村民自治：困境與出路—兼論村莊秩序及其社會(huì)基礎(chǔ)的構(gòu)建

戴明福

[摘 要]我國(guó)農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致村莊秩序面臨解構(gòu)與重建。當(dāng)傳統(tǒng)的宗法制、行政強(qiáng)制等無(wú)力提供村莊必要的社會(huì)秩序時(shí)，作為農(nóng)村基層民主制度安排的村民自治成了村莊秩序提供的可靠力量。實(shí)踐中，村民自治又面臨著日益形式化的困境。協(xié)調(diào)村民自治組織載體的關(guān)系，激發(fā)自治主體參與村莊治理的熱情，建立成熟的村域社會(huì)組織系統(tǒng)對(duì)接村民自治制度并不斷強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)關(guān)聯(lián)成了破解村民自治實(shí)踐困境與構(gòu)建村莊秩序的關(guān)鍵。

[關(guān)鍵詞]村民自治；村莊秩序；鄉(xiāng)村善治；村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)

[中圖分類(lèi)號(hào)]D616 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）09 — 0106 — 02

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向農(nóng)村的延伸，使傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)秩序不斷解構(gòu)。村民自治在推動(dòng)農(nóng)村基層民主發(fā)展的同時(shí)，又使逐步解構(gòu)的農(nóng)村社會(huì)秩序趨于重組。村莊秩序的生成除了具有行政嵌入的特征外，更多表現(xiàn)為村莊內(nèi)生性。因此，善于從村莊內(nèi)部把握村民自治發(fā)展的脈絡(luò)，解決村民自治在實(shí)踐中的困境，構(gòu)建和諧有序的村莊秩序，顯得尤為重要。

一、重建村莊秩序的制度安排：村民自治及其內(nèi)涵

（一）村民自治：構(gòu)建和諧村莊秩序的制度保障

村民自治即廣大農(nóng)民依照國(guó)家法律法規(guī)和自治規(guī)章，在村域范圍內(nèi)管理和決定本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)和自我教育。其內(nèi)涵體現(xiàn)在自治的主體是農(nóng)民，自治的地域范圍是村域，自治的內(nèi)容是本村的事務(wù)，自治的目的是“讓村民在村域內(nèi)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，將社會(huì)主義民主落實(shí)到基層，保證國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的有效治理”〔1〕。村民自治體現(xiàn)的是村民的自治權(quán)和自主管理權(quán)，其本質(zhì)是村民在村莊內(nèi)部通過(guò)自治與民主的結(jié)合獲得村莊秩序的制度保障。

（二）產(chǎn)生的原因：舊秩序的解構(gòu)與新秩序的重建

家庭承包責(zé)任制形成了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)運(yùn)作的新秩序。以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主，“它的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)就是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)承包責(zé)任制，是建立在承包責(zé)任制基礎(chǔ)上的政治上層建筑”〔2〕。這一農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度確立了農(nóng)民的獨(dú)立自主地位，帶來(lái)的不僅是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序的變革，更有對(duì)農(nóng)村政治和社會(huì)秩序的重大影響，其中最顯著的是“隨著借助于指令性計(jì)劃經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)功能喪失，政社合一的人民公社也就失去了權(quán)威基礎(chǔ)”〔3〕。家庭承包經(jīng)營(yíng)制度下的農(nóng)民主體性地位，要求村民自治尊重農(nóng)民意愿，按照農(nóng)民的利益訴求，在農(nóng)民的監(jiān)督下民主管理和決策。

黨和國(guó)家政治民主化改革促成了基層民主變革的新生政治生態(tài)環(huán)境。民主是社會(huì)主義的本質(zhì)，“沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義，就沒(méi)有社會(huì)主義的現(xiàn)代化”〔4〕。中央民主政治的推進(jìn)、行政權(quán)力的下放和黨領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，給村民自治留下了廣闊的基層空間。“把權(quán)力下放給基層人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主，我們講社會(huì)主義民主，這就是一個(gè)最重要的內(nèi)容”〔5〕。1982年的國(guó)家憲法認(rèn)可了村民自治，指出在農(nóng)村實(shí)行基層群眾自治制度，由農(nóng)民自己選舉產(chǎn)生農(nóng)村管理者。

