中國均衡性轉(zhuǎn)移支付配置的實證研究

陳志廣

內(nèi)容提要 均衡性轉(zhuǎn)移支付是中央政府均等地區(qū)間財力的重要工具，在形式上根據(jù)一系列客觀因素和一定公式來進(jìn)行配置。由于我國采取了以財政供養(yǎng)人口為主的資金配置方式，受地區(qū)政治力量影響，均衡性轉(zhuǎn)移支付反而會流向財力較強(qiáng)的省份。本文引入政治影響力變量，在檢驗了其對均衡性轉(zhuǎn)移支付的效應(yīng)后發(fā)現(xiàn)：一方面，在控制更多指標(biāo)后，財力越強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，均衡性轉(zhuǎn)移支付確實越少；但另一方面，政治影響力、行政權(quán)力等指標(biāo)越高，均衡性轉(zhuǎn)移支付也越高，這是完善均衡性轉(zhuǎn)移支付體系、優(yōu)化資金配置必須要深刻檢討的。

關(guān)鍵詞 均衡性轉(zhuǎn)移支付政治影響力行政權(quán)力配置

〔中圖分類號〕F812.45〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2014）08-0026-08

一、引言

均衡性政府間轉(zhuǎn)移支付或者政府間補(bǔ)助①是我國分配最為規(guī)范、均等效果也最好的轉(zhuǎn)移支付，所以不管是理論工作者還是實務(wù)操作者，都建議不斷增加均衡性轉(zhuǎn)移支付的比重。然而，個別研究發(fā)現(xiàn)，均衡性轉(zhuǎn)移支付的均等效果并沒有想象中好，甚至還可能成為不平等的貢獻(xiàn)來源。②規(guī)范的公共財政要求，財政困難的單位應(yīng)該獲得更多轉(zhuǎn)移支付，但賈曉俊等發(fā)現(xiàn)，接受補(bǔ)助的省份財政收入越高，均衡性轉(zhuǎn)移支付反而越多。③這意味著均衡性轉(zhuǎn)移支付的配置工作可能受到某些不規(guī)范因素的干擾。為改善轉(zhuǎn)移支付配置，實現(xiàn)其公共性目標(biāo)，學(xué)術(shù)界和實務(wù)界首先應(yīng)做的，是把握其事實配置的影響因素和作用機(jī)制。雖然均衡性轉(zhuǎn)移支付是按照一系列客觀因素和基于一定的計算公式來進(jìn)行配置，似乎這樣的配置過程很難引起學(xué)者的興趣。但是，由于因素、公式都需經(jīng)過人的選擇，所以相關(guān)補(bǔ)助同樣難以逃脫某些不當(dāng)干擾。④本文嘗試引入更多變

① 我國政府間轉(zhuǎn)移支付的名稱和內(nèi)容在不同時期有變化?，F(xiàn)均衡性轉(zhuǎn)移支付繼承于1995年的“過渡時期轉(zhuǎn)移支付”，2002年改為“一般性轉(zhuǎn)移支付”，2009年又更名為“均衡性轉(zhuǎn)移支付”，本文統(tǒng)一使用現(xiàn)名。

② 例如賈曉?。骸墩g轉(zhuǎn)移支付制度橫向均衡效應(yīng)研究》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2009年第3期；江慶：《中國地方政府總體財力不均等程度及其分解：1997～2005》，《南方經(jīng)濟(jì)》2010年第8期；官永彬：《財政轉(zhuǎn)移支付對省際間財力不均等的貢獻(xiàn)——基于基尼系數(shù)的分解》，《山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2011年第1期。

③ 賈曉俊、岳希明：《我國均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配機(jī)制研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2012年第1期。

④ Allers， M. A.， Ishemoi， L. J.， “Do Formulas Reduce Political Influence on Intergovernmental Grants？ Evidence from Tanzania，” Journal of Development Studies， vol.47， no.12， 2011，pp.1781-1797.

