人民銀行直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付勢(shì)在必行

王曉博

【摘要】2003年江蘇省泰州市按照財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革要求建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，成功開(kāi)展了國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)。目前，泰州市針對(duì)財(cái)政實(shí)際情況，采用了商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)集中支付模式。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，筆者認(rèn)為目前模式存在的弱化國(guó)庫(kù)監(jiān)管職能、大量財(cái)政資金游離于國(guó)庫(kù)之外、違背制度等多種弊端。而隨著現(xiàn)代化支付系統(tǒng)的建立、國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，人民銀行國(guó)庫(kù)直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的各項(xiàng)條件已經(jīng)逐步成熟。本文論述了人民銀行國(guó)庫(kù)直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付有著防范支付風(fēng)險(xiǎn)、利于國(guó)庫(kù)監(jiān)督、提高資金效率、降低運(yùn)行成本等多方面優(yōu)點(diǎn)，并針對(duì)目前開(kāi)展國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付業(yè)務(wù)存在的制度滯后、國(guó)庫(kù)單一賬戶改革不徹底、預(yù)算單位提現(xiàn)不方便等難點(diǎn)問(wèn)題提出解決方案。

【關(guān)鍵詞】國(guó)庫(kù) 集中支付 直接辦理

一、泰州市集中支付總體情況

自2003年1月1日，泰州市本級(jí)財(cái)政開(kāi)展國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)以來(lái)，泰州市市區(qū)有市本級(jí)財(cái)政與海陵區(qū)財(cái)政實(shí)現(xiàn)了國(guó)庫(kù)集中支付。泰州市本級(jí)財(cái)政與海陵區(qū)財(cái)政采用商業(yè)銀行代理集中支付模式，分別選擇了工行、交行和建行為其代理銀行。其中泰州市本級(jí)納入國(guó)庫(kù)集中支付預(yù)算單位310個(gè)，海陵區(qū)納入國(guó)庫(kù)集中支付的預(yù)算單位123個(gè)。

二、泰州集中支付模式存在的弊端

商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)集中支付模式改變了分散支付制度下多層級(jí)的財(cái)政資金管理方式，有效的統(tǒng)一了財(cái)政資金的所有權(quán)和使用權(quán)，大大加快了資金支付效率和速度，解決了資金使用過(guò)程中存在的截留、擠占、挪用等問(wèn)題。但在實(shí)踐中，存在著一些弊端。

（一）“先付后收、銀行墊款”的做法與支付結(jié)算原則相悖

《支付結(jié)算辦法》第十六條明確規(guī)定“銀行不墊款”是辦理支付結(jié)算必須遵守的原則。而從商業(yè)銀行代國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)流程來(lái)看，先由財(cái)政部門或預(yù)算單位開(kāi)出支付指令，再由銀行無(wú)條件將資金直接從預(yù)算單位零余額賬戶上支付給收款人或用款單位，最后代理銀行根據(jù)當(dāng)日資金支付金額向人民銀行國(guó)庫(kù)部門提出清算，使該賬戶余額最終為零。這種業(yè)務(wù)流程導(dǎo)致了銀行先付后收，從而違背了“銀行不墊款”原則。

（二）人民銀行國(guó)庫(kù)部門監(jiān)督職能弱化

《國(guó)家金庫(kù)條例》和《中國(guó)人民銀行法》賦予了人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)，對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督管理的職責(zé)，人民銀行國(guó)庫(kù)部門成為財(cái)政資金運(yùn)行的“安全門”。然而商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)集中支付模式，財(cái)政資金撥付流程較原有模式發(fā)生較大變化，在業(yè)務(wù)辦理過(guò)程中，代理銀行取代了人民銀行國(guó)庫(kù)的監(jiān)督職責(zé)，由于商業(yè)銀行追求的目標(biāo)是利潤(rùn)最大化，為此難以對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。而人民銀行國(guó)庫(kù)部門只是在代理銀行與國(guó)庫(kù)單一賬戶清算后，才對(duì)財(cái)政直接支付或授權(quán)支付額度進(jìn)行審核，只要在額度以內(nèi)就清算。這樣一來(lái)，傳統(tǒng)意義上的國(guó)庫(kù)部門對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行的“事前審核、事中控制、事后監(jiān)督”變成了只有事后監(jiān)督。

