對財政專戶納入國庫單一賬戶管理的可行性探析

【摘 要】財政資金專戶是用于專戶儲存一種財政性專項資金賬戶。為了加強(qiáng)財政專項資金的科學(xué)管理和規(guī)范運(yùn)行，本文在分析我國現(xiàn)行財政專戶管理的現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上，提出了將財政專戶納入央行國庫單一賬戶管理的改革思路，闡述了財政專戶納入央行國庫單一賬戶管理的可行性，并提出了相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】財政專戶；納入；國庫單一賬戶

財政資金專戶是各級財政部門為核算具有專項用途的財政資金，在商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開設(shè)，實行專戶儲存、專項核算、專戶管理的一種財政性專項資金賬戶。近年來，隨著國庫集中支付制度改革的不斷深化和財政專項資金范圍、總量的不斷擴(kuò)大，財政專戶資金管理中存在的問題也逐漸暴露出來。對此，筆者通過對甘肅省慶陽市寧縣財政專戶資金管理情況進(jìn)行了調(diào)研，提出了將財政專戶資金納入國庫單一賬戶管理的改革思路。

一、現(xiàn)行財政專戶管理的現(xiàn)狀及問題

1.財政專戶過多過亂，財政自身“家底”不清

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，財政部門預(yù)算外資金在各家金融機(jī)構(gòu)均開設(shè)專戶，資金達(dá)12類。專戶名稱既有以專項資金性質(zhì)、用途命名的，又有以財政局、集中采購中心命名的，也有以財政局內(nèi)設(shè)股室命名的。由于金融機(jī)構(gòu)之間的激烈競爭，使同一種專項資金又分別在不同的銀行開設(shè)專戶，存在同類性質(zhì)資金多頭開戶、重復(fù)開戶現(xiàn)象。

2.開立財政專戶的依據(jù)效力不足，有自審自批之嫌

根據(jù)財政部《關(guān)于加強(qiáng)與規(guī)范財政資金專戶管理的通知》[財辦（2006）12號]的規(guī)定，財政資金專戶應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院、財政部以及省級人民政府或省級財政部門以正式文件批準(zhǔn)后開設(shè)。當(dāng)前政專戶開立依據(jù)極少數(shù)為縣（市）的政府文件，大部分為財政部門自已為自己開戶提供的一個證明。

3.專戶資金游離在國庫之外運(yùn)作，國庫集中收付難實現(xiàn)

專戶資金“碎片化”的使用管理模式，與實行“國庫集中收付制度”背道而馳，使預(yù)算內(nèi)容涵蓋不全，大量資金游離于財政預(yù)算管理之外，形成一邊是政府預(yù)算內(nèi)資金吃緊，收支矛盾突出，另一邊是大量財政專戶資金分散在各金融機(jī)構(gòu)，長期結(jié)余、沉淀，不利于財政資金的集中掌握和統(tǒng)籌調(diào)度，也為預(yù)算執(zhí)行不透明預(yù)留了極大的彈性空間。

4.專戶資金歸口管理未落實，資金風(fēng)險隱患較大

不少專戶以財政內(nèi)部股（科）室名義開立，專項資金分散在財政多個部門，未統(tǒng)一歸口到財政國庫部門管理。加之財政部門又沒有編制專項資金會計報表，使財政部門對專戶資金的滯留時間與使用合規(guī)性難以實時、有效的事中監(jiān)督，更加大了審計、監(jiān)察、人大等外部監(jiān)督部門的監(jiān)管難度，容易發(fā)生財政資金被截留、擠占、挪用等問題，財政專戶資金風(fēng)險較大。

5.專戶管理悖離專戶設(shè)置初衷，“倒庫”現(xiàn)象時有發(fā)生

設(shè)置財政專戶，是為了加強(qiáng)專項資金管理，實現(xiàn)?？顚Ｓ?，而目前財政專戶成了財政部門的“庫外庫”，財政部門既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員，隨意調(diào)整預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，擠占挪用上級資金，地方政府一些項目資金有缺口時就運(yùn)用專戶資金進(jìn)行“倒庫”調(diào)節(jié)，或在專戶之間互借互用。財政專戶的存在為公共資金轉(zhuǎn)移、逃避監(jiān)管打開方便之門。

6.專戶資金分散于商業(yè)銀行，影響宏觀調(diào)控政策的實施

財政專戶資金長期分散于商業(yè)銀行，由于款項數(shù)額大、頻繁地在商業(yè)銀行之間轉(zhuǎn)存，不但不利于商業(yè)銀行資金來源的穩(wěn)定和運(yùn)用，而且減少了人民銀行國庫存款，變相地增加了人民銀行向社會投放的基礎(chǔ)貨幣，使財政政策對沖了貨幣政策，降低了貨幣政策實施的有效性、準(zhǔn)確性和及時性，影響了財政政策與貨幣政策對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控效果。