量，特別是政治型變量，來考察我國均衡性轉(zhuǎn)移支付的配置問題，以期為相關(guān)工作提供可能的意見和啟示。

二、變量及數(shù)據(jù)

與一般的經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共財政學(xué)不同，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為政府間轉(zhuǎn)移支付主要是一政治現(xiàn)象，并在該領(lǐng)域積累了無數(shù)的理論和經(jīng)驗研究成果。[日]Sato M.：《區(qū)域間財政補(bǔ)助的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，[加]羅賓·鮑德威、沙安文編：《政府間財政轉(zhuǎn)移支付：理論與實踐》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2011年，第148-170頁。因此，本文專門引入具有中國獨特內(nèi)容的政治型變量——由地區(qū)政治代表的政治影響力加總而來的地區(qū)政治影響力，用來捕捉地區(qū)政治力量對資金配置的影響。在中國政治生活中，起核心作用的是中國共產(chǎn)黨，而在高階政治生活中，起核心作用的是黨的中央委員會及其常設(shè)機(jī)構(gòu)政治局和政治局常務(wù)委員會，所以要理解中國政治，考察中國共產(chǎn)黨中央委員會內(nèi)的影響力分布是可行選擇。

中央委員之間的基本差異是等級差異，委員等級越高，掌握的各種資源就越多，所以代表地區(qū)能夠受益更多。在一般的政府間補(bǔ)助研究中，已經(jīng)有學(xué)者測度過類似內(nèi)容，但效果并不理想。其中詹晶為地方領(lǐng)導(dǎo)的中央委員身份賦值2分、候補(bǔ)委員1分，詹晶：《中央對省財政轉(zhuǎn)移支付的決定因素：公平、議價、還是效益？》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2011年第6期。范柏乃等則只為地方領(lǐng)導(dǎo)的政治局委員身份賦分，范柏乃、張鳴：《基于面板分析的中國省級行政區(qū)域獲取中央財政轉(zhuǎn)移支付的實證研究》，《浙江大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2011年第1期。Huang等為地方領(lǐng)導(dǎo)的候補(bǔ)中央委員賦值1分、中央委員2分、政治局委員6分。Huang， B.， Chen， K.， “Are Intergovernmental Transfers in China Equalizing，” China Economic Review， vol.23， no.3， 2012， pp.534-551.這些測度很難區(qū)分大多數(shù)省份之間的影響力差異，比如在“十五大”以后，絕大多數(shù)省份都有且僅有兩名中央委員，這導(dǎo)致他們很難剝離出政治經(jīng)濟(jì)規(guī)律。本文為充分體現(xiàn)中央委員不同等級間的政治能量差異，采用兩種賦值方法，以增強(qiáng)穩(wěn)健性。本文測度也不納入候補(bǔ)委員，這是因為我國政治生活越來越制度化，而候補(bǔ)委員沒有選舉權(quán)和表決權(quán)，即使個別候補(bǔ)委員可能發(fā)揮重要作用，但本文也已經(jīng)通過后面發(fā)源地和籍貫地的非正式政治來處理。一種是有明顯差距的等差法，分別為委員、政治局委員、政治局常委賦值1、5、9分。這種賦值法難以符合每一位委員的實際情況，比如個別政治局常委的影響力可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過政治局委員的兩倍。因此，本文還采取了另一種等比法賦值1、9、27，該比例大致符合不同等級的人數(shù)差異，而高官影響力通常與其人數(shù)成反比。

