四川新型城鎮(zhèn)化融資機制研究

王喜梅

摘要：新型城鎮(zhèn)化的進程中建立一個可持續(xù)多元化的融資機制是關(guān)鍵。要破解原有融資模式下政府與市場不分、政府與企業(yè)不分、融資主體單一、融資渠道單一、融資方式市場化程度低等問題，必須充分發(fā)揮市場在金融資源配置中的決定性作用，拓展思路，健全體制機制，建立“政府引導(dǎo)、市場運作、高效多元”的融資機制，形成政府、企業(yè)、金融機構(gòu)聯(lián)動共贏的格局。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；融資機制；聯(lián)動共贏

在四川實施“三大發(fā)展戰(zhàn)略”、實現(xiàn)“兩個跨越”的進程中，新型城鎮(zhèn)化將成為著力重點。推進新型城鎮(zhèn)化，一端連接工業(yè)化、信息化，一端帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推的有力支撐，是擴大內(nèi)需和產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手?？傮w而言，四川城鎮(zhèn)化進程較為滯后，低于全國平均水平，落后于工業(yè)化進程，且有顯著區(qū)域差異，目前成都平原城市群城鎮(zhèn)化率達55.2%、川南城市群次之，而川東北城市群和攀西城市群僅為38.4%和372%。

新型城鎮(zhèn)化的核心在于解決“人、地、錢”三大問題，可歸納為“人到哪去、地怎么用、錢從哪來”，其中建立一個可持續(xù)多元化的融資機制是關(guān)鍵。人的城鎮(zhèn)化、土地集約利用和存量盤活，以人為核心配套社會事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)支撐，均需要大量資金支持。目前城鎮(zhèn)化的資金來源和融資機制，總體上可歸納為“土地財政為基礎(chǔ)、政府信用為支持、銀行信貸為主體”，雖然解決了城鎮(zhèn)化短期融資問題，但隨著土地財政難以為繼、地方政府債務(wù)持續(xù)增高、財政風(fēng)險向金融風(fēng)險轉(zhuǎn)移，原有城鎮(zhèn)化融資機制難以在新形勢下復(fù)制和持續(xù)，需要探索新型城鎮(zhèn)化融資新機制。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，破解原有融資模式下政府與市場不分、政府與企業(yè)不分、融資主體單一、融資渠道單一、融資方式市場化程度低等問題，必須充分發(fā)揮市場在金融資源配置中的決定性作用，拓展思路，健全體制機制，建立“政府引導(dǎo)、市場運作、高效多元”的融資機制，形成政府、企業(yè)、金融機構(gòu)聯(lián)動共贏的格局。

一、四川新型城鎮(zhèn)化融資機制現(xiàn)狀

（一）融資主體和融資方式相對單一

一是投融資主體相對單一。長期以來，基于對城市基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品屬性的認識，政府一直是城市建設(shè)的主要投資主體，公共財政投入成為城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的主要來源。相對來說，來自民間和外資的資金比重相對較小。公共財政投入的有限力量成為四川省城鎮(zhèn)化建設(shè)落后的一個原因。二是投融資方式單一。近年來，全省各地積極搭建投融資平臺，對于解決四川省城鎮(zhèn)化資金需求起了一定的作用。然而，作為各地建設(shè)投資的融資平臺，實質(zhì)上仍是政府運作。投資主體單一造成風(fēng)險集聚于政府，債務(wù)依存度過高給新的融資需求帶來較大壓力。近幾年，BOT、TOT、BT等融資方式在部分項目建設(shè)中出現(xiàn)，但應(yīng)用有一定的局限性。

（二）融資渠道相對不暢

一是融資平臺籌資功能有限。隨著國家宏觀調(diào)控的持續(xù)加碼和金融機構(gòu)對地方融資平臺貸款的收緊，這幾年四川省地方債務(wù)率偏高的風(fēng)險有所顯現(xiàn)，在地方政府融資渠道受阻的情況下，地方政府舉債進行的基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)公用事業(yè)投資，可能受到一定影響。二是未形成市場化的良性融資機制。無法充分發(fā)揮市場機制對于推進城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)性作用，以致城鎮(zhèn)化建設(shè)籌資困難，無法形成“投入——產(chǎn)出——再投入”的良性循環(huán)。三是民間資本作用有限。對城鎮(zhèn)建設(shè)基礎(chǔ)性投資的潛在投資收益研究不足，不能有效吸引民間資本的投入。四是政府資金有限。中央及省市財政對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大都要求基層政府配套資金。市縣不僅需要按照省級撥借資金1：1比例籌集配套資金，而且承擔(dān)著5年后償還省級借款的任務(wù)，普遍感到還款時間緊、壓力大，大大制約了小城鎮(zhèn)發(fā)展。

