引入結(jié)果評(píng)估完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理

周自軍

【摘 要】近年來(lái)，各種廣義上的市政債券，已通過(guò)企業(yè)債、“打捆貸款”、集合信托投資產(chǎn)品乃至資產(chǎn)證券化等形式出臺(tái)。在世界金融危機(jī)的背景下，為貫徹積極的財(cái)政政策，我國(guó)廣義市政債券市場(chǎng)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展：國(guó)務(wù)院2009年年初決定同意地方發(fā)行2000億債券，由財(cái)政部代理發(fā)行。僅僅時(shí)隔半年，2010年6月18日，我國(guó)再次批準(zhǔn)以中央打包的方式發(fā)行總額為438億元的債務(wù)。2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。本文依托2011年四省市地方政府債券發(fā)行的背景，引入科學(xué)合理的結(jié)果評(píng)估，可以為地方債券發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)管理提供戰(zhàn)略引導(dǎo)與改進(jìn)方向，有利于提高發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)管理質(zhì)量和效能，有利于逐步建立管理規(guī)范、運(yùn)行高效、風(fēng)險(xiǎn)可控的地方政府性債務(wù)管理制度和運(yùn)行機(jī)制，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)較快增長(zhǎng)。

【關(guān)鍵詞】地方政府；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理；結(jié)果評(píng)估

一、引言

我國(guó)城市化的快速發(fā)展要求巨額資金的投入來(lái)進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而城市財(cái)政資金往往捉襟見(jiàn)肘，通過(guò)發(fā)行市政債券積極有效籌措城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用，能有效解決我國(guó)市政建設(shè)資金不足的問(wèn)題。由于國(guó)家預(yù)算法中明令禁止地方政府發(fā)債，多年來(lái)我國(guó)地方政府性債務(wù)問(wèn)題一直“猶抱琵琶半遮面”。此前我國(guó)2005年-2008年這4年的發(fā)債總額僅為1585億元，自2009年由財(cái)政部代理發(fā)行2000億地方政府債券開(kāi)始，我國(guó)地方政府債券有趨向合法化規(guī)范化發(fā)展的趨勢(shì)。

經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，省市今年自行發(fā)債總額不超過(guò)229億元。為加強(qiáng)對(duì)2011年自行發(fā)債試點(diǎn)工作的指導(dǎo)，規(guī)范自行發(fā)債行為，財(cái)政部又制定了《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》。這一試點(diǎn)辦法的公布，標(biāo)志著地方政府債券首次名正義順地在中國(guó)大地開(kāi)始試點(diǎn)。廣東省財(cái)政廳11月14日晚間公布，定于11月18日招標(biāo)發(fā)行2011年廣東省政府債券，規(guī)模為69億元，3年期和5年期品種各占一半。15日，上海就將率先自行招標(biāo)發(fā)行71億元地方政府債。深圳市計(jì)劃今年發(fā)行22億元地方債券解決資金缺口，建設(shè)教育等民生重點(diǎn)項(xiàng)目。