除了正式職務(wù)帶來的等級效應(yīng)，關(guān)系資本等非正式政治內(nèi)容也會影響中央委員會的實際運(yùn)行，Guo， X.， “Dimensions of Guanxi in Chinese Elite Politics，” The China Journal， vol.46， 2001， pp.69-90.例如政治局常委明顯具有更大的影響力，即使他們都非地方領(lǐng)導(dǎo)，但無疑會影響地方的干部和資源配置。歸集到地方層面上，關(guān)系資本有部分是來源于領(lǐng)導(dǎo)人的發(fā)源地——前一政治周期內(nèi)的任職地。前一周期內(nèi)的任職經(jīng)歷為其在本周期當(dāng)選提供了重要基礎(chǔ)，而為履行政治承諾、回饋支持者，當(dāng)選委員會為這些相關(guān)單位爭取利益。從人情因素考慮，擁有往昔上下級、同事關(guān)系的便利，出于面子、禮節(jié)、道德、感情等因素，也為自己鞏固權(quán)力、擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)、乃至贏取后面政治周期的晉升，當(dāng)選委員也會照顧發(fā)源地利益。另外，關(guān)系資本還有部分來源于籍貫地，這主要是基于中國傳統(tǒng)文化的考慮。家鄉(xiāng)觀念在中國人心中根深蒂固，很多官員都會特別照顧籍貫地，為家鄉(xiāng)人民謀福利也成為當(dāng)?shù)卦u價的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。在政治交往中，“同鄉(xiāng)”關(guān)系可以起到潤滑劑的作用，有助于結(jié)交朋友和形成聯(lián)合體，為個人和集團(tuán)事業(yè)的延續(xù)和發(fā)展提供基礎(chǔ)和支持。影響力納入非正式政治帶來的一個問題是如何分配現(xiàn)職地、發(fā)源地、籍貫地的權(quán)重。一般來講，影響力表現(xiàn)為“現(xiàn)職地>發(fā)源地>籍貫地”、“現(xiàn)職地>發(fā)源地+籍貫地”?；诖耍瑢F(xiàn)職地、發(fā)源地、籍貫地三者的權(quán)重設(shè)定為06、03、01和07、02、01兩種。以前文所述的等差法、等比法獲得中央委員的政治影響力得分后再將分值按上面兩種比例分配于現(xiàn)職地（中央）、發(fā)源地（中央或者地方省份）和籍貫地（地方省份），所有委員的得分都按照此程序分配，最后再加總各省份和中央的影響力得分。由于納入了非正式政治，影響力指標(biāo)很難歸集到單年度上，同時政治周期不同階段和中國干部交流制度也會帶來政治代表的用力差異，所以本文的指標(biāo)計算對應(yīng)于整個選舉周期。

其他重點檢驗的自變量包括：（1）政府?dāng)?shù)目，由縣級政府?dāng)?shù)測度。我國均衡性轉(zhuǎn)移支付重點為扶持財政困難縣鄉(xiāng)，財政補(bǔ)助對于維持落后地區(qū)的基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要。（2）行政權(quán)力，由財政供養(yǎng)人口比重測度，用來捕捉政府部門相對于社會的強(qiáng)勢地位。均衡性轉(zhuǎn)移支付的事實配置也主要依據(jù)財政供養(yǎng)人口，人員經(jīng)費和根據(jù)人員計算的公務(wù)經(jīng)費占了補(bǔ)助的大部分。（3）財政收入，由人均預(yù)算內(nèi)財政收入測度。按照規(guī)范要求，一個地區(qū)的財政收入越高，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，獲取的補(bǔ)助也就應(yīng)該越少。（4）收入汲取，由預(yù)算內(nèi)財政收入占GDP比重測度。鑒于財政收入與政治影響力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等的強(qiáng)相關(guān)性和重復(fù)測度，以此為替代變量。（5）非預(yù)算財政，包括預(yù)算外和制度外財政。鑒于政府非預(yù)算財政與房地產(chǎn)發(fā)展息息相關(guān)，王小魯：《灰色收入與國民收入分配》，《比較》2010年第3期。采用建筑業(yè)增加值占GDP比重作為非預(yù)算財政的衡量指標(biāo)。納入該指標(biāo)主要是為了捕捉游說活動的影響。Borck， R.， Owings， S.， “The Political Economy of Intergovernmental Grants，” Regional Science and Urban Economics， vol.33， no.2， 2003， pp.139-156.擁有更多非預(yù)算財政，管理相對不規(guī)范，地方政府就有能力、也有便利去游說權(quán)力部門。（6）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，由人均GDP測度。（7）其他控制變量，包括城鎮(zhèn)化、文化程度、人口規(guī)模、撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)、人口密度、少數(shù)民族等，衡量指標(biāo)見表1。