（三）對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付代理行缺乏有效監(jiān)督

國(guó)庫(kù)集中支付代理行一方面由于人員流動(dòng)快，制度執(zhí)行不到位等原因易發(fā)生業(yè)務(wù)差錯(cuò)，另一方面由于其逐利性，易與財(cái)政、預(yù)算單位結(jié)合成利益共同體。在日常對(duì)代理行的業(yè)務(wù)監(jiān)督過(guò)程中，一是缺乏有關(guān)監(jiān)管內(nèi)容、方法、檢查機(jī)制等方面的監(jiān)管制度，對(duì)代理行的監(jiān)管缺乏針對(duì)性、連續(xù)性和系統(tǒng)性；二是缺少監(jiān)管手段，人民銀行國(guó)庫(kù)部門主要是通過(guò)日常業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)核對(duì)，月終對(duì)賬等手段對(duì)代理行進(jìn)行監(jiān)管，所獲取信息均為非現(xiàn)場(chǎng)的滯后信息，難以開(kāi)展有效監(jiān)督，導(dǎo)致對(duì)代理行缺乏有效監(jiān)督。

（四）大量財(cái)政資金沉淀在銀行

在商業(yè)銀行代理模式下，一是由于采用隔日清算模式，財(cái)政局在其代理銀行專用賬戶上存入不低于當(dāng)日清算金額的款項(xiàng)，用于與代理行清算，待次日人民銀行國(guó)庫(kù)與代理行清算后，再將此部分款項(xiàng)轉(zhuǎn)回專用賬戶；二是在代理行開(kāi)設(shè)各種財(cái)政存款專戶，調(diào)動(dòng)代理銀行工作積極性。

（五）銀行墊款現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

由于財(cái)政將資金分散存放在各財(cái)政專戶，在工資發(fā)放和月末等特殊時(shí)點(diǎn)，財(cái)政部門因國(guó)庫(kù)庫(kù)款不足，拖欠代理銀行款項(xiàng)的情況時(shí)有發(fā)生。

（六）業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)仍較多，資金鏈較長(zhǎng)

商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)集中支付模式下，一筆支付業(yè)務(wù)至少要經(jīng)過(guò)預(yù)算單位、財(cái)政、代理行、收款人開(kāi)戶行、人民銀行國(guó)庫(kù)等五個(gè)部門，其間，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題都會(huì)影響該筆資金的正常撥付。

（七）各種投入大，運(yùn)行成本高

泰州市目前有工行、交行、農(nóng)村商業(yè)銀行三家商業(yè)銀行開(kāi)辦國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)。每家上線均需要改造系統(tǒng)，采購(gòu)電子設(shè)備，配備人員，運(yùn)行成本較高。

三、人民銀行辦理直接支付存在的難點(diǎn)

商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)集中支付模式是在當(dāng)時(shí)人民銀行支付渠道不暢的情況下采取的過(guò)渡措施。而隨著業(yè)務(wù)不斷的發(fā)展，人民銀行國(guó)庫(kù)部門一是擁有了便利的資金匯劃渠道，目前各級(jí)國(guó)庫(kù)直接或者間接的參與現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，資金匯劃方便快捷；二是隨著國(guó)庫(kù)電子化水平不斷提高，現(xiàn)代化的核算系統(tǒng)不斷運(yùn)用，為國(guó)庫(kù)辦理集中支付提供了有力的技術(shù)支持；三是人民銀行國(guó)庫(kù)已逐步建立健全了各種內(nèi)控制度體系，人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較高。人民銀行直接辦理集中支付業(yè)務(wù)條件日趨成熟，但是仍存在以下難點(diǎn)：

（一）相關(guān)制度較為滯后

目前，各地開(kāi)展集中支付改革工作的主要依據(jù)仍然是2001年制定的《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》，在《改革試點(diǎn)方案》中所提到的“修訂和制定相關(guān)法律法規(guī)和管理辦法。修訂《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》、《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》、《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》、《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》，以及相關(guān)稅收征管法規(guī)、行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度等；相應(yīng)制定《國(guó)庫(kù)收入管理辦法》和《收入退庫(kù)管理辦法》、《財(cái)政資金支付管理辦法》”等內(nèi)容均得到落實(shí)。

（二）“國(guó)庫(kù)單一賬戶體系”改革不徹底導(dǎo)致財(cái)政資金分散管理問(wèn)題依然突出

大量的財(cái)政專戶存在，使得財(cái)政資金未全部集中于國(guó)庫(kù)單一賬戶，國(guó)庫(kù)之外的眾多財(cái)政專戶存放著大量資金。

