“省直管縣”改革：呼喚理性的聲音

白丹

摘要：“省直管縣”改革是地方政府在面對行政效能低下、縣域經濟發(fā)展乏力的難題時，積極探索提高行政效率、壯大縣域經濟的改革之舉。不管是從實踐上還是理論上，“省直管縣”改革似乎都迫在眉睫、勢在必行。然而，改革牽一發(fā)而動全身，本文認為不管是當初市的形成還是現(xiàn)在呼吁取消市的建制，其目的都是為了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。在當前我國的政治經濟條件下，“省直管縣”改革并不能從根本上扭轉行政效率低下、縣域經濟發(fā)展落后的局面，而轉變三級政府職能、下放權力和實施公共服務跨區(qū)域治理才是能解決問題的有效途徑。

關鍵詞：改革；理性；職能轉變

一、實踐與理論中的“省直管縣”改革

“省直管縣”改革是國家“十一五”規(guī)劃期間的重要改革內容之一，在國家的一些重大方針政策中已多次體現(xiàn)。從實踐上看，以浙江為先導，全國大多數(shù)省（市）進行了“縣財省管”或“強縣擴權”改革嘗試，這些改革之舉對我國穩(wěn)定了多年的地方行政體制形成了強烈的沖擊，并有不斷深化發(fā)展的趨勢。從學術研究的角度，學界對“省直管縣”改革也呼聲一片，最初市的建立對于密切城鄉(xiāng)關系、加強城鄉(xiāng)合作、促進城鄉(xiāng)一體化方面起到的推動作用已經不明顯，而更多的弊端卻逐漸顯現(xiàn)。

學者們紛紛從這些弊端出發(fā)，批判其在當前存在的合理性，認為“省直管縣”改革迫在眉睫、勢在必行。歸結起來主要有以下幾點：（一）市本身無帶動力。市存在的主要目是以中心城市拉動其所轄縣鄉(xiāng)的經濟發(fā)展，但一些工業(yè)基礎弱、甚至是由縣級升為地級的市就很難有力量來幫助縣和鄉(xiāng)村的發(fā)展。（二）行政管理低效。市一級的存在，使省縣之間的信息溝通遲滯，影響各種資源的快速流通。（三）市“卡”縣。實行市管縣體制后，中心城市利用其強勢地位，不斷截留省級下放的各種權力，同時還下侵縣級的權益，縣市發(fā)展受到很大抑制。①而至于怎么樣改革，學者們也從不同角度提出了對策，須突破的關口均涉及到以下幾個方面：（一）省級行政區(qū)劃調整。根據(jù)政治環(huán)境、經濟發(fā)展水平、基礎設施建設等各方面綜合考慮劃小省級行政區(qū)劃規(guī)模，增加省級行政區(qū)劃數(shù)量。（二）市縣并置、市縣關系重構。改革之后，市縣關系從行政層級上的縱向關系轉變成了共屬同一級地方行政建制橫向關系，不再有高低之別；經濟聯(lián)系上有了更多平等競爭和合作的機會；市縣關系重構。（三）地級市角色重新定位?；凇笆泄芸h”出現(xiàn)的弊端而重新思考地級市最初的角色定位及其合理性，改革市管縣體制后，要將地級市放在一個什么樣的平臺上，實現(xiàn)怎么樣的發(fā)展，這些須重新界定。

二、“市直管縣”并非問題癥結所在

市縣矛盾顯現(xiàn)、行政管理效率低下、縣域經濟和服務落后這是不可爭議的事實，這些“省直管縣”改革的措施對緩解矛盾、促進縣域經濟發(fā)展可能有一定的推動作用。但是首先我們必須對這些問題產生的原因有清醒的認識和明確的定位，理性地判斷改革的可行性和操作性，這樣才能保證改革取得成功。一方面，最初設立地級市這一建制是為了密切城鄉(xiāng)關系、加強城鄉(xiāng)合作、促進城鄉(xiāng)一體化，而現(xiàn)在呼吁“省直管縣”改革，撤銷地級市建制的目的仍然是為了發(fā)展縣域經濟、促進城鄉(xiāng)一體化。因此，地級市一開始的角色定位并沒有錯，市的存在并不是問題的癥結所在。相反，“省直管縣”并不能從根本上解決縣鄉(xiāng)經濟的快速發(fā)展以及城鄉(xiāng)公共服務均等化的有效實現(xiàn)的同時，還會因為牽一發(fā)而動全身的改革帶來行政權力腐敗、人員安置困難等一系列難題。另一方面，“省直管縣”改革不僅受激勵因素推動還要受約束條件的限制，有些地區(qū)縣域經濟比較落后與其天然的地理條件、自然資源狀況等因素密切相關，并不是只靠擴大縣的權力就能改變發(fā)展現(xiàn)狀；有些市-縣已經形成了良好的經濟發(fā)展結構，“省直管縣”會影響原有良性發(fā)展模式。因此，以推進“省直管縣”改革來實行提高行政效率、壯大縣域經濟的目標，須慎重而理性地對待。

三、理性對待“省直管縣”改革，“對癥下藥”

