)范。

1完善了代表建議交辦的流程?！掇k理條例》第三章專門規(guī)定了代表建議、批評和意見的交辦，明確了代表在市人民代表大會會議期間提出的建議，由大會秘書處移交市人大常委會統(tǒng)一處理交辦；在大會閉會期間提出的代表建議，由市人大常委會主任會議負責交有關(guān)機關(guān)和組織研究辦理。

2對建議辦理機關(guān)收到代表建議后的工作提出要求?！掇k理條例》第十八條規(guī)定，有關(guān)機關(guān)和組織及其承辦單位應當對代表建議、批評和意見進行認真分析，根據(jù)所反映問題的類別和性質(zhì)，依據(jù)法定職責、權(quán)限、工作程序和條件，確定辦理的方式、途徑和方法。第十九條規(guī)定，有關(guān)機關(guān)和組織及其承辦單位辦理代表建議、批評和意見，應當加強同代表的聯(lián)系，充分聽取代表的意見，理解代表的具體意向，并就辦理代表建議、批評和意見的情況與代表進行溝通。

3明確了答復代表建議的時限和形式。《辦理條例》第二十一條明確規(guī)定，有關(guān)機關(guān)、組織或者其承辦單位應當自代表建議、批評和意見交辦之日起三個月內(nèi)答復代表；涉及面廣、處理難度大的，經(jīng)交辦機關(guān)同意，至遲不得超過六個月答復代表。第二十二條規(guī)定，有關(guān)機關(guān)、組織或者其承辦單位答復代表，應當針對代表建議、批評和意見的內(nèi)容，態(tài)度誠懇，明確具體，實事求是；答復意見應當采用公文形式。

4對代表反饋意見的時限和方式做出了規(guī)定。《辦理條例》第二十三條第一款規(guī)定，代表應當自收到答復意見后十五個工作日內(nèi)，就建議、批評和意見的辦理情況反饋書面意見。

（三）進一步提高人大代表建議辦理實效

代表建議的辦理實效，不僅影響人大代表權(quán)利的保障，更重要的是影響到人民群眾利益的維護和人大代表作用的發(fā)揮。在以往的代表建議辦理中，存在部分機關(guān)將建議辦理和答復工作層層下轉(zhuǎn)，致使一些建議得不到認真研究辦理；部分建議辦理機關(guān)存在重答復、輕落實的現(xiàn)象。本次《辦理條例》修改，從提高代表建議辦理實效的角度做出了進一步規(guī)定：

1進一步嚴格建議辦理主體?！掇k理條例》第十七條明確規(guī)定“有關(guān)機關(guān)和組織”是代表建議的辦理主體，由其對辦理工作負總責。同時，規(guī)定有關(guān)機關(guān)和組織根據(jù)代表建議的內(nèi)容，可以責成下一級機關(guān)或者有關(guān)工作部門具體承辦。并在第三十二條進一步明確：有關(guān)機關(guān)和組織，是指市人民代表大會常務委員會、市人民政府、市高級人民法院、市人民檢察院以及本市其他具有辦理代表建議、批評和意見職責的機關(guān)和組織。承辦單位，是指按照有關(guān)機關(guān)和組織的要求，具體承辦代表建議、批評和意見的市人民代表大會專門委員會、市人民代表大會常務委員會工作機構(gòu)、市人民政府有關(guān)部門、區(qū)縣人民政府、市高級人民法院和市人民檢察院工作機構(gòu)以及其他機關(guān)和組織的有關(guān)部門或者工作機構(gòu)。

2強調(diào)答復意見的落實?！掇k理條例》第二十六條規(guī)定，有關(guān)機關(guān)、組織或者其承辦單位對于答復代表在一定時限內(nèi)解決的問題，應當認真落實，并及時將工作進展情況書面告知代表；因情況變化導致不能落實的，應當以書面形式向代表說明原因，并告知市人民代表大會常務委員會代表聯(lián)絡工作部門。有關(guān)機關(guān)和組織應當建立代表建議、批評和意見辦理工作信息庫或者工作檔案，跟蹤檢查答復意見的落實情況，督促承辦單位按照答復代表的工作方案或者工作計劃完成落實工作。

3強化對代表建議辦理工作的監(jiān)督?！掇k理條例》第五章明確規(guī)定市人大常委會應當加強對代表建議、批評和意見辦理工作的監(jiān)督，督促有關(guān)機關(guān)和組織認真研究辦理，做好答復意見落實工作；市人大專委會、市人大常委會工作機構(gòu)，應當針對代表建議、批評和意見集中反映的問題組織專題調(diào)研、視察或者專題座談會，督促承辦單位做好辦理工作；市人大專委會、市人大常委會工作機構(gòu)，應當加強對代表建議、批評和意見答復意見落實情況的跟蹤，督促承辦單位按照答復代表的工作方案或者工作計劃完成各項工作。

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Deputies to the Peoples Congress

XU Yongli， YANG Jitang

（Institute of Peoples Congress System， Beijing Union University， Beijing 100101， China）Abstract： Safeguarding and promoting the deputies to perform their duties are the fundamental guarantee of making people be masters. Beijing People's Congress has combined with actual work， exploring the institutional and practical innovation performance of their duties in protecting people's deputies， and further clarifying the duties of people's deputies being closely contact with the masses by modifying the implementation methods of the Deputy Law and improving the deputies' suggestion regulations， strengthening the protection mechanism for the performance of their duties as deputies， strengthening the supervision of the deputies themselves， improving the handling of suggested methods and procedures and improving the effectiveness of deputies' suggestion handling. Thus by means of local legislation， we can perfect the law of improving the deputies' performance and make new progress in the practice of innovating the People's Congress System in order to provide legal guarantee the deputies to better perform their duties.

Key words：the system of Peoples Congress； deputies performing their duties； handling deputies suggestions

（TrZhang Jing； Cui Xianquan）

（責任編輯孫俊青）