本文所用變量及其具體計算方法見表1。現(xiàn)實中影響均衡性轉(zhuǎn)移支付的因素還有很多，如土地面積、公路里程、學(xué)生數(shù)等，但歸集到省際層面上，由于樣本數(shù)太少，這些因素均未呈現(xiàn)出規(guī)律，所以均納入擾動項。所用變量中，存在內(nèi)生嫌疑的是行政權(quán)力和財政收入、收入汲取以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。對于廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，獲取的均衡性補(bǔ)助越多，地方政府可能會擴(kuò)張自己具有一定自主權(quán)的事業(yè)編制，其征稅努力可能會下降，足夠的補(bǔ)助還可能刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。另外從數(shù)據(jù)上看，財政收入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，乃至政治影響力等可能受某些共同遺漏因素的影響，進(jìn)而造成估計偏誤。為此，本文采用包含工具變量的二階段最小二乘法（2SLS）進(jìn)行估計，同時提供OLS的估計結(jié)果作為參照。有效工具變量在截面上并不容易尋找，我們最終選用各內(nèi)生變量的相關(guān)前期數(shù)據(jù)與非市場化、第一產(chǎn)業(yè)作為工具變量。

數(shù)據(jù)具體采集始自2003年，截止于2007年，以對應(yīng)于“十六大”的政治周期。選擇“十六大”主要是鑒于當(dāng)時我國政治生活已經(jīng)基本制度化，核心表現(xiàn)如領(lǐng)導(dǎo)人更替可預(yù)期、政治局會議正規(guī)化、領(lǐng)導(dǎo)人分工明確化等，而政治制度化意味著基于職務(wù)測度影響力的可靠性。不像以前，部分政府工作可能是職務(wù)外因素在發(fā)揮主導(dǎo)作用，相關(guān)研究相對困難。沒有納入“十七大”是因為不少相關(guān)數(shù)據(jù)還未公開。具體地，現(xiàn)職地測度以“十六大”當(dāng)選起、“十七大”召開止，發(fā)源地以“十五大”政治局常委等選舉結(jié)束起、“十六大”召開止?，F(xiàn)職地、發(fā)源地都納入任期權(quán)重。適應(yīng)于黨代會召開日期，日期搜集精確到半月，其中官方公布簡歷精確到月的，按月中值計算，沒有精確到月的，再通過搜索新華網(wǎng)、人民網(wǎng)，或者相關(guān)政府型網(wǎng)站等進(jìn)行確認(rèn)與計算。另，省外如中央部委等的政治影響力都?xì)w集為“非地方”，個別逝世、免職、遞補(bǔ)委員的任職期按官方正式公布的日期為準(zhǔn)。對應(yīng)于政治影響力，其他變量也都對應(yīng)2003～2007年。價格型變量全部采用以2003年為基期的GDP平減指數(shù)進(jìn)行折減，縣級政府?dāng)?shù)目、財政供養(yǎng)人員、人口變量等取五年均值，相關(guān)人口數(shù)據(jù)在《中國統(tǒng)計年鑒》有年末值的直接采用，沒有的根據(jù)抽樣比進(jìn)行推算。變量描述性統(tǒng)計也見表1。