二、文獻(xiàn)綜述

伴隨著我國(guó)1998年實(shí)行積極的財(cái)政政策，我國(guó)地方政府的債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，由此也引發(fā)了對(duì)地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大所帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，國(guó)內(nèi)學(xué)者也開(kāi)始了對(duì)地方債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行了一系列的研究。張春霖（2000）對(duì)我國(guó)政府債務(wù)的可持續(xù)性問(wèn)題進(jìn)行了研究，從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)角度探討了研究我國(guó)地方政府債務(wù)的可持續(xù)性的方法；世界銀行專家Hana Polackova（2000）從政府債務(wù)角度提出了著名的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，在該風(fēng)險(xiǎn)矩陣中，她引入了“隱性債務(wù)”和“或有債務(wù)”的概念，從而擴(kuò)大了政府債務(wù)的內(nèi)涵和外延，對(duì)全面分析和評(píng)估地方政府債務(wù)有重要的借鑒意義；劉尚希（2002）從財(cái)政資產(chǎn)存量和收支流量?jī)蓚€(gè)方面分析了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，并構(gòu)建了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的理論分析框架；郭琳、陳春光（2002）認(rèn)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌、財(cái)政體制的轉(zhuǎn)換、地方政府債務(wù)管理制度改革的滯后以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的風(fēng)險(xiǎn)性是我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在的主要愿意；劉尚希（2003）對(duì)我國(guó)地方政府的或有債務(wù)進(jìn)行了研究，對(duì)政府或有債務(wù)的特征、形成機(jī)制、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)進(jìn)行了全面的分析，指出政府或有債務(wù)的存在大大增加了地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)或有債務(wù)的有效管理；劉星等（2005）基于定性和定量的角度為構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制提供一個(gè)可行思路，并對(duì)重慶地方政府債務(wù)進(jìn)行了實(shí)證研究；唐云峰（2005）指出地方債務(wù)形成的真正原因是中央和地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分不對(duì)稱、地方政府追求預(yù)算和效用最大化、地方政府官員的尋租；陳尉綱（2006）指出應(yīng)從建立健全政府擔(dān)保、借款、投資機(jī)制，建立科學(xué)高效的償還機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政收支管理三個(gè)方面防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；蘇忠林（2006）認(rèn)為應(yīng)以立法形式限制地方政府債務(wù)規(guī)模，從理順政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系、理順中央政府與地方政府的關(guān)系、建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、努力構(gòu)建政府債務(wù)管理的良性循環(huán)機(jī)制、培植地方財(cái)源等方面來(lái)化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；裴育、歐陽(yáng)華生（2006）通過(guò)篩選一系列的指標(biāo)體系，并且成功構(gòu)建了地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警程序；李潔明、巨凡（2010）從公共產(chǎn)品的視角說(shuō)明了地方政府債券存在的必要性，但同時(shí)指出為了控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該嚴(yán)格控制其債券融資的資金用途，禁止將資金用于彌補(bǔ)財(cái)政日常性支出的財(cái)政缺口；章志平（2011）利用灰色系統(tǒng)理論評(píng)估了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并據(jù)此建立我國(guó)地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體制。

以上研究從不同角度和層次對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)的形成機(jī)制、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因以及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制進(jìn)行了研究和論述，為本文研究地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理結(jié)果評(píng)估方法的引入奠定了重要的理論基礎(chǔ)和參考，但是通過(guò)認(rèn)真分析我們發(fā)現(xiàn)，以上文獻(xiàn)都只是談到了宏觀層面的分析，或是說(shuō)明債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的存在以及防范風(fēng)險(xiǎn)的政策建議，但沒(méi)有具體涉及到政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的效果分析。我們認(rèn)為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的一個(gè)重要的工作就是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，而管理的效果如何，如何對(duì)這種管理措施的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估應(yīng)該是一個(gè)具有重大現(xiàn)實(shí)意義的工作。本文試圖通過(guò)介紹結(jié)果評(píng)估分析方法，并論述在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中引入結(jié)果評(píng)估的重要作用和現(xiàn)實(shí)的可操作性，希望通過(guò)這種方法的引入完善政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，為政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理提供一種新的思路。

三、研究框架

我們整體的研究框架是在傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理流程中，加入結(jié)果評(píng)估方法，以使整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程更加合理完善，能夠體現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程的動(dòng)態(tài)循環(huán)特征。我們將按照這樣的流程來(lái)說(shuō)明我們的觀點(diǎn)：一，對(duì)傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理流程進(jìn)行介紹，指出其不足之處；二，對(duì)結(jié)果評(píng)估方法進(jìn)行詳細(xì)介紹；三，在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中引入結(jié)果評(píng)估方法，完善風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。

1.傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理流程

首先簡(jiǎn)單分析一下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因和機(jī)制，我國(guó)由于存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題，直接導(dǎo)致了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成。

（1）我國(guó)地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)稱

1994年分稅制改革，中央財(cái)政基本上集中了全國(guó)財(cái)政收入的70%，而實(shí)際的地方政府財(cái)政支出是由地方政府來(lái)承擔(dān)的，嚴(yán)重的財(cái)力不足迫使地方政府不得不尋求辦法籌集資金以彌補(bǔ)巨大的財(cái)政缺口。

