地方債如何堵住“偏門”

趙文俊

國務(wù)院總理李克強(qiáng)在今年全國“兩會(huì)”上表示，在政府性債務(wù)問題上將“開正門、堵偏門”，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，推行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，防止和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

近年來，地方債務(wù)問題備受各方關(guān)注，而從目前審計(jì)的結(jié)果及宏觀經(jīng)濟(jì)來看，中國地方政府債務(wù)總體可控，關(guān)鍵在于后續(xù)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的防范與解決措施，加強(qiáng)市場化的融資機(jī)制、去政府融資平臺(tái)的政府化將是未來解決地方債務(wù)的主要方向。

未來幾年到期債務(wù)規(guī)模龐大

為了摸清地方政府債務(wù)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的重大不確定性因素，避免因政府債務(wù)違約帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，國家審計(jì)署于2013年8月至9月對(duì)政府性債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計(jì)。結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億元。

從數(shù)據(jù)可以看到，近幾年地方政府債務(wù)不斷增加，截止到2013年6月地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)上升到10.9萬億元，算上負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.67萬億和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬億，總計(jì)約18萬億。未來幾年到期債務(wù)規(guī)模依然很大，如何化解違約風(fēng)險(xiǎn)是中央政府和地方政府考慮的當(dāng)務(wù)之急。

目前地方政府直接和間接的主要負(fù)債有三類：地方融資平臺(tái)貸款、地方政府債券、城投債券。其中地方融資平臺(tái)是最大部分，三者占比分別約為91%、4%和5%。

所謂地方融資平臺(tái)，是指地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國債等資產(chǎn)，成立資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，這類公司從銀行取得的貸款，稱為地方融資平臺(tái)貸款。按照銀監(jiān)會(huì)主席尚福林提到的數(shù)據(jù)，截至2013年一季度末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額9.59萬億元，不良貸款率0.14%。

地方政府債券，指某一國家中有財(cái)政收入的地方政府發(fā)行的債券，地方政府債券主要用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設(shè)施的建設(shè)，一般是以當(dāng)?shù)卣亩愂漳芰ψ鳛檫€本付息的擔(dān)保。2013年銀行間市場共發(fā)行3500億元地方政府債券，其中代發(fā)地方政府債券2848億元，地方政府自行發(fā)債652億元。

城投債是地方融資平臺(tái)發(fā)行的用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的債券，主要在銀行間市場發(fā)行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年12月31日，中國市場未到期城投債余額達(dá)2.5萬億元。根據(jù)中央結(jié)算公司登記托管的數(shù)據(jù)，2012年全年，銀行間債券市場發(fā)行的城投類債券累計(jì)已達(dá)6367.9億元，較2011年增加3805.9億元，同比增長148%。

信息不對(duì)稱是地方債首要風(fēng)險(xiǎn)

目前地方債最主要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)集中在因信息不對(duì)稱導(dǎo)致有關(guān)部門不易掌握債務(wù)規(guī)模，進(jìn)而無法監(jiān)管資金流向。這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要包括諸如“無法掌握全口徑地方政府性債務(wù)信息，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)難以準(zhǔn)確估算”、“地方政府融資渠道日益多元化，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控難度日益加大”、“資金使用不規(guī)范，難以監(jiān)測平臺(tái)貸款資金流向”和“地方政府財(cái)政收入增速放緩，難以支撐債務(wù)償還”等四個(gè)方面，而其中前三個(gè)都是源于信息不對(duì)稱。