（三）地方融資平臺存在一定風(fēng)險

一是投向以公益性項目為主，缺乏穩(wěn)定現(xiàn)金流。省內(nèi)融資平臺中投向公益類和準公益類比例較高，非公益類占比較低。特別是實力較弱的部分市縣級融資平臺僅僅承擔(dān)借款職能，用款由項目單位負責(zé)，還款由政府財政擔(dān)保；融資平臺無實際經(jīng)營資產(chǎn)，缺乏現(xiàn)金流，資產(chǎn)負債率高，償債能力明顯不足；主營業(yè)務(wù)收入嚴重不足，主要靠籌資活動實現(xiàn)現(xiàn)金流入。二是融資手段單一，以間接融資為主。融資平臺中資金籌措渠道單一，主要依賴于信貸資金，資本市場籌資能力不足。融資平臺實力有限，達到符合發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券或在資本市場上市要求的企業(yè)不多，市縣融資平臺更是如此。融資平臺籌資偏重銀行貸款一定程度上不利于銀行分散風(fēng)險。另一方面融資平臺還款能力明顯不足，依靠項目自由現(xiàn)金流或企業(yè)自由現(xiàn)金流還款的比例較低，比較多的是依靠規(guī)劃中的土地出讓收益及其他財政性資金還款。三是外部約束機制欠缺，信息披露不充分。我省融資平臺政企并未完全分開，存在政府部門公務(wù)人員在平臺公司兼職現(xiàn)象。雖然在欠發(fā)達地區(qū)，政企合一能充分發(fā)揮政府組織優(yōu)勢，便于集中力量辦大事，快速有效推進項目建設(shè)，但政企合一不符合市場經(jīng)濟要求，在目前缺乏外部監(jiān)督檢查約束機制的情況下，部分融資平臺面對旺盛的資金需求不能量力而行，甚至出現(xiàn)“小馬拉大車”的情況。另一層面，融資平臺和地方債務(wù)信息披露未能公開透明，金融機構(gòu)無法做到對其進行合理的客戶評級，更不能實現(xiàn)對具體貸款的項目評級，對有效評估和防范信用風(fēng)險造成較大障礙。

二、合理發(fā)揮地方政府作用，增強融資規(guī)范性

一是以市政債券為基礎(chǔ)規(guī)范政府融資行為?？稍谛抻喯嚓P(guān)法律法規(guī)和規(guī)范地方政府債務(wù)管理的基礎(chǔ)上，完善相關(guān)稅收減免和信用評級制度等配套制度建設(shè)，引入和擴大使用市政債，構(gòu)建以市政債券為基礎(chǔ)的融資模式，促進地方債務(wù)的顯性化和透明化，使發(fā)債主體和償債主體相一致，從而強化對公共基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃及資本預(yù)算的約束。建立地方政府性債務(wù)動態(tài)監(jiān)控體系，地方政府融資平臺要提高信息透明度，及時公開自身資金使用情況和信貸債務(wù)，接受社會公眾監(jiān)督，推動地方政府融資行為規(guī)范透明。

二是明確央地財權(quán)和事權(quán)，穩(wěn)定地方政府資金來源。要通過加快推進財稅體制改革，明確各級政府的財權(quán)與事權(quán)，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，有效調(diào)動地方積極性。建立具有合理性、穩(wěn)定性、自律性的財稅體制，完善地方稅體系，充實地方政府自有財力，提升地方政府公共服務(wù)的資金能力。在此前提下，對城鎮(zhèn)化項目進行認真規(guī)劃和論證，將財政資金高效精準投向在城鎮(zhèn)化中需要積極發(fā)揮作用的領(lǐng)域。

三是發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，按項目屬性分類融資。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中要完善規(guī)劃，按照項目屬性進行引導(dǎo)。對于市政基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益性等純公共產(chǎn)品的融資項目，仍需政府作為融資主體；對準經(jīng)營性的項目，可將同質(zhì)的公益性項目與經(jīng)營性項目結(jié)合起來，統(tǒng)一交予市場型平臺進行融資建設(shè)，政府通過投資補助和優(yōu)惠政策等形式給予支持；對于城鎮(zhèn)供水供電、公共交通、污水垃圾處理等經(jīng)營性項目，可通過建立健全公益事業(yè)價格形成機制和民間資本投資回報補償機制，實現(xiàn)“使用者付費”，向社會資本開放，以公司、項目和投資基金等方式進行市場化運營。

三、豐富投融資渠道，增強融資可持續(xù)性

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出，要放寬準入，完善監(jiān)管，制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營。地方政府要創(chuàng)新思維，在做好規(guī)劃的基礎(chǔ)上，厘清政府與市場的關(guān)系，豐富新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資渠道。具體方式有：

一是發(fā)起設(shè)立主要投資于市政公用事業(yè)領(lǐng)域的融資租賃產(chǎn)品。如可將有經(jīng)營性收入的資產(chǎn)，如碼頭、自來水廠、公共交通、地鐵等資產(chǎn)，通過融資租賃方式轉(zhuǎn)讓給租賃公司，再通過售后回租取得項目使用權(quán)，在項目所有權(quán)和管理運營不發(fā)生變更下，融入新項目建設(shè)所需資金。