二、財政專戶資金納入央行國庫單一賬戶管理的可行性分析

1.央行有經(jīng)理國庫資金的獨特優(yōu)勢

一是《中國人民銀行法》賦予了中央銀行經(jīng)理國庫的職責(zé)。二是人民銀行具有“政府的銀行”的基本特性，為客觀公正的維護(hù)國家預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和有效性，提供了先決條件，也是商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)所不具備的。三是人民銀行運(yùn)用先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)計量分析模型，能夠為財政專項資金的保值增值提供較好的服務(wù)。

2.財政專戶資金納入國庫單一賬戶管理符合國際通行做法

從國際經(jīng)驗來看，象法國、意大利、英國等國家都已建立了徹底的國庫集中收付制度，并以央行作為國庫資金的集散地，將政府所有資金都集中在央行國庫的一個賬戶上，因此，我國應(yīng)當(dāng)借鑒其他國家管理財政資金的成功做法。

3.人民銀行有先進(jìn)的資金清算匯劃系統(tǒng)作保障

人民銀行國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)、國庫信息管理系統(tǒng)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)相繼運(yùn)行，財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的廣泛應(yīng)用，并有功能強(qiáng)大的賬戶管理系統(tǒng)，其先進(jìn)的核算技術(shù)和高效的支付功能，為財政專項資金核算和安全支付提供了高速快捷的支付清算手段，將財政性資金全部納入國庫單一賬戶管理的條件已經(jīng)具備。

4.人民銀行具有經(jīng)辦財政資金的成功經(jīng)驗和實踐

近年來，人民銀行配合財政部門成功進(jìn)行了國庫集中收付制度改革，實現(xiàn)了人民銀行辦理財政資金直接支付和授權(quán)支付業(yè)務(wù)的改革目標(biāo)。這些業(yè)務(wù)的開展，為人民銀行直接辦理財政資金專戶資金打下堅實的基礎(chǔ)，積累了豐富經(jīng)驗。

三、財政專戶資金納入央行國庫單一賬戶管理的相關(guān)建議

建議我國借鑒西方市場經(jīng)濟(jì)國家國庫管理的經(jīng)驗，按照“積極穩(wěn)妥、分步實施”的總體思路，將財政專戶資金納入央行國庫單一賬戶進(jìn)行集中核算和管理。

1.盡快完善國庫管理信息系統(tǒng)

進(jìn)一步完善國庫信息處理系統(tǒng)和國庫會計集中核算系統(tǒng)，做好國庫會計集中核算系統(tǒng)與財政管理系統(tǒng)的的無縫對接，提高國庫資金處理系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)化、電子信息化程度。

2.實行徹底的國庫集中收付制度

集中清理財政資金賬戶，規(guī)范國庫單一賬戶開設(shè)。根據(jù)國庫單一賬戶設(shè)立的要求，除集中收付代理銀行的零余額賬戶外，取消“國庫單一賬戶體系”中的各種過渡性賬戶和財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的各類賬戶，在人行國庫單一賬戶下分別設(shè)置“財政專項資金”賬戶及其分類賬戶，即國庫為所有政府支出部門分別開設(shè)分賬戶，用以記錄政府資金的變動和各政府支出部門以及機(jī)構(gòu)的資金運(yùn)用 。

3.規(guī)范財政專項資金的收支、清算流程

按照集中收付改革要求，根據(jù)預(yù)算內(nèi)存款的核算流程和方法，制定《財政資金收付和核算操作規(guī)程》，規(guī)范財政專項資金收入、支出程序，統(tǒng)一收入、支出憑證格式，嚴(yán)格財政、國庫對賬環(huán)節(jié)。財政專戶資金納入單一賬戶管理后，人行國庫要把專戶資金按照國家規(guī)定的國庫存款利息計息，并將利息繳入當(dāng)?shù)貒鴰臁?/p>

4.完善國庫資金的監(jiān)督體系

由于人大是粗線條的事前審批，審計部門是事后監(jiān)督，實踐中兩者對國庫資金的監(jiān)督作用有限。央行要發(fā)揮其特有的“獨立性、公正性、協(xié)調(diào)性”優(yōu)勢，進(jìn)一步加強(qiáng)國庫資金運(yùn)行事中監(jiān)督，重點監(jiān)督財政存款的開戶和預(yù)算資金的撥付，防范和控制財政資金支付風(fēng)險。

5.修訂和完善相關(guān)配套法規(guī)制度

修訂《預(yù)算法》、《國家金庫條例》，對人民銀行直接經(jīng)理財政專戶資金業(yè)務(wù)的職責(zé)作出明確規(guī)定；修訂《國庫會計核算辦法》、《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》、《財政總預(yù)算會計制度》等相關(guān)財政、金融法規(guī)，確保財政專戶資金納入國庫單一賬戶管理有法可依，使國庫集中支付工作不斷法制化、制度化、規(guī)范化。

參考文獻(xiàn)：

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[2]劉貴生.建立國庫單一賬戶制度有利于促進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化.金融時報，2012（03）

[3]龐景高.對加強(qiáng)縣級財政資金專戶管理的思考.中國金融界網(wǎng)，2010（04）

作者簡介：

薛莉莉（1968-），女，甘肅正寧人，經(jīng)濟(jì)師，現(xiàn)供職于中國人民銀行慶陽市中心支行。