農(nóng)村舊秩序的解構(gòu)帶來(lái)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)需要新的治理形式化解。家庭承包責(zé)任制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)舊的村莊秩序解構(gòu)帶來(lái)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)具體表現(xiàn)為“基層合法性危機(jī)、農(nóng)村公共安全危機(jī)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)危機(jī)”〔6〕。多數(shù)地區(qū)的村級(jí)組織渙散，失去了農(nóng)民的支持和認(rèn)可，喪失了合法性基礎(chǔ)。農(nóng)村管理陷入真空狀態(tài)，黑惡勢(shì)力滲入農(nóng)村，農(nóng)民時(shí)常面臨公共安全危機(jī)。農(nóng)村舊秩序解構(gòu)帶來(lái)的農(nóng)村多重危機(jī)需要新的治理形式破解。村民自治這一最初功能是“維持社會(huì)治安和維護(hù)集體的水利設(shè)施，后來(lái)逐步擴(kuò)大為對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)生活中諸多事務(wù)的村民自我管理形式”〔7〕，作為重建村莊秩序的制度應(yīng)運(yùn)而生。

二、村莊新秩序構(gòu)建的挑戰(zhàn)：村民自治的實(shí)踐困境及其成因

（一）外在制度供給與村莊社會(huì)內(nèi)部發(fā)育不足的沖突

改革開(kāi)放以來(lái)，指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的解體和家庭承包經(jīng)營(yíng)體系的形成，需要新的制度創(chuàng)新重建解構(gòu)之后的村莊秩序。作為體現(xiàn)黨和國(guó)家政治民主化改革意志的外在制度供給，村民自治承擔(dān)了這一重任。而村民自治發(fā)展至今表現(xiàn)出的日益泛形式化困境的重要原因就在于突擊性的強(qiáng)制外在制度供給和村莊社會(huì)內(nèi)在發(fā)育不足的沖突。

（二）村民自治實(shí)施的主體是原子化的農(nóng)村和較為保守的農(nóng)民

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的非均衡發(fā)展使村莊社會(huì)發(fā)育程度一直處于相對(duì)較低的水平。經(jīng)濟(jì)落后、文化教育資源稀缺、傳統(tǒng)觀念根深蒂固等現(xiàn)象成為農(nóng)村社會(huì)的基本特征。由此導(dǎo)致村集體直接掌握和控制的經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源貧乏，沒(méi)有將農(nóng)民組織起來(lái)的能力，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)的原子化現(xiàn)象趨于常態(tài)，直接提高了村民自治的參與成本。村民自治權(quán)最終體現(xiàn)在村域內(nèi)的農(nóng)民身上，原子化結(jié)構(gòu)的農(nóng)村使農(nóng)民關(guān)心自身及家庭的熱情遠(yuǎn)高于村級(jí)事務(wù)，政治參與熱情低下甚至冷漠，導(dǎo)致村民自治的主體嚴(yán)重缺失。

（三）村民自治中選舉和治理的發(fā)展節(jié)奏不平衡

作為外在的制度供給，村民自治在國(guó)家意志的推動(dòng)下可以迅速實(shí)現(xiàn)村級(jí)直接選舉。但是村民自治不僅包括民主選舉，更重要的在于選舉之后的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，即選舉后的治理過(guò)程。這就要求“社會(huì)發(fā)育水平、民眾的組織程度、相應(yīng)的制度創(chuàng)新和供給、人們尤其是官員的思想意識(shí)等，要與選舉達(dá)到的水平相適應(yīng)”〔8〕。達(dá)到村民自治下的善治和良政的目標(biāo)，需要的成本更高。這就出現(xiàn)了村民自治在實(shí)踐中村級(jí)直選可以迅速推廣而實(shí)現(xiàn)村莊治理預(yù)期卻陷入困境的現(xiàn)實(shí)局面。

