農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的對(duì)策分析

引言：中共十八屆三中全會(huì)上提出了“建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”這一構(gòu)想，為中共十八屆三中全會(huì)對(duì)土地制度改革進(jìn)行了全面整體系統(tǒng)的部署。《決定》的改革方案幾乎牽涉到土地問(wèn)題的所有方面——既有農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中農(nóng)村未來(lái)的土地權(quán)利制度安排和未來(lái)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度安排；又有農(nóng)地變成建設(shè)用地過(guò)程中土地市場(chǎng)的形成和發(fā)展以及土地征收制度改革；還有城市化進(jìn)程中最關(guān)鍵的利益問(wèn)題土地增值收益在利益相關(guān)者之間的公平分配.主要從制度層面分析農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的對(duì)策，從法律，政策等方面提出相關(guān)建議，為十八屆三中全會(huì)的決定中“建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場(chǎng)”的具體實(shí)踐作出努力。

中共十八屆三中全會(huì)的《決定》對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的范圍如何進(jìn)入及與國(guó)有土地同價(jià)同權(quán)方式作出制度安排。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地界定

允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的范圍為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的集體建設(shè)用地包括三類：農(nóng)民集體興辦企業(yè)或者與其他單位，個(gè)人以土地使用權(quán)入股，聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)用地，集體公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地，農(nóng)民宅基地。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，第一類顯然屬于《決定》所指的“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”第二類顯然不屬于”集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”第三類需要稍作討論。按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》的規(guī)定：農(nóng)民宅基地以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份獲得“一戶一宅”面積標(biāo)準(zhǔn)由各省，自治區(qū)，直轄市，確定。農(nóng)民住房出賣后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”按照《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》的規(guī)定：宅基地屬于用益物權(quán)。與一般意義的用益物權(quán)比，宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)少了“收益+權(quán)能”，而且明確宅基地使用權(quán)的取得，行使和轉(zhuǎn)讓適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定也就是說(shuō)，目前法律對(duì)宅基地主要賦予居住權(quán)，不屬于《決定》所指的“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”。

二、在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)

我國(guó)土地制度的最大弊端是集體土地與國(guó)有土地同地不同權(quán)。《決定》明確允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地一樣平等進(jìn)入市場(chǎng)，我們認(rèn)為，應(yīng)包含以下幾層含義：同地同權(quán)，即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以和國(guó)有建設(shè)用地一樣出讓，租賃，入股，打破了集體建設(shè)用地不得出租的堅(jiān)冰；同等入市，即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地在同一個(gè)平臺(tái)上合法入市交易，改變目前國(guó)有建設(shè)用地獨(dú)家在平臺(tái)上交易，集體建設(shè)用地在灰市上非規(guī)范交易的格局；供求決定價(jià)格，即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)將改變目前由政府獨(dú)家出讓決定供應(yīng)導(dǎo)致價(jià)格扭曲的局面，多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主體入市，真正形成由供求決定價(jià)格的機(jī)制促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展。