（2）地方財(cái)政預(yù)算和資金使用缺乏有效地監(jiān)管

早期預(yù)算體制和監(jiān)管力度容易誘發(fā)多報(bào)虛報(bào)預(yù)算的道德風(fēng)險(xiǎn)情況，導(dǎo)致地方政府沒(méi)有足夠的壓力和動(dòng)力去規(guī)范資金的合理使用，財(cái)政制度的監(jiān)管不完善，使得財(cái)政部門不能及時(shí)對(duì)有關(guān)債務(wù)特別是或有債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的監(jiān)管和控制，及早安排償債資金，這將大大提高的政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另外，由于政府缺乏對(duì)舉債單位和有關(guān)責(zé)任人有效的制約措施，借款的借、用、還各環(huán)節(jié)存在脫節(jié)。

（3）缺乏系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

地方政府沒(méi)有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)，對(duì)償債問(wèn)題沒(méi)有足夠重視，在舉債階段往往沒(méi)有明確償債資金來(lái)源，各級(jí)地方政府普遍沒(méi)有建立起真正的償債基金。

下面的圖表形象的表示了我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成原因和機(jī)制：

我國(guó)地方政府債務(wù)的發(fā)展已經(jīng)有一段時(shí)間的歷史，通過(guò)對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成原因的認(rèn)真分析和探討，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的研究，基本上形成了傳統(tǒng)的地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理流程，即由風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估再到風(fēng)險(xiǎn)管理與實(shí)施的簡(jiǎn)單過(guò)程，如圖2所示。

即使是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理中引入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，也是簡(jiǎn)單的單次管理，并沒(méi)有提出管理措施和機(jī)制在實(shí)踐中的動(dòng)態(tài)完善和改進(jìn)機(jī)制。

2.結(jié)果評(píng)估方法

自上世紀(jì)70年代末起，主要發(fā)達(dá)國(guó)家的學(xué)者開(kāi)始對(duì)結(jié)果評(píng)估方法有了一定程度的應(yīng)用，由于結(jié)果評(píng)估不但可以對(duì)當(dāng)前效果狀況進(jìn)行評(píng)估，更能對(duì)導(dǎo)致這種效果的各個(gè)干預(yù)因素進(jìn)行測(cè)量和反饋，因此被大量應(yīng)用于多個(gè)方面。但時(shí)至今日在我國(guó)政府機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管控運(yùn)用結(jié)果評(píng)估還是空白。

（1）結(jié)果評(píng)估具有如下優(yōu)點(diǎn)：

①過(guò)程性

從結(jié)果出發(fā)，逆向追溯并評(píng)價(jià)一系列變量，研究對(duì)結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的因素，它突破了其他評(píng)估依據(jù)目標(biāo)及相關(guān)指標(biāo)評(píng)價(jià)效果的固有模式，開(kāi)創(chuàng)性的通過(guò)衡量結(jié)果來(lái)反映作用過(guò)程。

②簡(jiǎn)便性

針對(duì)事物發(fā)展變化過(guò)程中某一時(shí)點(diǎn)進(jìn)行評(píng)估，可以隨時(shí)反映變量的作用狀況以及影響程度，并及時(shí)對(duì)其進(jìn)行調(diào)整，即時(shí)性、可操作性強(qiáng)。

③動(dòng)態(tài)性

結(jié)果評(píng)估往往是在一個(gè)不長(zhǎng)的時(shí)間周期內(nèi)，對(duì)于變量的作用結(jié)果進(jìn)行評(píng)估。這種評(píng)估指出了對(duì)結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的因素，以及它如何作用。通過(guò)進(jìn)一步研究，有效地調(diào)整這些因素，來(lái)使作用結(jié)果更貼近目標(biāo)，可以充分適應(yīng)各種環(huán)境的改變，面對(duì)現(xiàn)實(shí)中的風(fēng)險(xiǎn)，不斷做出調(diào)整應(yīng)對(duì)。