三、和諧村莊秩序的構(gòu)建：村民自治轉(zhuǎn)型的對(duì)策

（一）協(xié)調(diào)村莊秩序構(gòu)建的組織載體關(guān)系：實(shí)現(xiàn)村民自治下的“兩委關(guān)系”和諧

村黨支部和村民委員會(huì)是組織村民自治實(shí)施的兩個(gè)農(nóng)村基層權(quán)力組織機(jī)構(gòu)。前者是中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，后者是村民自治的組織載體。二者協(xié)同致力于農(nóng)村社會(huì)的全面發(fā)展，按照國(guó)家農(nóng)村基層民主制度安排引導(dǎo)農(nóng)民通過(guò)民主和自治的方式實(shí)現(xiàn)預(yù)期的村莊秩序，是內(nèi)生性村莊秩序的外在組織機(jī)構(gòu)。由于兩者的權(quán)力授權(quán)機(jī)制不同、制度生態(tài)環(huán)境不同，實(shí)踐中二者關(guān)系普遍緊張，導(dǎo)致村級(jí)組織的渙散無(wú)序，嚴(yán)重制約了村民自治的發(fā)展。

解決村民自治進(jìn)程中“兩委關(guān)系”的失衡，要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民主體性的原則。一方面改善基層農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)方式，增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力。采用協(xié)商民主的方式，把黨的領(lǐng)導(dǎo)職能體現(xiàn)在對(duì)村民自治的政治領(lǐng)導(dǎo)和方針導(dǎo)向上。另一方面則要實(shí)現(xiàn)村民自治制度化運(yùn)行、規(guī)范化發(fā)展。完善村民會(huì)議制度，強(qiáng)化村民的主體性作用。在村民直接民主選舉的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)和激發(fā)村民的參與意識(shí)。

（二）培育村莊秩序構(gòu)建的主體：讓村民自治凸顯農(nóng)民參與基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村善治

村民自治是改革開(kāi)放以后村莊秩序面臨“解構(gòu)——重建”境況時(shí)的農(nóng)村基層制度創(chuàng)新。在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，國(guó)家試圖通過(guò)村民自治制度與農(nóng)民形成一致行動(dòng)，重建農(nóng)村社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌后逐步失去控制的基層社會(huì)秩序。而村莊秩序的形成表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的內(nèi)生性，國(guó)家供給的村民自治即是對(duì)這種內(nèi)生性的恰當(dāng)表達(dá)，即在制度和文本框架下通過(guò)村民自治保持村莊秩序的和諧有序。因此，這一秩序的建構(gòu)，主體是村域內(nèi)的農(nóng)民。

必須讓村民自治的主體有能力進(jìn)入國(guó)家供給的制度和文本框架，實(shí)現(xiàn)村民自治國(guó)家層面的全局規(guī)劃與基層自治主體的良性互動(dòng)。鄉(xiāng)村治理發(fā)展的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。針對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況， “鄉(xiāng)村能夠善治， 首當(dāng)其沖的要求就是必須實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民到公民的身份轉(zhuǎn)換”〔9〕。村民自治主體的成熟，將促使村民自治走向由選舉到治理的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)村莊善治和良政基礎(chǔ)上的和諧有序。