三、縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制

按照憲法原則，只有土地用于公益性用途才能進(jìn)行征收。但是，由于公益性用途難以界定，導(dǎo)致公益性用地目錄出不來(lái)，我們建議，與其議而不決不如跟其他改革措施如列負(fù)面清單一樣，制定征地的否定性目錄，即只要是盈利性的用途就不得征地。為此，我們要完善征地審批，實(shí)施，補(bǔ)償，安置，爭(zhēng)議，調(diào)處，裁決等程序，強(qiáng)化被征地農(nóng)民的知情權(quán)，參與權(quán)，收益權(quán)，申訴權(quán)，監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步規(guī)范和約束政府的征地行為，為防止地方政府濫用征收權(quán)，建議在征地范圍及保障機(jī)制建立之后，在征地程序中加一道事前程序，讓用地一方和農(nóng)民集體先進(jìn)行協(xié)商，談不成再啟動(dòng)征地程序，建立合理，規(guī)范，多元的保障機(jī)制。這套機(jī)制的建立是征地制度改革的核心，應(yīng)在政策和法律上盡快就其內(nèi)涵予以明確。我們建議所謂合理是就補(bǔ)償價(jià)格而言的，就是在堅(jiān)持用途管制原則下，按照區(qū)位條件，對(duì)被征地實(shí)行市場(chǎng)化補(bǔ)償。所謂規(guī)范，是就征地行為而言的在有了明確的征地范圍，補(bǔ)償價(jià)格和程序后，必須進(jìn)行征地的，那就必須按法律辦事，不能像現(xiàn)在很多地方對(duì)土地征收采取“人民內(nèi)部矛盾，人民幣解決的方式”。把一些地段和區(qū)域的征地補(bǔ)償抬得很高，讓老實(shí)人吃虧。所謂多元，是指按多元化方式安置，不能僅僅按貨幣安置把被征地農(nóng)民“一腳踢”要切實(shí)解決失地農(nóng)民長(zhǎng)久生計(jì)沒(méi)有保障的問(wèn)題，其中的實(shí)質(zhì)性制度安排是“保障被征地農(nóng)民部分土地發(fā)展權(quán)”，即在征收農(nóng)民土地時(shí)，給被征地農(nóng)民保留一部分土地，納入城市規(guī)劃，在不改變集體所有性質(zhì)下參與非農(nóng)建設(shè)，以根本解決被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

四、擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥

我國(guó)現(xiàn)行土地資源配置的弊端之一是政府大部分通過(guò)征收取得的土地以非市場(chǎng)方式進(jìn)行配置基礎(chǔ)設(shè)施，政府用地，市政設(shè)施用地等的非市場(chǎng)配置，造成大廣場(chǎng)，大馬路，豪華辦公樓等基礎(chǔ)設(shè)施超前建設(shè)。大量以公共利益目的配置出去的土地被經(jīng)營(yíng)性使用，造成土地收益被不公平占有。為提高土地利用效率，提高土地收入分配公平，必須擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益用地劃撥，我們建議對(duì)具有競(jìng)爭(zhēng)性，取得經(jīng)營(yíng)收入，改革條件成熟的基礎(chǔ)設(shè)施，市政設(shè)施以及各類社會(huì)事業(yè)用地中的經(jīng)營(yíng)性用地先行實(shí)行有償使用到“中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要”實(shí)施的末期，除軍事，保障性住房涉及國(guó)有安全和社會(huì)公共秩序的特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他各類建設(shè)用地全部實(shí)有償使用。

五、完善土地租賃，轉(zhuǎn)讓，抵押二級(jí)市場(chǎng)

在我國(guó)現(xiàn)行土地制度安排下，雖然政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)、但是國(guó)有建設(shè)用地在出讓給用地者后，土地租賃，轉(zhuǎn)讓，抵押等二級(jí)市場(chǎng)不僅沒(méi)有發(fā)展，反而不斷弱化形成國(guó)有土地出讓后“土地增值收益誰(shuí)占有誰(shuí)收益”的局面，在現(xiàn)有存量國(guó)有建設(shè)用地中一類是過(guò)去以無(wú)償劃撥方式到各單位，企業(yè)手中占有；另一類是以土地有償方式到企業(yè)手中的，這類土地的增值收益被現(xiàn)占有者獲得，既導(dǎo)致國(guó)有土地增值收益分配不公平，也造成土地增值收益流失。我們建議：為完善土地租賃，轉(zhuǎn)讓，抵押二級(jí)市場(chǎng)，有關(guān)部門應(yīng)出臺(tái)有關(guān)規(guī)定，讓存量國(guó)有建設(shè)用地也進(jìn)入公開(kāi)市場(chǎng)交易，完善交易規(guī)則，制定收益分配原則和相關(guān)稅收辦法，促進(jìn)土地二級(jí)市場(chǎng)的活躍與發(fā)展。

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（作者單位：西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院）

作者簡(jiǎn)介

王虹；性別：女；出生年月：1990年09月；籍貫：四川省成都市；民族：漢；學(xué)歷：碩士；職稱：無(wú)；研究方向：理論經(jīng)濟(jì)學(xué)。

項(xiàng)目基金

該文章為西南交通大學(xué)大學(xué)公共管理學(xué)院文淵基金項(xiàng)目"農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地入市"項(xiàng)目的階段性研究成果。