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    從“北京醫(yī)生網(wǎng)”看公共服務市場化

    2014-04-29 22:53:44李川
    投資北京 2014年9期
    關鍵詞:市場化公共服務北京

    李川

    十八大以來,“加快政府職能轉(zhuǎn)變,建設服務型政府”成為共識,公共服務市場化無疑是深化改革的重中之重。但現(xiàn)階段,我國在推進公共服務市場化進程中仍面臨著諸多難題。

    其一,傳統(tǒng)觀念。我國現(xiàn)有的公共服務體制是在計劃經(jīng)濟條件下建立起來的,公共服務基本上是由政府部門一家獨攬,民眾對于由政府提供公共服務已經(jīng)習以為常,認為公共服務就應該政府提供,形成了固有的思維定性和行為慣性。

    其二,利益博弈。公共服務市場化涉及到三方利益:政府、社會力量及公眾。公共服務的生產(chǎn)由政府向社會的轉(zhuǎn)移,意味著政府在某些領域會逐步喪失對原有的人、財、物等各項資源壟斷性的占有權(quán)、支配權(quán),相關利益會受損;社會力量進入公共服務領域,仍是以盈利為目的,而公共服務這一特殊商品的投資回收期較長,很多社會資本以漲價等多種形式追求短期利益;公眾則遵循成果導向,公共服務由誰提供不重要,關鍵是自身的效益能否得到提升。推進公共服務市場化的本質(zhì)就在于實現(xiàn)政府、社會力量和公眾“三贏”這一終極目標。

    其三,市場不成熟。由于市場機制不完善,在提供公共服務時存在“市場失靈”,甚至某些領域出現(xiàn)過度市場化的現(xiàn)象。究其根本原因,在于現(xiàn)階段政府與市場的關系沒有擺正,責任不清晰,機制不明確,主要表現(xiàn)在:一是“越位”,政府管了本該市場或企業(yè)管的事情,本來應該當“裁判員”,結(jié)果當了“運動員”;二是“缺位”,在部分領域政府將公共服務市場化變成了“甩包袱”,連同本應政府承擔的服務責任也一并甩了出去;三是“錯位”,例如擴大就業(yè)渠道,創(chuàng)造就業(yè)機會,理應是政府的職責,但有的政府部門卻分片包干企業(yè),直接管理企業(yè)的下崗分流,至于投資主體錯位的現(xiàn)象則更多。

    因此,解決公共服務市場化中政府與市場關系的最關鍵一點,就在于設計出高效的運作機制,以制度規(guī)范明確雙方的責權(quán)利,使公共服務市場化既能充分利用市場的力量,同時又能充分發(fā)揮政府在政策、公信力等方面的優(yōu)勢,實現(xiàn)政府與社會力量之間利益的均衡分配,實現(xiàn)“三贏”。

    如何選擇高效的運作機制?可以從“北京醫(yī)生網(wǎng)”的組建及運營過程中有所啟發(fā)。

    探路公共服務市場化

    北京集中了全國最好的醫(yī)療資源,截至2012年,北京擁有協(xié)和、同仁等72家國內(nèi)知名的三級醫(yī)院,100家二級醫(yī)院。事實上北京也承擔著全國醫(yī)療服務中心的角色,數(shù)據(jù)顯示,每年北京各醫(yī)療機構(gòu)中就診的外地患者超過5000萬人次,部分三甲醫(yī)院外地患者超過70%。如此巨大的就醫(yī)需求使北京市醫(yī)療資源顯得尤為緊張,供需矛盾非常突出。如何探索出一種新型的健康服務模式,使其能突破時間和空間的限制,最大程度的利用首都優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源,解決老百姓“看病難、看病貴”的問題并實現(xiàn)“少得病、晚得病、增健康”,成為一個棘手難題。

    在此背景下,充分利用網(wǎng)絡信息技術(shù)傳播健康知識、提供健康指導、引導有序就醫(yī)的“北京醫(yī)生網(wǎng)”的構(gòu)思漸漸浮出水面。

    “北京醫(yī)生網(wǎng)”將傳統(tǒng)的線下醫(yī)療服務通過網(wǎng)絡化、移動化的方式推送到用戶身邊,使用戶通過網(wǎng)站就能進行預約掛號、了解健康知識以及遠程會診等,實現(xiàn)老百姓輕松問診、簡單就醫(yī)的健康夢。其業(yè)務板塊中既有公益性質(zhì)的,如預約掛號、就醫(yī)指南、養(yǎng)生講堂,也有盈利性質(zhì)的,如遠程會診、專業(yè)教育。綜合來看,該網(wǎng)站屬于準公益性的醫(yī)藥衛(wèi)生服務網(wǎng)站。

    基于網(wǎng)站的“準公益性”,網(wǎng)站必須由政府進行一定程度的扶持。于是,中國醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展基金會、北京市衛(wèi)生局、北京市醫(yī)院管理局、北京市中醫(yī)管理局作為發(fā)起與支持單位,投資北京國際有限公司、國信招標集團股份有限公司、北京國信創(chuàng)新科技有限公司、北京康仁堂藥業(yè)有限公司、北京弘瑞祥和文化傳播有限公司等采用股份制出資成立的“北京醫(yī)生有限責任公司”,作為“北京醫(yī)生網(wǎng)”的運營主體。北京市財政以購買服務的方式進行支持,即購買“北京醫(yī)生網(wǎng)”提供的預約掛號、就醫(yī)指南、醫(yī)療咨詢、養(yǎng)生講堂、生活指導、健康管理等6個方面的服務,免費向廣大群眾提供,并對購買服務的標準、量化指標、時間節(jié)點等進行具體規(guī)定,對各項服務內(nèi)容的完成情況進行評估并做出項目考核結(jié)論,且對上一撥款年度資金使用情況進行審計。

