社會(huì)管理體制創(chuàng)新視角下社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系研究

劉惠苑 葉萍

本文系廣州市教育局廣州市屬高校科研項(xiàng)目“廣州市NGO組織發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查報(bào)告”階段性研究成果（項(xiàng)目編號(hào)：10BO37）。

[摘 要]社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系是社會(huì)組織評(píng)估工作的參考依據(jù)，既有地方特色，也有具體組織類型的區(qū)別。在內(nèi)容設(shè)計(jì)上，各地區(qū)、各類型指標(biāo)體系主要圍繞民政部有關(guān)文件精神，根據(jù)實(shí)際情況細(xì)化、調(diào)整、充實(shí)；在研究方法上，主張用層次分析法科學(xué)地搭建社會(huì)組織評(píng)估體系，并根據(jù)社會(huì)組織分類建立細(xì)化的評(píng)估指標(biāo)體系，歸納社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系未來發(fā)展的三個(gè)趨勢(shì)。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)組織 評(píng)估 指標(biāo)體系

2011年3月，民政部《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》（民政部令第39號(hào)）頒布實(shí)施，為開展社會(huì)組織評(píng)估工作提供了政策法律依據(jù)，昭示著我國社會(huì)組織評(píng)估工作走上了系統(tǒng)化、科學(xué)化、規(guī)范化的道路。2011年起，系統(tǒng)化的社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系逐步取代原有分散的、非系統(tǒng)化的非營利組織評(píng)估指標(biāo)體系，全國性社會(huì)組織管理機(jī)構(gòu)和地方性社會(huì)組織開始參與評(píng)估。筆者嘗試對(duì)社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系作研究、梳理。

一、何謂社會(huì)組織、社會(huì)組織評(píng)估與社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系

“社會(huì)組織”是我國對(duì)“民間組織”的一種新提法，最早源于2006年，普遍使用于2009年。2009年以后，無論是官方文件還是研究文獻(xiàn)，“社會(huì)組織”概念的使用基本固定下來。學(xué)界一般用狹義的“社會(huì)組織”概念，即社會(huì)組織系社團(tuán)組織、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)的統(tǒng)稱，這三類組織系當(dāng)前我國社會(huì)組織評(píng)估的對(duì)象，評(píng)估的責(zé)任主體則是政府。社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系是具體評(píng)估工作中使用的標(biāo)準(zhǔn)、衡量的尺度，是考量社會(huì)組織整體發(fā)展情況的一系列標(biāo)桿。目前，我國官方尚無頒布統(tǒng)一的社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系，各地政府在組織評(píng)估時(shí)一般是在中央精神、民政部指導(dǎo)意見和國家民間組織管理局文件要求的基礎(chǔ)上召開專家會(huì)議，對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行調(diào)整、補(bǔ)充和充實(shí)，使用具有地方特色、有針對(duì)性的指標(biāo)體系。同時(shí)，由于三類社會(huì)組織業(yè)務(wù)不同，發(fā)展模式各異，因此設(shè)置的評(píng)估指標(biāo)體系也有所不同。社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系既有地方性特色，也有組織類型上的區(qū)別，因此社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系內(nèi)容的設(shè)定，是一項(xiàng)周期長、專業(yè)性強(qiáng)、聯(lián)合面廣的復(fù)雜工作。

二、我國社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系的內(nèi)容設(shè)計(jì)

根據(jù)《民政部關(guān)于推進(jìn)民間組織評(píng)估工作的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2007〕127號(hào)，下稱《意見》），目前我國各地社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系主要圍繞一級(jí)指標(biāo)即“基礎(chǔ)條件、組織建設(shè)、工作績效（自律與誠信建設(shè)）、社會(huì)評(píng)價(jià)”四大模塊展開，評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)思路貫穿組織層面、內(nèi)部治理、外部運(yùn)作、財(cái)務(wù)運(yùn)營、作用發(fā)揮五個(gè)基本維度。從組織類型上看，社團(tuán)組織的評(píng)估指標(biāo)體系分類較細(xì)，對(duì)應(yīng)設(shè)置了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、專業(yè)類、學(xué)術(shù)類、聯(lián)合類、職業(yè)類、公益類等社團(tuán)組織評(píng)估指標(biāo)體系；民非單位的評(píng)估指標(biāo)體系根據(jù)組織從事的業(yè)務(wù)范疇進(jìn)行區(qū)分，相應(yīng)地設(shè)置了教育類、文化類、科技類民非機(jī)構(gòu)評(píng)估指標(biāo)體系；現(xiàn)行基金會(huì)類型的評(píng)估指標(biāo)體系則較籠統(tǒng)。

