城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤背景下的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成本與經(jīng)濟(jì)效益

郭艷 陳守民 劉曉麗

摘要以政府為主體，從資金的角度研究城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施過程中新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成本和可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，并以張灣東宏社區(qū)為例進(jìn)行價值化分析，得出政府應(yīng)在土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌分配農(nóng)民拆遷安置補(bǔ)償和社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入，并提出合理化的建議，為完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、破解社會主義新農(nóng)村建設(shè)資金瓶頸問題提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞增減掛鉤；新型農(nóng)村社區(qū)；建設(shè)成本；經(jīng)濟(jì)效益

中圖分類號S28；F301.24文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2014）23-08004-02

基金項(xiàng)目2012年河南省政府決策課題。

作者簡介郭艷（1979-），女，河南鄭州人，工程師，碩士，從事土地利用規(guī)劃與地理信息技術(shù)研究。

收稿日期20140707 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的一項(xiàng)重要舉措，目前河南省正以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為切入點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作。自2009年實(shí)施以來，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在緩解建設(shè)用地指標(biāo)緊張、提高農(nóng)村建設(shè)用地效率、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局、改善農(nóng)村生活環(huán)境、提高農(nóng)民生活質(zhì)量等方面取得了顯著成效，但同時也發(fā)現(xiàn)資金不足、農(nóng)村集體建設(shè)用地拆遷工作不能按期完成是制約城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作順利開展的重要因素。因此合理分析新型農(nóng)村社區(qū)拆舊建新過程中政府投入的建設(shè)成本和節(jié)余指標(biāo)可能獲得的經(jīng)濟(jì)效益，是保證掛鉤工作順利進(jìn)行的重要基礎(chǔ)性工作。筆者以新密市張灣東宏社區(qū)為例，從資金的角度全面分析和估算了政府投入的建設(shè)成本和可能獲得的經(jīng)濟(jì)效益。

1相關(guān)概念

1.1城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的概念和內(nèi)涵城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量、節(jié)約集約利用建設(shè)用地、城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)[1]。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的內(nèi)涵具體分為建設(shè)用地的掛鉤和耕地的掛鉤。建設(shè)用地的掛鉤是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加，必須以相當(dāng)規(guī)模的農(nóng)村建設(shè)用地減少為前提條件，以盤活閑置、低效利用的農(nóng)村集體建設(shè)用地的方式，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供必要的建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的有效控制；耕地的掛鉤是指以農(nóng)村土地綜合整治新增加的耕地作為城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地的有效補(bǔ)充，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中保護(hù)耕地與保障建設(shè)的“雙贏”[2-3]。

1.2新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成本和經(jīng)濟(jì)效益 在目前以政府為主導(dǎo)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施中，政府通過實(shí)施項(xiàng)目獲得掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，同時需要投入大量資金在一定時期內(nèi)完成農(nóng)村集體建設(shè)用地的拆除、復(fù)墾和解決農(nóng)民的住房安置問題。從這個意義上講，政府投入的建設(shè)成本主要是指社區(qū)的建新安置和農(nóng)村集體建設(shè)用地拆遷補(bǔ)償需要投入的耗費(fèi)，包括征地補(bǔ)償安置費(fèi)、新型農(nóng)村社區(qū)的規(guī)劃設(shè)計費(fèi)、土地整理復(fù)墾費(fèi)、房屋建設(shè)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)費(fèi)及拆舊區(qū)的拆遷補(bǔ)償費(fèi)等；而獲得的經(jīng)濟(jì)效益主要體現(xiàn)在掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用和可置換等量建設(shè)用地指標(biāo)的耕地產(chǎn)生的稅收，其中后者主要是指耕地開墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)[4-7]。

2新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成本和經(jīng)濟(jì)效益的估算

2.1新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成本的估算

（1）征地補(bǔ)償安置費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、新型社區(qū)規(guī)劃費(fèi)、土地整理復(fù)墾的費(fèi)用，一般根據(jù)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

（2）房屋建設(shè)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)費(fèi)。計算公式為：

T=P×M×N（1）

式中，T為房屋建設(shè)費(fèi)用和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)費(fèi)的總投資（元）；P為新型社區(qū)需安置的農(nóng)民戶數(shù)（戶）；M為當(dāng)?shù)貞艟玫貥?biāo)準(zhǔn)（m2/戶）；N為當(dāng)?shù)胤课萁ㄔO(shè)成本（元/m2）

（3）拆舊區(qū)的拆遷補(bǔ)償費(fèi)是指對房屋及其附著物的補(bǔ)償，其補(bǔ)償金額計算公式為：

Q=I×v×s（2）

式中，Q為房屋拆遷補(bǔ)償總金額（元）；I為拆舊房屋總面積（m2）；v為當(dāng)?shù)胤课莶疬w補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（元/m2）；s房屋面積占拆舊區(qū)面積的系數(shù)（即土地容積率）。

2.2經(jīng)濟(jì)效益的估算通常情況下政府取得的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)多用于工業(yè)倉儲和房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，通過土地招拍掛的方式取得土地出讓金，用于支付拆遷安置補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)費(fèi)用。因此該研究根據(jù)最大價值替代原理，采用工業(yè)倉儲和房地產(chǎn)開發(fā)兩者當(dāng)年的出讓平均價作為衡量政府獲得經(jīng)濟(jì)效益的方法，其估算公式為：