三、實證檢驗

本文的正式檢驗結(jié)果見表2，表3報告了穩(wěn)健性檢驗的回歸結(jié)果，計量分析使用stata11軟件。表2中1-4列為全部樣本的。北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東等六個發(fā)達(dá)省份未接受補(bǔ)助，用tobit方程擬合會更好，由于定性結(jié)論一致，限于篇幅不予報告。5-8列為接受補(bǔ)助樣本的，根據(jù)杠桿值大于兩倍均值的標(biāo)準(zhǔn)，不存在有影響力個案。表3中，政治影響力不同測度的定性結(jié)論基本一致，限于篇幅，本文僅報告了接受補(bǔ)助樣本納入財政汲取的估計，這可以保留經(jīng)濟(jì)發(fā)展的顯著性。2SLS法檢驗均不能拒絕“所有工具變量均外生”的原假設(shè)，均拒絕了“弱工具變量”的原假設(shè)。由于政治影響力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等變量之間存在較強(qiáng)相關(guān)性，2SLS法可以對相關(guān)變量作出更有效率的估計，故都予以報告。

由表2、3可知，政治影響力對均衡性轉(zhuǎn)移支付的正向作用得到證實，且結(jié)論在不同測度下具有穩(wěn)健性。該正向作用是我國現(xiàn)有研究如范柏乃等、詹晶還未證實過的，范柏乃、張鳴：《基于面板分析的中國省級行政區(qū)域獲取中央財政轉(zhuǎn)移支付的實證研究》，《浙江大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2011年第1期；詹晶：《中央對省財政轉(zhuǎn)移支付的決定因素：公平、議價、還是效益？》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2011年第6期。應(yīng)該是我們對影響力測度做了實質(zhì)性修改的結(jié)果。他們的研究僅考慮了省領(lǐng)導(dǎo)的中央委員賦值，我們則區(qū)分了中央委員會內(nèi)的等級差異，特別是納入了中央領(lǐng)導(dǎo)的影響，同時還賦予非正式政治足夠的比重。他們還采用面板分析，但這對于我國的政治影響力未必適合，由于政治權(quán)力等有其特殊的非正式性、政治周期和中央調(diào)控等規(guī)律，而且中國正式政治制度的成熟性在不同階段也有顯著差異，這些都對指標(biāo)測度附加了特殊的限制。

從邊際效應(yīng)看，測度1、2的系數(shù)大于3、4，這是由于等比法測度擴(kuò)大了高階領(lǐng)導(dǎo)人的影響力賦值，系數(shù)差異吻合測度差異。測度1、3的系數(shù)小于2、4，這是由于“07、02、01”的權(quán)重設(shè)定擴(kuò)大了正式政治的影響力指示，系數(shù)差異表明正式政治在爭奪均衡性轉(zhuǎn)移支付方面更有效率。政治影響力的證據(jù)也體現(xiàn)于非預(yù)算財政，房地產(chǎn)越發(fā)達(dá)，非預(yù)算財政越充足，游說資源也就越充足，那么就可促成地方政府爭取到更多補(bǔ)助。由于資金分配活動的“黑箱”性質(zhì)，難以為相關(guān)猜測提供嚴(yán)格的事實證據(jù)。從樣本期間的基本配置公式“某地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付額=（該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財政支出—該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財政收入）×該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)”看，更加詳細(xì)的規(guī)則可參見李萍、許宏才：《中國政府間財政關(guān)系圖解》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2006年，第54-72頁；李萍、許宏才、李承：《財政體制簡明圖解》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2010年，第58-67頁。問題主要出自支出高估或者收入低估，兩種都可能導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付系數(shù)高估。由于信息搜集的困難，公式中不少收支都是據(jù)實測算，這可能有利于強(qiáng)勢省份，比如他們有更多便利將預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)為預(yù)算外和制度外收入，或者他們能夠從中央獲得更多支出項目。即使是嚴(yán)格按照基本信息和科學(xué)方法測算的標(biāo)準(zhǔn)收支，也可能傾向于強(qiáng)勢單位，比如關(guān)鍵的編制和人員、公用經(jīng)費設(shè)定，體現(xiàn)既得利益的基數(shù)的作用非常大，而基數(shù)占優(yōu)的單位往往影響力也較大。