取廣州市社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系作內(nèi)容設(shè)計(jì)與語言表述上的典型分析。圍繞《意見》，廣州市社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)為五大模塊（一級(jí)指標(biāo)），分別是“法人治理、規(guī)范運(yùn)作、財(cái)務(wù)管理、發(fā)揮作用、各項(xiàng)建設(shè)”，各模塊環(huán)環(huán)緊扣，總分1000分，共3個(gè)指標(biāo)層級(jí)，一級(jí)指標(biāo)的分值相對(duì)平均（平均為200分），其中“發(fā)揮作用”占比相對(duì)較大。相對(duì)定量的指標(biāo)占59%（法人治理、規(guī)范運(yùn)作、財(cái)務(wù)管理）；相對(duì)定性的指標(biāo)占41%（發(fā)揮作用、各項(xiàng)建設(shè)），主要考量評(píng)估對(duì)象的客觀性指標(biāo)，用具體事實(shí)說話。與全國性社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系相比，廣州市社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系簡(jiǎn)化了一個(gè)指標(biāo)層級(jí)（現(xiàn)為三個(gè)層級(jí)），且配有評(píng)定方法與說明，內(nèi)容框架更清晰，描述更易理解，操作性強(qiáng)，可為其他地區(qū)評(píng)估指標(biāo)體系提供參考。具體見表1和表2。

三、我國社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系模型的構(gòu)建

指標(biāo)體系模型的構(gòu)建要遵循科學(xué)性、完備性、要素性、獨(dú)立性、層次性、合理性、適用性等原則，其結(jié)構(gòu)框架包括高級(jí)指標(biāo)體系、基本指標(biāo)體系和元素指標(biāo)體系三個(gè)遞進(jìn)層級(jí)。為了使評(píng)估操作具有便捷性、可行性、指引性，最合理的方式是在最末一級(jí)指標(biāo)體系后加入評(píng)定操作指引，具體解釋說明該指標(biāo)要素的評(píng)定方法。如廣州市社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系就是在末級(jí)指標(biāo)處添入了“評(píng)定方法與說明”。

當(dāng)前，根據(jù)《意見》，無論地方還是組織類型上的差異如何，各地在社會(huì)組織評(píng)估工作指標(biāo)體系模型的構(gòu)建中皆依據(jù)總綱進(jìn)行，即萬變不離其宗——基礎(chǔ)條件、組織建設(shè)、工作績效（自律與誠信建設(shè)）、社會(huì)評(píng)價(jià)四大宏觀指標(biāo)。

在指標(biāo)體系建模的方法上，本研究主張采用層次分析法。層次分析法（AHP）是將與決策有關(guān)的元素分解成目標(biāo)、準(zhǔn)則、方案等層次，在此基礎(chǔ)之上進(jìn)行定性和定量分析的決策方法。這種方法將復(fù)雜的決策系統(tǒng)層次化，通過逐層比較各種關(guān)聯(lián)因素的重要性，為分析以及最終的決策提供定量的依據(jù)，且把多目標(biāo)、多準(zhǔn)則又難以全部量化處理的決策問題，化為多層次單目標(biāo)問題，更適用于社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系模型的構(gòu)建。

現(xiàn)行各地的社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系尚在實(shí)踐運(yùn)用中，其科學(xué)性、適用性和有效性還有待于檢驗(yàn)。目前的工作重心是根據(jù)指標(biāo)體系的使用反饋評(píng)價(jià)，進(jìn)一步調(diào)整、完善指標(biāo)體系模型，盡量不使用模糊指標(biāo)，有針對(duì)地明確、標(biāo)識(shí)不同組織類型的指標(biāo)側(cè)重點(diǎn)。有條件的，可根據(jù)組織類型的不同，單獨(dú)構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系模型，細(xì)化評(píng)估指標(biāo)體系。如廣州市為社工類社會(huì)組織評(píng)估建立了《廣州市社工類社會(huì)團(tuán)體評(píng)估指標(biāo)體系（試行）》和《廣州市社工類民辦非企業(yè)單位規(guī)范化建設(shè)評(píng)估指標(biāo)（試行）》，其指標(biāo)體系模型既體現(xiàn)了內(nèi)容和方法上的共性，又體現(xiàn)了靈活性、針對(duì)性。