二是對于融資規(guī)模大、建設(shè)周期長的基礎(chǔ)設(shè)施項目尋求資產(chǎn)證券化解決方案。資產(chǎn)證券化，是以特定資產(chǎn)組合或特定現(xiàn)金流為支持發(fā)行可交易證券。這有利于吸納規(guī)模龐大的社會資金，支持更多民生領(lǐng)域建設(shè)，如對于保障性住房項目具有穩(wěn)定的租金收入，可通過資產(chǎn)證券化方式保障性住房項目轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金流，支持新的保障性住房建設(shè)。

三是以PPP等方式撬動民間資本，實現(xiàn)融資主體多元化。發(fā)揮好財政投資的引導(dǎo)功能，通過財政資金的先期投入、財政補助、資本金注入、信貸貼息等手段，提高投資項目的財務(wù)生存能力，引導(dǎo)民間資本參與以PPP等方式建設(shè)、共同經(jīng)營城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施。認真研究PPP項目的定價機制、收益補償機制和風(fēng)險分擔(dān)機制，充分調(diào)動社會資金的參與的積極性。

四、推動金融服務(wù)于城鎮(zhèn)化進程中的產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展

產(chǎn)城互動是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的前提，產(chǎn)業(yè)發(fā)展為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供支撐和動力、資金與物質(zhì)基礎(chǔ)，而城鎮(zhèn)化發(fā)展又為產(chǎn)業(yè)發(fā)展聚集要素，為產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展開辟更加廣闊的空間。城鎮(zhèn)化的過程既是空間轉(zhuǎn)移的過程，又是產(chǎn)業(yè)升級的過程，金融作為撬動城鎮(zhèn)化的主要杠桿，要探尋支持產(chǎn)業(yè)升級的最佳路徑，為產(chǎn)業(yè)升級和發(fā)展提供規(guī)范透明、成本合理、期限匹配的融資服務(wù)。

一是探索完善金融政策與產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)機制，支持產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移與承接，支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展壯大。以政策引導(dǎo)金融賦予地方經(jīng)濟發(fā)展。二是要提升金融服務(wù)實體經(jīng)濟的能力。激發(fā)民間資本活力，著力打造西部金融中心，建立多元化、多層次現(xiàn)代金融服務(wù)體系。三是創(chuàng)新金融工具和服務(wù)方式。創(chuàng)新城市建設(shè)融資模式，如BOT、ABS、PPP等項目融資模式以及杠桿收購、MBO、過橋貸款。創(chuàng)新金融產(chǎn)品，如供應(yīng)鏈融資、小企業(yè)債券集合信托、“互助基金”、“抱團增信”、“信貸工廠”等產(chǎn)品服務(wù)模式。四是加快推動地方法人金融機構(gòu)體制改革，進一步增強實力，支持城市集群發(fā)展和激活農(nóng)村資源利用。

五、“多點多極”打造專業(yè)投融資平臺

結(jié)合我省多點多極支撐發(fā)展戰(zhàn)略的實施，根據(jù)各地城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，打造政府——金融——企業(yè)多方攜手的投融資平臺。

一是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)投融資平臺。此類平臺可以以政府背景的經(jīng)建投公司為基礎(chǔ)，將公共產(chǎn)品等以特許經(jīng)營方式交由企業(yè)建設(shè)運營，政府向企業(yè)購買服務(wù)，企業(yè)以購買服務(wù)合同向金融機構(gòu)質(zhì)押，三方共贏，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運營效率。在政府支持下，鼓勵社會資本創(chuàng)辦社會發(fā)展基金公司，通過向社會發(fā)行基金股份，吸納社會閑散資金。

二是產(chǎn)業(yè)園區(qū)投融資平臺。以高科技園區(qū)、高校園區(qū)、各類城郊新區(qū)等為節(jié)點，輻射帶動城鎮(zhèn)化進程。可以有實力的園區(qū)大企業(yè)為主組建，采取市場化的資本運營方式，通過滾動開發(fā)+銀行貸款、股權(quán)合作、產(chǎn)業(yè)投資基金等多種形式，為產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)提供必要的資金。

三是農(nóng)業(yè)開發(fā)投融資平臺。包括投資農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)土地、特色產(chǎn)業(yè)支撐項目、農(nóng)業(yè)生態(tài)項目等。充分發(fā)揮政府財政支農(nóng)資金的導(dǎo)向作用，實現(xiàn)政府資金、金融資金、社會資金的結(jié)合使用；拓展銀政企合作廣度和深度，嘗試林權(quán)抵押、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、宅基地使用權(quán)抵押、農(nóng)民專業(yè)合作社擔(dān)保等方式，擴大農(nóng)業(yè)貸款規(guī)模；深化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈金融服務(wù)，擴展服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的模式。（作者單位：四川省直機關(guān)黨校）

本文為四川省直機關(guān)黨校2014年度調(diào)研課題《當前四川地方政府融資平臺現(xiàn)狀與風(fēng)險研究》的成果

參考文獻：

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