從理論上考慮，政治影響力對均衡性轉(zhuǎn)移支付的正向作用可以采用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理來解釋。首先是地方政治代表的自我逐利。地方代表總有各式各樣的目標(biāo)，或為選票，或為權(quán)力，或為同事和下屬的更多支持，或就一心一意地為民服務(wù)等，這些目標(biāo)的達(dá)成都需要地方代表和相關(guān)單位做很多事情，相應(yīng)地也需要較多資源。而地方代表的政治影響力越大，掌握的資源就越多。資源不僅包括可以直接調(diào)控的物資、資金等，也包括在黨內(nèi)、政府內(nèi)和社會上的地位與影響等，這些資源為政治代表的發(fā)號施令和縱橫捭闔帶來了方便，最終也能夠為代表地區(qū)帶來更多的轉(zhuǎn)移支付。其次是“互投贊成票”的影響。地方代表的政治影響力越大，可資利用的資源和關(guān)系資本就越多，所以其他政治力量也樂于合作、甚至追隨，愿意為該代表及代表地區(qū)貢獻(xiàn)更多的轉(zhuǎn)移支付。比如存在部分橫向競爭關(guān)系的相似單位，如果在政策事項上沒有沖突，圍繞強(qiáng)者反而容易形成利益聯(lián)盟。還有財政部等中央部委，也樂于與較強(qiáng)的地方政府合作，通過“出售”項目來換取更多的經(jīng)濟(jì)和政治資源，這也是在擴(kuò)大自己的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和提升自己的影響力。再有下屬官僚，追隨具有更大影響力的領(lǐng)導(dǎo)意味著自己有更多的保障和更大概率的晉升機(jī)會，因而其工作會更加積極?？偠灾愃埔蛩睾蜋C(jī)制都促成代表地區(qū)獲得更多的轉(zhuǎn)移支付。政治影響力帶來轉(zhuǎn)移支付是現(xiàn)實政治的運(yùn)轉(zhuǎn)結(jié)果，規(guī)范層面的正當(dāng)性判斷需要結(jié)合相關(guān)公共服務(wù)的需求和供給等內(nèi)容。不過從一些數(shù)據(jù)推測，政治影響力較大的單位，一般經(jīng)濟(jì)都相對發(fā)達(dá)，財政收入較高，居民收入也較高，因而它們獲得較多補(bǔ)助難逃自我逐利和權(quán)力、關(guān)系等不當(dāng)運(yùn)用的嫌疑。

政府?dāng)?shù)目起正向作用，這符合我國均衡性轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立宗旨。我國大部分省份都不能做到財政自給，而且由于分稅制改革帶來的財力不斷上移，縣鄉(xiāng)基層政府的資金就更是捉襟見肘，維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)主要靠上級政府補(bǔ)助，甚至民間債務(wù)。從相關(guān)變量的相關(guān)性看，我國縣級政府?dāng)?shù)目較多的省份，確實都是相對地廣人稀、發(fā)展落后、財源缺乏的省份，獲得更多補(bǔ)助符合規(guī)范要求。

行政權(quán)力起正向作用，這符合我國補(bǔ)助配置的實際運(yùn)行，但在規(guī)范要求的公平觀上經(jīng)不起推敲。行政權(quán)力采用的是以人口為底的相對型變量，又控制了政府?dāng)?shù)目等變量，所以該部分補(bǔ)助已經(jīng)很難再歸集到維持政府基本運(yùn)轉(zhuǎn)和基本民生的項目上。我國均衡性轉(zhuǎn)移支付的分配依據(jù)主要是財政供養(yǎng)人口，受益人口在某些支出如行政公檢法部門支出中甚至都不是明示因素，在某些支出如教育部門支出中也僅是次要指標(biāo)。更加詳細(xì)的規(guī)則可參見李萍、許宏才：《中國政府間財政關(guān)系圖解》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2006年，第63-69頁；李萍、許宏才、李承：《財政體制簡明圖解》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2010年，第64-65頁。推究深層次原因，就官僚群體而言，他們有自利的擴(kuò)張傾向，而且與公民相比，他們更加接近權(quán)力中心，因而有激勵、也有條件為自己爭取到更多資源。就中央政府而言，治理社會需要從上到下官僚機(jī)構(gòu)的支持和執(zhí)行，而建立一個有效的官僚系統(tǒng)，足夠的人員工資費用和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)費用必不可少。特別就政治代表等高層官員而言，他們需要老干部的良好評價和下屬官僚的鼎力支持，而這些都需要資金的支持。但從社會整體而言，以官僚為導(dǎo)向的支出必然擠占民生支出，影響政府管理績效，進(jìn)而侵蝕執(zhí)政合法性。