四、我國社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系的動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢(shì)

筆者在參考學(xué)界研究成果及參與評(píng)估實(shí)踐的基礎(chǔ)上，針對(duì)社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系的發(fā)展趨勢(shì)作如下歸納：

（一）重視信息化、規(guī)范化建設(shè)

目前，各地社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系在內(nèi)容設(shè)計(jì)上更加重視組織的信息化、規(guī)范化建設(shè)，部分地區(qū)5A級(jí)社會(huì)組織的評(píng)估，在規(guī)范化建設(shè)方面更趨向于“一票否決”，即組織的內(nèi)部管理只要有一項(xiàng)不達(dá)標(biāo)，則無資格進(jìn)行5A評(píng)級(jí)。

在近2年評(píng)估實(shí)踐中，筆者發(fā)現(xiàn)未執(zhí)行《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》以及未使用民間組織財(cái)務(wù)管理軟件的社會(huì)組織不在少數(shù)，有些組織仍使用原始的手工記賬的方式進(jìn)行資金管理，會(huì)計(jì)核算未實(shí)現(xiàn)電算化，容易出現(xiàn)人為性數(shù)據(jù)錯(cuò)誤；很多組織在法人換屆或連任時(shí)未進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，財(cái)務(wù)管理規(guī)范性不強(qiáng)。為了提高組織的信息化、規(guī)范化建設(shè)工作，社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系在內(nèi)容設(shè)計(jì)上對(duì)“規(guī)范管理”進(jìn)行了重點(diǎn)強(qiáng)化，參評(píng)單位無法繞行、規(guī)避。

（二）重視近期績效和遠(yuǎn)景發(fā)展

在評(píng)估指標(biāo)體系的內(nèi)容設(shè)計(jì)上，不僅更加重視評(píng)估近期（一般為近3-5年）業(yè)績，同時(shí)重視評(píng)估遠(yuǎn)景發(fā)展。評(píng)估遠(yuǎn)景發(fā)展，目的是考察組織的自我培育、自我更新能力，重點(diǎn)考察組織的生命力元素。如具體業(yè)務(wù)或項(xiàng)目的創(chuàng)新性、不可替代性、前瞻性，為政府有針對(duì)性地支持、發(fā)展這類組織做好評(píng)價(jià)工作，為政府扶持新興社會(huì)組織提供指標(biāo)參考。如孵化器（創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心）類、公益創(chuàng)投類新興社會(huì)組織作為產(chǎn)業(yè)的樞紐型、媒介型組織，在參與評(píng)估時(shí)業(yè)務(wù)工作具有較大的創(chuàng)新性，在組織前景、發(fā)展?jié)摿Φ确矫娴脑u(píng)估指標(biāo)就能取得較佳的評(píng)分。

（三）重視社會(huì)評(píng)價(jià)，強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任

社會(huì)組織作為第三方組織，具有較強(qiáng)的社會(huì)公信力。但近些年，部分國內(nèi)知名社會(huì)組織因管理不當(dāng)、經(jīng)營不善，出現(xiàn)負(fù)面新聞和不利評(píng)價(jià)，如中國紅十字會(huì)、河南省宋慶齡基金會(huì)等。社會(huì)組織不僅承擔(dān)法律上和經(jīng)濟(jì)上的義務(wù)，還承擔(dān)著“追求對(duì)社會(huì)有利的長期目標(biāo)”的社會(huì)義務(wù)，承擔(dān)著發(fā)展公共事業(yè)的社會(huì)使命。

社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，在發(fā)展性指標(biāo)層面更加重視對(duì)組織的社會(huì)責(zé)任和社會(huì)使命的評(píng)價(jià)，即考察組織在環(huán)境保護(hù)、社會(huì)倫理、公共利益、公益事業(yè)等方面所做的努力，考察組織在發(fā)展主營業(yè)務(wù)的同時(shí)如何回報(bào)社會(huì)、奉獻(xiàn)社會(huì)。評(píng)估指標(biāo)體系在社會(huì)評(píng)價(jià)、社會(huì)責(zé)任方面的表達(dá)，是新時(shí)期社會(huì)組織評(píng)估工作的發(fā)展方向。

總之，筆者認(rèn)為在社會(huì)管理體制創(chuàng)新大背景下，只有社會(huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系的不斷完善和充實(shí)，社會(huì)組織評(píng)估工作做到有據(jù)可依、有章可循，社會(huì)組織的公信力才能加強(qiáng)，才能有效地承接起政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)職能。