（三）突出村莊秩序的實(shí)現(xiàn)途徑：以成熟的村域組織體系對(duì)接村民自治制度

村民自治在當(dāng)前的農(nóng)村是行政意義上的村民自治，行政村的行政職能和村域內(nèi)的農(nóng)民自治相互沖突，導(dǎo)致基層村組織與單個(gè)農(nóng)戶(hù)關(guān)系脫節(jié)，無(wú)法形成良性的雙向互動(dòng)。我國(guó)農(nóng)村在轉(zhuǎn)型發(fā)展的過(guò)程中，農(nóng)民已經(jīng)由對(duì)勞動(dòng)的收益權(quán)和公共服務(wù)的享有權(quán)向當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中財(cái)產(chǎn)要求權(quán)的利益訴求轉(zhuǎn)變，與此相伴的是財(cái)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上農(nóng)民組織化程度的提升和農(nóng)民參與意識(shí)的逐步覺(jué)醒。中國(guó)“需要一個(gè)健全、組織化程度較高、相對(duì)獨(dú)立的民間社會(huì)，來(lái)與政治國(guó)家和經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)接。這是社會(huì)實(shí)現(xiàn)善治和良政的必由之路?！薄?0〕

在國(guó)家實(shí)施以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主制度過(guò)程中，與之對(duì)接的是原子化的農(nóng)戶(hù)，“一盤(pán)散沙的農(nóng)村和農(nóng)民是沒(méi)有辦法與高度組織化的政府平等對(duì)話(huà)的”〔11〕，這導(dǎo)致村民自治在長(zhǎng)期的實(shí)踐過(guò)程中一直處于自上而下“頂層設(shè)計(jì)”的尷尬局面而缺乏自下而上的農(nóng)村主體有效對(duì)接。解決的措施在于將農(nóng)民組織起來(lái)，逐步形成較為成熟的村域社會(huì)組織系統(tǒng)，不斷提升農(nóng)民組織化水平和在此基礎(chǔ)上的社會(huì)參與意識(shí)，并在獨(dú)立的農(nóng)村社區(qū)和經(jīng)濟(jì)組織中培養(yǎng)熱心公共事務(wù)的農(nóng)村活動(dòng)積極分子。最終實(shí)現(xiàn)獨(dú)立健全的村域組織與村民自治制度的雙向?qū)印?/p>

（四）構(gòu)建村莊秩序的社會(huì)基礎(chǔ)：在村民自治中強(qiáng)化村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)

村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)指村莊內(nèi)部人與人之間具體關(guān)系的性質(zhì)、程度和廣泛性，它是村民在村莊社會(huì)內(nèi)部結(jié)成的各種具體關(guān)系的總稱(chēng)〔12〕。賀雪峰等人認(rèn)為，村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)是村民在村域內(nèi)因地緣關(guān)系、血緣關(guān)系、互惠關(guān)系、共同經(jīng)歷及社會(huì)契約關(guān)系等結(jié)成的人與人之間聯(lián)系的總和。村民自治是一種期望通過(guò)動(dòng)員村莊內(nèi)部力量，以民主選舉和治理實(shí)現(xiàn)村莊秩序和諧的村級(jí)民主化治理方式。村民自治為保持村莊秩序提供了可能性，但是真正運(yùn)作有效的村民自治還必須有特定的社會(huì)基礎(chǔ)，這就是村民之間的社會(huì)關(guān)聯(lián)狀況〔13〕。宗族、鄉(xiāng)賢、能人等傳統(tǒng)社會(huì)組織資源和現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展分化產(chǎn)生的積極后果，都可以構(gòu)成衡量村莊內(nèi)以不同集體的一致行動(dòng)能力為特征建立起來(lái)的村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)。村民自治在農(nóng)村基層民主實(shí)踐中的運(yùn)作和村莊秩序的保持都在村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)中展開(kāi)。村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)不僅成為村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)，而且是形成村莊秩序的社會(huì)基礎(chǔ)。因此不單獨(dú)分析傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)或者經(jīng)濟(jì)分化對(duì)村民自治的影響，而從提升和強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)關(guān)聯(lián)的視野高度整合村莊內(nèi)部力量，從根本上為村民自治由制度設(shè)計(jì)向農(nóng)村善治轉(zhuǎn)型以及為內(nèi)生性的村莊秩序的構(gòu)建提供基礎(chǔ)支持，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔4〕鄧小平文選：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994：168.

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