V=S×C （3）

式中，V表示交易總價格（萬元）；S表示當(dāng)?shù)毓I(yè)倉儲和房地產(chǎn)開發(fā)的土地出讓的平均價格（萬元/hm2）；C表示出讓的用地數(shù)量（hm2）。

通過土地整理復(fù)墾將復(fù)墾出的耕地扣除新型社區(qū)建新占用的耕地，剩余的可置換等量建設(shè)用地指標(biāo)的耕地產(chǎn)生的相關(guān)稅收，通常包括耕地開墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，一般依據(jù)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)規(guī)定執(zhí)行。

3實(shí)例分析

以新密市張灣東宏社區(qū)為例分析新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)成本和經(jīng)濟(jì)效益。張灣東宏社區(qū)于2009年開始建設(shè)，2012年全部竣工，社區(qū)占地規(guī)模10 hm2，總?cè)丝? 430人，690戶。原村占地57.2 hm2，結(jié)余建設(shè)用地面積47.2 hm2，整理后預(yù)計新增耕地25.6 hm2。按照上述方法估算該社區(qū)的建新成本和可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。

（1）征地補(bǔ)償安置費(fèi)。根據(jù)當(dāng)?shù)氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照每戶5 000元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行估算，690戶預(yù)計345萬元。

（2）新型社區(qū)規(guī)劃設(shè)計費(fèi)。按照3萬元/hm2的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，10 hm2預(yù)計30萬元。

（3）土地整理復(fù)墾的費(fèi)用。根據(jù)當(dāng)?shù)貜?fù)墾的標(biāo)準(zhǔn)，按照復(fù)墾10萬元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行估算，25.6 hm2預(yù)計256萬元。

（4）房屋建設(shè)和基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)費(fèi)。根據(jù)公式（1），按照新型社區(qū)需安置的農(nóng)民戶數(shù)690戶、戶均120 m2、當(dāng)?shù)胤课萁ㄔO(shè)成本600的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行估算，預(yù)計4 968萬元。

（5）拆遷補(bǔ)償費(fèi)。拆舊區(qū)的拆遷補(bǔ)償費(fèi)是指對房屋及其附著物的補(bǔ)償。根據(jù)公式（2），按照拆舊房屋面積34.32 hm2，當(dāng)?shù)胤课莶疬w補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)150元/m2，土地容積率為0.6的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行估算，預(yù)計總的拆遷補(bǔ)償費(fèi)為3 090萬元。

（6）土地出讓金。根據(jù)相關(guān)部門提供的數(shù)據(jù)，新密市2012年工業(yè)倉儲和房地產(chǎn)開發(fā)的平均土地出讓金為300萬元/hm2，按照可使用的建設(shè)用地47.2 hm2進(jìn)行估算，預(yù)計總出讓金為14 160萬元。

（7）耕地開墾費(fèi)。根據(jù)當(dāng)?shù)氐恼?，占? hm2耕地需繳納開墾費(fèi)24萬元，按照占用25.6 hm2耕地進(jìn)行估算，預(yù)計需繳納耕地開墾費(fèi)614萬元。

（8）該社區(qū)的建新成本=（1）+（2）+（3）+（4）+（5）=8 689萬元，節(jié)省建設(shè)用地指標(biāo)可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益=（6）+（7）=14 774萬元，增減掛鉤的整體效益為6 085萬元。

4結(jié)論和建議

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是一項(xiàng)周期長、涉及面廣、資金需求量較大的系統(tǒng)工程，從建設(shè)成本的構(gòu)成來看，房屋建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)用在總建設(shè)成本中比重較高，土地出讓金是經(jīng)濟(jì)效益的主要來源，因此各級政府應(yīng)在土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，結(jié)合新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成本統(tǒng)籌分配農(nóng)民拆遷安置補(bǔ)償和社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入，用于提高失地農(nóng)民的補(bǔ)償金額，改善農(nóng)民生活條件和環(huán)境。該研究提出以下幾點(diǎn)建議，為解決新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金問題提供參考依據(jù)。

（1）統(tǒng)籌考慮土地流轉(zhuǎn)收益與農(nóng)村拆舊建新成本的合理分配。農(nóng)村集體土地在流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)效益通常都納入到政府財政中，但在目前的資金使用上還沒有體現(xiàn)出土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的級差效益和新農(nóng)村建設(shè)成本的合理分配，因此自身政府應(yīng)該根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力適當(dāng)提高支付農(nóng)民拆舊建新的比例。

（2） 新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)需要整合資金資源。在一般或者欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣、市財政解決基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和社區(qū)居民建設(shè)等存在著巨大壓力，因此各行業(yè)的支農(nóng)項(xiàng)目和支農(nóng)資金應(yīng)該整合并以明確的政策形式向新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)傾斜。

（3）隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，除了城市周邊的村鎮(zhèn)外，在其余地方預(yù)留一定比例的村鎮(zhèn)集體建設(shè)用地，統(tǒng)一用于農(nóng)民的社會服務(wù)、就業(yè)及養(yǎng)老，在一定程度上能減少政府的安置補(bǔ)償費(fèi)用。

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