（三）人員少，網(wǎng)點(diǎn)少，柜面監(jiān)督壓力大

限于人民銀行定員定編的現(xiàn)實(shí)情況，各級(jí)國(guó)庫(kù)，特別是基層國(guó)庫(kù)人員數(shù)量有限，直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)必然進(jìn)一步加大人員壓力。同時(shí)，由于人民銀行分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則，網(wǎng)點(diǎn)少也是制約人民銀行直接辦理直接支付業(yè)務(wù)開(kāi)展的重要因素。人員少，網(wǎng)點(diǎn)少，而預(yù)算單位和業(yè)務(wù)量卻逐步增加，必然形成了較大的柜面監(jiān)督壓力和監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)。

（四）預(yù)算單位現(xiàn)金提取不方便

根據(jù)規(guī)定，各預(yù)算單位開(kāi)設(shè)的零余額賬戶將會(huì)被設(shè)置為基本戶，因此單位的一些零星支出也相應(yīng)從該賬戶提取現(xiàn)金。然而，人民銀行只受理商業(yè)銀行集中提取備用金，不受理一般企業(yè)（含行政事業(yè)單位）和個(gè)人提現(xiàn)。造成人民銀行直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)為預(yù)算單位開(kāi)設(shè)零余額賬戶，卻無(wú)法為預(yù)算單位提供支取現(xiàn)金服務(wù)。

四、對(duì)開(kāi)展人民銀行直接辦理直接支付業(yè)務(wù)的幾點(diǎn)建議

（一）建立健全相關(guān)業(yè)務(wù)制度

一是做好制度的頂層設(shè)計(jì)，早日出臺(tái)正式的《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》，并按照《改革試點(diǎn)方案》的思路完善相關(guān)法律法規(guī)；二是各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，進(jìn)一步建立健全各項(xiàng)符合地方集中支付業(yè)務(wù)開(kāi)展的規(guī)章制度。

（二）深化國(guó)庫(kù)單一賬戶制度改革

建立真正意義上的國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，實(shí)現(xiàn)真正的國(guó)庫(kù)集中。所有財(cái)政資金都通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶核算。在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)辦理國(guó)庫(kù)收支的輔助性賬戶應(yīng)為零余額賬戶，服務(wù)于國(guó)庫(kù)單一賬戶。

（三）加快國(guó)庫(kù)電子化水平建設(shè)

一是進(jìn)一步完善國(guó)庫(kù)核算系統(tǒng)，使之能滿足人民銀行直接辦理集中支付的業(yè)務(wù)需要，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高工作效率，減輕因業(yè)務(wù)量增加導(dǎo)致的工作人員壓力；二是進(jìn)一步完善跨部門之間的業(yè)務(wù)信息共享機(jī)制，做到數(shù)據(jù)一次錄入，多次利用，減少各部門間的重復(fù)工作；三是推行電子印鑒制度，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)傳輸無(wú)紙化，方便財(cái)政與預(yù)算單位人員，解決人民銀行直接辦理集中支付所面臨的網(wǎng)點(diǎn)少困難。

（四）加強(qiáng)國(guó)庫(kù)隊(duì)伍建設(shè)，加快國(guó)庫(kù)人員培養(yǎng)

目前，國(guó)庫(kù)人員不足，特別是基層國(guó)庫(kù)人員不足，年齡老化、借用人員比重大是制約國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展的一大瓶頸問(wèn)題。而國(guó)庫(kù)直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付勢(shì)必會(huì)增加國(guó)庫(kù)部門業(yè)務(wù)量，進(jìn)一步造成人員緊張的局面。為解決人員問(wèn)題，一是要加強(qiáng)現(xiàn)有人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使國(guó)庫(kù)人員進(jìn)一步提高工作效率；二是要加大人員投入力度，充實(shí)國(guó)庫(kù)工作人員，滿足國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要。

（五）加快推行預(yù)算單位公務(wù)卡改革

公務(wù)卡是將財(cái)政財(cái)務(wù)管理的有關(guān)規(guī)范與銀行卡結(jié)算方式相結(jié)合，形成一種新的財(cái)務(wù)管理手段，具有個(gè)人持卡支付，單位報(bào)銷還款的特點(diǎn)。推行預(yù)算單位“公務(wù)卡”制度，將有效解決人民銀行辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)中預(yù)算單位提現(xiàn)不便的問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)

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