北京空氣污染的經(jīng)濟(jì)學(xué)成因及其治理分析

【摘要】本文以北京市現(xiàn)階段空氣質(zhì)量狀況和現(xiàn)行空氣質(zhì)量檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)，從區(qū)域發(fā)展及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑等方面分析北京市空氣污染產(chǎn)生的原因；通過世界其他城市空氣治理經(jīng)驗(yàn)的比較借鑒和當(dāng)下推行的空氣治理方案分析，提出北京市空氣治理建議。

【關(guān)鍵詞】PM2.5 空氣污染 經(jīng)濟(jì)發(fā)展

一、引言

2013年以來，北京市霧霾天氣頻頻出現(xiàn)，霧霾指數(shù)屢次“爆表”，如今北京市政府與北京市環(huán)境保護(hù)部門在繼續(xù)追求北京市經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展問題不得不受到極大的重視。

（一）北京市現(xiàn)階段空氣質(zhì)量狀況

隨著我國(guó)工業(yè)發(fā)展、城市擴(kuò)張和汽車保有量的飛速增長(zhǎng)，城市大氣環(huán)境在逐漸惡化?？諝馕廴緡?yán)重影響生態(tài)環(huán)境，對(duì)人類生活和人體健康也會(huì)產(chǎn)生不良影響，目前越來越多的流行病學(xué)研究證明空氣污染與許多疾病直接或間接相關(guān)。雖然近年來國(guó)家不斷加大環(huán)境治理工作力度，且為此投入大量的人力物力財(cái)力，各地的空氣質(zhì)量仍須改善。

世界衛(wèi)生組織（WHO）于2005年最新出版的《空氣質(zhì)量準(zhǔn)則》中，對(duì)大氣中可吸入顆粒物的濃度限值制定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。WHO規(guī)定PM2.5年平均濃度為10μg/m3，24小時(shí)平均濃度為25μg/m3。美國(guó)駐華大使館在2011年11月29日前后于北京鬧市區(qū)更是一度監(jiān)測(cè)到557μg/m3的濃度，超過世衛(wèi)組織安全標(biāo)準(zhǔn)20多倍。

根據(jù)中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部于2004年至2011年公開發(fā)布的環(huán)境狀況公報(bào)，從全國(guó)范圍來看，起初在2004年，全國(guó)城市空氣質(zhì)量總體上與上年變化不大，部分污染較嚴(yán)重的城市空氣質(zhì)量較上一年有所改善，劣三級(jí)城市比例下降，但空氣質(zhì)量達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)城市的比例也在降低。在2004年監(jiān)測(cè)的342個(gè)城市中，132個(gè)城市達(dá)到國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，約占38.6%，比2003年減少3.1%。空氣質(zhì)量為三級(jí)的城市有141個(gè)，約占41.2%，比2003年增加9.7%。劣于三級(jí)的城市有69個(gè)，約占20.2%，比2003年減少6.6%。而在2012年的監(jiān)測(cè)結(jié)果中顯示，全國(guó)城市環(huán)境空氣質(zhì)量總體保持穩(wěn)定。根據(jù)公報(bào)所公布的數(shù)據(jù)，篩選整理之后，得到如下數(shù)據(jù)：

2005年至2011年全國(guó)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)各級(jí)標(biāo)準(zhǔn)比率表

數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境狀況公報(bào)。

圖1 2005年至2011年全國(guó)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)各級(jí)標(biāo)準(zhǔn)柱狀表

北京市來看，近10年來北京市的空氣質(zhì)量超標(biāo)天數(shù)逐年減少。北京市政府為了在全市范圍內(nèi)能夠準(zhǔn)確有效地實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)全市空氣質(zhì)量，在全市范圍內(nèi)設(shè)立的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)站，北京市的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)站在2008年增加到27個(gè)，遍布北京市城區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)城關(guān)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，可以較好地監(jiān)測(cè)和反映北京市空氣污染空間分布狀況2。

圖2 北京市空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)站分布

但是，從2013年1月至6月，北京市霧霾天氣又頻頻發(fā)生。中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部在2013年6月4日發(fā)布的《2012中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》指出，全國(guó)環(huán)境質(zhì)量狀況總體保持平穩(wěn)，但其形勢(shì)依然嚴(yán)峻。中國(guó)氣象局國(guó)家氣候中心2013年4月16日發(fā)布的數(shù)據(jù)也顯示，自1月1日至4月10日這100天里，北京市霧霾天數(shù)達(dá)46天，較常年同期偏多5.5倍，為近60年最多。僅1月份31天中，已有24天為霧霾天，是自1954年以來同期最多。在6月里，北京市的霧霾天數(shù)為18天，這個(gè)數(shù)據(jù)近6倍于常年同期（3.2天），近3倍于近10年同期（6.4天），比2012年同期（12天）也多出了6天。繼6月26日、6月28日，6月30日北京市再遇重污染天，北京市區(qū)細(xì)顆粒物PM2.5濃度達(dá)到6級(jí)嚴(yán)重污染。且北京市的霧霾不僅出現(xiàn)在秋季和冬季，實(shí)際上夏季也是高發(fā)時(shí)段。所以，首都地區(qū)的空氣質(zhì)量問題亟待解決。

（二）北京市現(xiàn)行空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)