（2）實(shí)施結(jié)果評(píng)估的方法主要有：

①控制變量隨機(jī)試驗(yàn)

即對(duì)全部或部分群體實(shí)施不同的干預(yù)措施。每個(gè)群體的所有成員都面臨著除干預(yù)行為外的其他影響結(jié)果的相同因素，通過(guò)這樣的控制，消除不同群體間以及試驗(yàn)過(guò)程中產(chǎn)生的差異，排除試驗(yàn)干擾。

②對(duì)比群體設(shè)計(jì)

此種設(shè)計(jì)方法與控制變量隨機(jī)試驗(yàn)的設(shè)計(jì)方法大體相同，是一種以某種標(biāo)準(zhǔn)作為群體間差異，每個(gè)群體內(nèi)部成員在這種劃分標(biāo)準(zhǔn)方面相同，使用統(tǒng)計(jì)的方法來(lái)控制殘差的方法。

③前后對(duì)比法

即前后對(duì)比研究同一變量在相同時(shí)間段內(nèi)的變化，是一種時(shí)間序列的設(shè)計(jì)。這種設(shè)計(jì)對(duì)于展現(xiàn)已完成結(jié)果的穩(wěn)定性有很大幫助，但要求保持與樣本的持續(xù)聯(lián)系。通過(guò)這種方法還可以看出，參與過(guò)程的某個(gè)特定成分相比于其他成分是否起到了更大的作用。積極的結(jié)果可為更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目刂谱兞侩S機(jī)實(shí)驗(yàn)的資源獲得提供更多支持。如果結(jié)果不如預(yù)期，說(shuō)明實(shí)施系統(tǒng)需要改進(jìn)。另一方面如果結(jié)果比預(yù)期樂(lè)觀，則需要進(jìn)一步詳細(xì)的數(shù)據(jù)計(jì)算來(lái)證明這些樂(lè)觀結(jié)果的可信度。

3.引入結(jié)果評(píng)估完善政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理

通過(guò)結(jié)果評(píng)估方法的詳細(xì)介紹，我們認(rèn)為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理應(yīng)該是一個(gè)動(dòng)態(tài)的循環(huán)過(guò)程：首先辨識(shí)現(xiàn)實(shí)存在的風(fēng)險(xiǎn)，采取針對(duì)性的管理機(jī)制，然后對(duì)管理的效果進(jìn)行結(jié)果的評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行反饋，對(duì)原有的機(jī)制不斷進(jìn)行完善和改進(jìn)。這樣一來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的管理機(jī)制就是一個(gè)在實(shí)踐中根據(jù)運(yùn)行的情況，不斷反饋和調(diào)節(jié)的動(dòng)態(tài)完善過(guò)程，最大限度的對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，以實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的可持續(xù)和健康發(fā)展。由此我們認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)管理的合理機(jī)制應(yīng)該在傳統(tǒng)的程序當(dāng)中加入結(jié)果評(píng)估以使這個(gè)過(guò)程更加完善合理。完善之后的程序如圖3所示。

四、政策建議

加強(qiáng)民主制度建設(shè)，規(guī)范政府舉債行為，建立健全我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，加強(qiáng)政府債務(wù)管理是在“地方政府債券發(fā)行熱”大背景下的趨勢(shì)之一。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)對(duì)本級(jí)政府所屬部門舉借債務(wù)進(jìn)行認(rèn)真審核、清查，并建立專業(yè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理政府債務(wù)，在明確其職責(zé)、權(quán)限的基礎(chǔ)上，賦予其相應(yīng)的職能，發(fā)揮債務(wù)管理、監(jiān)控、預(yù)警的作用。

1.財(cái)政部門在日常的工作中加強(qiáng)對(duì)管理效率意識(shí)的強(qiáng)化工作，使在風(fēng)險(xiǎn)管理每個(gè)階段中都能自覺(jué)的保持效率性。

2.完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理流程，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的變動(dòng)性特點(diǎn)，使其變?yōu)橐粋€(gè)循環(huán)的管理過(guò)程，不斷修正管理結(jié)果和效果，提升管理能力，降低發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)。

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