財政收入、收入汲取、經(jīng)濟(jì)發(fā)展都起負(fù)向作用，吻合規(guī)范要求的配置公式，這與現(xiàn)有絕大多數(shù)研究的結(jié)論相左，究其原因，應(yīng)該是控制了更多變量如政治影響力、城鎮(zhèn)化等的結(jié)果。例如財政收入，在全部樣本中，由于變量強(qiáng)相關(guān)性和特異個案的存在，財政收入系數(shù)為正，且在10%水平上顯著。但在接受補(bǔ)助樣本中，卻都顯著為負(fù)。如果以收入汲取替代財政收入，前者與很多變量的Pearson相關(guān)系數(shù)都要比財政收入的低兩三成左右，所以相關(guān)變量的系數(shù)顯著性水平也更好。

城鎮(zhèn)化、人口密度起正向作用，規(guī)范評估需要結(jié)合具體項目等信息具體分析。一方面，這些因素可能導(dǎo)致公共服務(wù)需求增加（如昂貴的公交系統(tǒng)），或者其他支出成本的增加（如人口帶來的擁擠負(fù)擔(dān)），因而需要更多財政支出。另一方面，這些因素隱含著各種影響力的存在，比如行政事業(yè)單位、國有大企業(yè)等都集中在城市，這導(dǎo)致地區(qū)擁有更多影響當(dāng)局的手段和途徑，進(jìn)而能夠在國家分配和再分配活動中占得更多份額。

文化程度起負(fù)向作用，撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)起正向作用，符合規(guī)范要求，因為文化程度越低，撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)越重，資金需求都更高，服務(wù)成本也更高。

人口規(guī)模起負(fù)向作用，規(guī)范評估也需要具體問題具體分析。一種可能是，如果是純粹行政管理等公共品的非競爭性屬性明顯的支出，由于規(guī)模效應(yīng)明顯，負(fù)向關(guān)系只是資金合理配置的顯示。另一種可能則在于，如果是教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障等具有私人品的競爭性屬性的支出，負(fù)向關(guān)系就成為反均等規(guī)范的證據(jù)。事實上，由于我國很多補(bǔ)助的分配都是基于編制導(dǎo)向，而非公民或者受益者導(dǎo)向，后一種情況應(yīng)該占據(jù)主導(dǎo)地位。

四、結(jié)論與政策建議

通過引入政治影響力等變量，本文探討了在規(guī)范要求上應(yīng)該根據(jù)客觀因素和公式配置的均衡性轉(zhuǎn)移支付的影響因素。我國均衡性轉(zhuǎn)移支付兼具規(guī)范和不規(guī)范成分，好的一面在于很多補(bǔ)助確實流向了財力緊張的單位，這是按照客觀因素和公式配置的結(jié)果，但值得警惕的是仍有不少補(bǔ)助流向了在政治、行政等方面相對強(qiáng)勢的單位。政治影響力和行政權(quán)力等都有利于補(bǔ)助的爭奪，但這些補(bǔ)助很難找到正當(dāng)?shù)呐渲美碛?，有很大可能是?quán)力和關(guān)系不當(dāng)運(yùn)用的結(jié)果。本文的研究意味著，我國均衡性轉(zhuǎn)移支付配置工作有值得總結(jié)、推廣的經(jīng)驗，可以加以固定化、制度化，但也存在值得重視的問題、教訓(xùn)，需要認(rèn)真研究、審慎應(yīng)對。本文特別關(guān)注政治影響力及類似內(nèi)容，在現(xiàn)實生活中，政治影響是任何公共政策事務(wù)都難以規(guī)避的，因此，為優(yōu)化均衡性等轉(zhuǎn)移支付配置，我們可以重點嘗試以下工作：