    與一般的醫(yī)藥健康網(wǎng)站相比,“北京醫(yī)生網(wǎng)”具備三大特色:一是由政府主導,政府將優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源導入網(wǎng)站,并作為發(fā)起與支持單位,以增強網(wǎng)站的公信力;二是網(wǎng)站具備展示北京市優(yōu)勢醫(yī)療服務和醫(yī)院形象的功能,成為塑造北京醫(yī)療形象的重要窗口;三是網(wǎng)站公益性項目與盈利性項目共存,政府以購買服務的方式采購公益性服務內(nèi)容。

    當前,“北京醫(yī)生網(wǎng)”的信息數(shù)據(jù)庫已經(jīng)整合了北京164家公立醫(yī)院(132家西醫(yī)醫(yī)院和32家中醫(yī)醫(yī)院)、4048個科室、29452位醫(yī)生的基礎數(shù)據(jù),為網(wǎng)站運營提供了堅實后盾支持。

    “北京醫(yī)生網(wǎng)”的啟示

    “北京醫(yī)生網(wǎng)”作為北京市政府深化醫(yī)改工作的創(chuàng)新舉措之一,其成功組建及運營過程表明,選擇一個高效的運營機制是實現(xiàn)“提供優(yōu)質(zhì)公共服務”與“充分利用社會資本”緊密結(jié)合的關鍵點。

    “北京醫(yī)生網(wǎng)”運營機制的可取之處在于:

    一是符合國家政策導向。《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確要求“在公共服務領域更多利用社會力量,加大政府購買服務力度”。以政府購買服務的方式實現(xiàn)政府職能的調(diào)整和市場價值的回歸,只要機制明確,市場同樣能夠提供良好的公共服務。

    二是實現(xiàn)了“三贏”。衛(wèi)生主管部門將重心轉(zhuǎn)移到醫(yī)療資源的整合、購買服務內(nèi)容的質(zhì)量監(jiān)管上,避免直接進行市場經(jīng)營活動;市場主體充分利用自身的資本、技術(shù)以及市場優(yōu)勢,開展專業(yè)化服務,實現(xiàn)項目運營效益的最大化;民眾則是直接受益者,方便了就醫(yī)。

    三是有分寸地把握了公共服務市場化“度”的問題。既沒有將該項目做成完全市場化的形式,提供了大量公益性醫(yī)療服務的內(nèi)容;同時也沒有完全依賴政府財政,自身具備較強的造血能力。

    “北京醫(yī)生網(wǎng)”的組建也對公共服務市場化在其他領域的推進有重要啟示:

    政府與市場如何確定界限?

    必須認識到,經(jīng)濟發(fā)展的主體力量在市場,企業(yè)和老百姓才是創(chuàng)造財富的主體,政府應該是創(chuàng)造環(huán)境的主體,政府的職能要轉(zhuǎn)到為市場主體服務、創(chuàng)造良好的環(huán)境上來。解決政府“越位”、“缺位”、“錯位”的出路是什么?在于“讓位”。市場和企業(yè)能做而且政府不容易做好的事情,政府應該讓位于市場,要樹立“非禁即入”的理念,成為有限政府、服務型政府。

    公共服務市場化的投資主體應如何選擇?

    首先,若政府直接投資或者委托其代理人(包括事業(yè)單位、國有企業(yè)等)投資,雖然能確保政府意圖得以較好實現(xiàn)、政府扶持機制易于操作、資源整合方式相對簡便,但存在著政府負全部責任、市場化及專業(yè)化難以保證、財政負擔長期化的弊端。其次,若以民營企業(yè)單獨投資,雖然實現(xiàn)了市場化運營,但民營企業(yè)大多僅以盈利為目標,在社會責任方面投入度不夠,不符合公共服務產(chǎn)品的公益屬性。綜合來看,采取PPP(公私合營)的模式組建股份公司則更有生命力,一來由于有國企參與,具備公益性服務的基因,便于實施政府的意圖;同時因民營企業(yè)參與、采取市場化方式建立,易于形成長效激勵機制、確保專業(yè)化服務。

    建立什么樣的機制?

    首先,需要建立資源導入機制。政府在導入資源時不可僅依靠行政命令強制導入,這樣不能長久化,效果也大打折扣??稍谫Y源導入時通過品牌宣傳、互利合作等市場化的模式,使資源在導入過程中符合價值規(guī)律。其次,需要建立扶持機制。在市場化運作初期,項目處于摸索階段時,政府可以根據(jù)實際情況進行適度補貼,以幫助項目迅速展開。后期則需要項目本身建立造血機制,依靠市場實現(xiàn)正常運營,政府財政補貼慢慢減少直到取消。

    公共服務市場化是大勢所趨,但其頭上始終高懸的是政府責任。不同種類的公共服務在市場化過程中需要找到一個適合該行業(yè)特性的運營機制,政府再輔以完善的配套支持政策。由此,公共服務市場化或許將不再讓人一籌莫展,政府職能也將順利由“劃槳”向“舵手”轉(zhuǎn)變,公眾也能享受到更高質(zhì)量的公共服務產(chǎn)品。

    (作者單位:投資北京發(fā)展研究院)

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