本人一直對“省直管縣”改革持保留態(tài)度，筆者認為在當前我國各地經濟發(fā)展水平不一、發(fā)展情況各不相同、政治體制與行政體制格局尚待完善的情況下，與其將眾多的心思放在“省-市-縣”垂直關系改革上，還不如重點關注政府的職能轉變和理清政府與市場關系上。政府職能轉變可以說是任何行政改革的關鍵，如果不轉變政府職能，政府權力依然伸向社會各個角落。因此，科學界定和轉變政府職能，合理調整政府市場、社會的界限，同樣是面對“省-市-縣”發(fā)展問題的關鍵所在，也是解決行政效能低下、縣域經濟發(fā)展乏力難題的關鍵所在。

（一）轉變職能，各級政府協(xié)調并進

隨著我國市場經濟的快速推進以及社會變遷速度的加快，社會經濟發(fā)展對政府的要求越來越高，迫切需要健全的政府職能體系和完善的政府治理體系作為推動器?？v觀我國各級政府在社會經濟發(fā)展中的各種舉措和因發(fā)展產生的各種問題，不難發(fā)現(xiàn)，各級政府在職能發(fā)揮上均存在“越位”、“缺位”和“錯位”的情況，因此，必須以轉變政府職能為核心，創(chuàng)新政府治理結構，實現(xiàn)政府功能性變革?？偟膩碚f，轉變政府職能政府要“退位”、“到位”、“正位”。首先，省、市、縣三級政府要從實際出發(fā)、結合自身區(qū)域發(fā)展狀況，全面統(tǒng)籌政治、經濟、文化、服務等職能。其次，在全面的基礎上突出層級政府的職責的重點和應承擔的責任。省級政府及所屬部門要從大量繁雜、具體的行政審批事務中抽身出來，把主要職責和精力放在規(guī)劃、指導、協(xié)調、監(jiān)管等職能上。市級政府的重點職責在于創(chuàng)新社會管理體制、強化公共服務。②縣級政府則應充分挖掘當?shù)匕l(fā)展的優(yōu)勢資源、尋求因地制宜的發(fā)展途徑，一心一意搞建設、全心全意發(fā)展經濟。總之，各級政府協(xié)調并進轉變職能，共同為發(fā)展城鄉(xiāng)經濟實現(xiàn)一體化發(fā)展而努力。

（二）下放權力，社會、市場發(fā)展顯活力

不管是省政府還是市、縣級政府，都應合理調整自身與社會、市場之間的關系?，F(xiàn)行行政管理體制之所以效能低下、經濟發(fā)展滯后，跟政府手中的權力過大有密切關系。毋庸質疑，政府應當適度放權，退出市場的微觀領域讓位于市場，充分發(fā)揮市場在資源配置中的高效率，在全社會形成自由競爭自由發(fā)展的經濟環(huán)境。黨的十八屆三中全會中明確提出：“要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調控體系建設?！痹谏鐣I域也是如此，要多培養(yǎng)社會中介組織，真正發(fā)揮中介組織的作用。簡言之，就是把市場能夠做好的回歸給市場，把社會能完成的交給社會，實現(xiàn)政府職能的退縮和市場價值、社會價值的回歸，形成社會主義市場經濟的有限、有效、服務型政府模式，激發(fā)經濟、社會發(fā)展的整體活力。

（三）區(qū)域合作，公共服務跨域治理

與其為如何“安放”市這一建制而頭疼，還不如進行制度和管理上的創(chuàng)新，構建區(qū)域政府間有效合作機制，進行公服務、公共產品的跨流域治理。在以往和當前的發(fā)展中，政府層面過多的看重和強調了行政區(qū)的概念，這種發(fā)展理念造成了各自為政的發(fā)展局面。進行區(qū)域合作和跨域治理就必須弱化行政區(qū)概念，強化經濟區(qū)概念。具體來說就是要建立由市縣合作、省級政府參與的地區(qū)合作機構，放遠目光、加強政府間跨區(qū)域基礎設施建設、資源開發(fā)等方面的合作，實現(xiàn)資源產業(yè)優(yōu)勢互補、區(qū)域經濟社會一體化，從整體上推動區(qū)域經濟、社會持續(xù)長久發(fā)展。市、縣政府都應該淡化不必要的權力歸屬意識，在發(fā)揮市、縣的各自優(yōu)勢的基礎上，積極推進市縣之間在公共服務領域的合作，推動和實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。（作者單位：湖北大學）

參考文獻：

[1]伍開昌.論市管縣體制之局限性及新行政體制的構建[J].福建行政學院福建經濟管理干部學院學報，行政管理，2013，（3）

[2]龐明禮.對“省直管縣”的理性反思[J].武漢科技大學學報.社會科學版，2009，11（3）

[3]魏向前.推進“省直管縣”改革的制約因素及對策[J].珠海市行政學院學報，2013.

[4]張占斌.省直管縣體制改革的實踐創(chuàng)[M].北京：國家行政學院出版社，2009：26

注解：

①伍開昌.論市管縣體制之局限性及新行政體制的構建[J].福建行政學院福建經濟管理干部學院學報，行政管理，2013，（3）

②魏向前.推進“省直管縣”改革的制約因素及對策[J].珠海市行政學院學報，2013，（1）