第一，推進(jìn)信息公開工作，提高資金分配的透明度。我國均衡性轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)公開一些原則性的配置公式，但配置因素的基本信息、配置資金的具體信息等都還未公開。首先，公開這些信息可以限制相關(guān)部門的專斷權(quán)力，防止“走關(guān)系”等不當(dāng)行為，同時有助于提升社會公眾和公共專家等的影響力，使轉(zhuǎn)移支付不違背大多數(shù)人的訴求。其次，公開可公開信息也可以充分利用社會智慧，提升資金配置的效率、效果和公平性。

第二，完善會計、審計工作，為資金配置的監(jiān)督、問責(zé)等提供技術(shù)基礎(chǔ)。由于事權(quán)、職責(zé)的模糊和會計科目粗放等原因，官僚部門等可以操縱資金的分配和使用，但社會卻很難知道這些資金究竟是使用在了哪些項目上，使用效果又如何？可以適應(yīng)于事權(quán)、財權(quán)等的深化改革，逐步明確具體均衡性轉(zhuǎn)移支付的使用部門、使用方向，設(shè)計相應(yīng)的細(xì)化型會計科目和會計準(zhǔn)則，設(shè)立專門的審計工作小組和規(guī)定專門的審計內(nèi)容，對資金的撥款、用款、績效等作全方位的備案、監(jiān)督。

第三，改進(jìn)資金分配工作機(jī)制，針對不同資金適用不同的配置機(jī)構(gòu)及制度，通過優(yōu)化權(quán)力配置來優(yōu)化資金配置。比如一些用于基本公共服務(wù)、各地區(qū)之間差異不大、各地區(qū)也能夠達(dá)成共識的轉(zhuǎn)移支付，可以由相對獨立的機(jī)構(gòu)主管，由專業(yè)人士根據(jù)專業(yè)意見來配置，以充分節(jié)約資金配置成本和充分發(fā)揮資金使用效益。而對于一些具有特殊性、各地區(qū)之間差異較大、容易引起分歧的資金，可以由吸納各方代表的專門委員會等機(jī)構(gòu)協(xié)商決定，充分尊重各方訴求，平衡各方利益，財政機(jī)構(gòu)則根據(jù)委員會等敲定的原則、方法等只做具體測算工作。

第四，優(yōu)化更廣范圍內(nèi)的權(quán)力配置，對稱權(quán)責(zé)利配置，加強(qiáng)對各種權(quán)力的監(jiān)督和問責(zé)。比如強(qiáng)化、優(yōu)化黨政、行政政府和立法政府等之間的分工，特別是政治部門可以逐步走向?qū)I(yè)化和獨立化，且以控制、評估行政部門和直接向社會負(fù)責(zé)為核心工作，這自然會帶來資金的慎重配置，且會以社會福利為導(dǎo)向。事實的政治生活就是各種政治力量之間的交互作用，政治影響力規(guī)律不可避免，具有可行性、也符合規(guī)范要求的治理之道是：既然擁有了足夠的權(quán)力，那就應(yīng)該承擔(dān)起足夠的責(zé)任，也應(yīng)該接受相稱的監(jiān)督，而如果沒有擔(dān)負(fù)起基本的職責(zé)，那權(quán)力和利益理應(yīng)遭到削弱、乃至褫奪。

作者單位：南京大學(xué)政府管理學(xué)院

責(zé)任編輯：牛澤東