據(jù)國家審計(jì)署披露，部分地方以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額趨于增長。2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，4個(gè)省本級(jí)、17個(gè)省會(huì)城市本級(jí)承諾以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額7746.97億元，占這些地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的54.64%。說明地方政府的償債來源，高度依賴于土地收入。土地資源畢竟有限，同時(shí)城市規(guī)劃進(jìn)程也不允許無節(jié)制地開發(fā)各類土地，由此可能因地方政府無力支付而導(dǎo)致政府違約風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府一般是當(dāng)?shù)爻鞘猩虡I(yè)銀行等地方性金融機(jī)構(gòu)的最大股東，地方政府通過對(duì)控股和全資的地方金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)，存在借款墊付地方債務(wù)，或者通過銀行通道業(yè)務(wù)購買信托計(jì)劃等現(xiàn)象。隨著地方債務(wù)向金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致有的地方金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)狀況惡化，潛在金融風(fēng)險(xiǎn)正在積聚。比如，首先實(shí)施銀信政模式的昆明土投信托產(chǎn)品，即是通過富滇銀行發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品購買信托產(chǎn)品，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)則很可能對(duì)銀行系統(tǒng)產(chǎn)生較大影響。

多途徑解決地方債難題

目前，財(cái)政部門對(duì)地方政府性債務(wù)的管理僅處于數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)匯總階段，對(duì)債務(wù)使用部門缺乏制約手段，造成財(cái)政部門的“地方政府性債務(wù)信息系統(tǒng)”數(shù)據(jù)不全、不準(zhǔn)。因此，應(yīng)強(qiáng)化財(cái)政部門對(duì)地方債務(wù)的統(tǒng)一歸口管理能力。同時(shí)，將地方政府債務(wù)情況納入人大預(yù)算審查監(jiān)督體系，每年對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行審議；建立定期監(jiān)督檢查機(jī)制，及時(shí)糾正地方政府債務(wù)信息。

在對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行總量控制以后，地方政府用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金不可避免的將會(huì)出現(xiàn)短缺。在此背景下，通過大力發(fā)展非債務(wù)融資，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的方式，可以在不增加地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)的情況下，解決建設(shè)資金短缺的問題。類似的成功案例已經(jīng)很多，比如華夏幸?；鶚I(yè)的固安模式、貴陽中天城投的一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)模式、佛山東平新城交通樞紐的捆綁開發(fā)模式等。

地方政府債務(wù)大多發(fā)生于地方政府融資平臺(tái)，而平臺(tái)公司通常存在諸多關(guān)聯(lián)的國有控股公司，各主體之間存在著盤根錯(cuò)節(jié)的拆借、借貸、墊付資金、挪用資金、抵押、擔(dān)保等現(xiàn)象。要盤活存量資產(chǎn)，首先必須摸清各政府平臺(tái)及其關(guān)聯(lián)公司的確切資產(chǎn)負(fù)債狀況。

對(duì)企業(yè)的各種銀行賬戶、會(huì)計(jì)核算科目、各類庫存現(xiàn)金和有價(jià)證券等基本財(cái)務(wù)情況進(jìn)行全面核對(duì)和清理，以及對(duì)企業(yè)的各項(xiàng)內(nèi)部資金往來進(jìn)行全面核對(duì)和清理，以保證企業(yè)賬賬相符，賬證相符，促進(jìn)企業(yè)賬務(wù)的全面、準(zhǔn)確和真實(shí)。同時(shí)，對(duì)企業(yè)的各項(xiàng)資產(chǎn)進(jìn)行全面的清理、核對(duì)和查實(shí)，并根據(jù)不同資產(chǎn)的流動(dòng)性和價(jià)值進(jìn)行分類與評(píng)估。

目前的政府融資平臺(tái)大多資產(chǎn)負(fù)債率較高，這在一定程度上限制了平臺(tái)的融資功能，而地方政府融資平臺(tái)的融資手段以銀行貸款為主，提高了公司的資產(chǎn)負(fù)債率，二者形成了惡性循環(huán)。這就要求平臺(tái)公司積極拓寬融資渠道，以直接融資為主要方式，輔之以資產(chǎn)證券化、融資租賃、資產(chǎn)管理計(jì)劃等手段，在有效降低資產(chǎn)負(fù)債率的同時(shí)，以合理的資金成本增加企業(yè)的流動(dòng)性，提高企業(yè)的償債能力。

（作者單位：北京賽迪經(jīng)智投資顧問有限公司）