事實(shí)上，造成人們覺得空氣潔凈度不高的罪魁禍?zhǔn)资羌?xì)顆粒物（PM2.5）。一般而言，粒徑2.5微米至10微米的粗顆粒物主要來自道路揚(yáng)塵等；2.5微米以下的細(xì)顆粒物（PM2.5）則主要來自化石燃料的燃燒（如機(jī)動(dòng)車尾氣、燃煤）、揮發(fā)性有機(jī)物等。事實(shí)上在中國(guó)大部分，特別是工業(yè)集中的華北地區(qū)，PM2.5占到了整個(gè)空氣懸浮顆粒物重量的大半。

發(fā)達(dá)國(guó)家很早就已經(jīng)開始監(jiān)測(cè)PM2.5的指標(biāo)。而2005年世衛(wèi)組織更新了《空氣質(zhì)量準(zhǔn)則》后，很多國(guó)家已根據(jù)各自環(huán)境空氣污染特征和社會(huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平，對(duì)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了新一輪的修訂，加入PM2.5的監(jiān)測(cè)。例如美國(guó)作為世界碳排放第二大國(guó)，2006年主動(dòng)將PM2.5的24小時(shí)標(biāo)準(zhǔn)由65μg/m3升為35μg/m3；PM2.5的年標(biāo)準(zhǔn)仍為原來的15μg/m3。目前，美國(guó)已經(jīng)建立起了關(guān)于細(xì)顆粒物的日常監(jiān)測(cè)和公眾通報(bào)制度。而中國(guó)行使的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)自2000年頒布以來，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)沒有再次修訂。除此之外，中國(guó)的“影響空氣污染指數(shù)”（API）也沒有把PM2.5納入監(jiān)測(cè)之列。

此前，中國(guó)的API監(jiān)測(cè)指標(biāo)包括二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物（PM10）。PM10是直徑較大的顆粒。這種大顆粒通常情況下沉降速度非?？欤瑩Q言之，只有在氣象條件很不好且大量污染物持續(xù)不斷進(jìn)入空氣的條件下，空氣質(zhì)量才會(huì)達(dá)到所謂的“輕度污染”。而PM2.5體積比PM10要小的多，是大氣中粒徑小于2.5微米的顆粒物，直徑相當(dāng)于人類頭發(fā)1/10大小。PM2.5這類細(xì)顆粒物對(duì)光的散射作用比較強(qiáng)，在不利的氣象條件下更容易導(dǎo)致灰霾形成。

隨著北京市空氣質(zhì)量的急劇惡化，輿論呼吁官方盡快將PM2.5作為國(guó)內(nèi)測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，迫于輿論的壓力，中國(guó)環(huán)保部宣布在2012年在京津地區(qū)開始試點(diǎn)PM2.5監(jiān)測(cè)，并于2016年開始全國(guó)范圍的推廣。2012年2月，北京市首次公布PM2.5日均濃度。其實(shí)早在2010年2月，中國(guó)氣象局發(fā)布了國(guó)家氣象行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《霾（灰霾）的觀測(cè)和預(yù)報(bào)等級(jí)》通告，在標(biāo)準(zhǔn)加入了PM2.5限值為75μg/m3。這一標(biāo)準(zhǔn)屬于世界衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中“最不發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”。并且從2013年1月1日開始，北京市等地將開始實(shí)施新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)和日?qǐng)?bào)針對(duì)的主要污染物由“老三項(xiàng)”（PM10（可吸入顆粒物）、二氧化硫、二氧化氮）增加至六項(xiàng)（新增PM2.5、一氧化碳、臭氧），其中包括社會(huì)廣泛關(guān)注的PM2.5，同時(shí)部分污染物的限值將加嚴(yán)。

國(guó)內(nèi)目前基于對(duì)PM2.5的治理研究仍處于起步階段，首先在關(guān)于空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)上，首次將PM2.5加入監(jiān)測(cè)內(nèi)容也只在2013年1月1日之后，此前雖有關(guān)于對(duì)城市PM2.5含量的最低標(biāo)準(zhǔn)，但也只是近兩年來才引起人們的注意。

二、北京市空氣污染產(chǎn)生原因分析

2013年12月30日，中國(guó)科學(xué)研究院大氣物理研究所某研究員課題組對(duì)外公布，針對(duì)北京市地區(qū)PM2.5化學(xué)組成及源解析季節(jié)變化研究發(fā)現(xiàn)，北京市PM2.5有6個(gè)重要來源，分別是土壤塵、燃煤、生物質(zhì)燃燒、汽車尾氣與垃圾焚燒、工業(yè)污染和二次無(wú)機(jī)氣溶膠，這些污染源的平均貢獻(xiàn)分別為15%、18%、12%、4%、25%和26%。值得關(guān)注的是，該研究認(rèn)為，北京市“汽車尾氣與垃圾焚燒”對(duì)霧霾的平均貢獻(xiàn)只有4%，這與此前多家研究機(jī)構(gòu)的結(jié)論大相徑庭3。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑

反觀世界發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)革命后的環(huán)境活動(dòng)發(fā)展史，“先污染后治理”的路數(shù)幾乎就從未改變。在環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)研究 “環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線”（圖3）就對(duì)這一現(xiàn)象做出了解釋。曲線本身表明隨著GDP的增長(zhǎng)，環(huán)境污染將呈現(xiàn)先上升后下降的倒U型趨勢(shì)。

圖3 環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線

在庫(kù)茲涅茨曲線的效應(yīng)上，主要從規(guī)模效應(yīng)、技術(shù)效應(yīng)與結(jié)構(gòu)效應(yīng)這三方面對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響。從規(guī)模效益上講，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從兩方面對(duì)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生負(fù)面影響。其中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要資源的長(zhǎng)期投入，從而減少資源存量，而資源的使用，會(huì)產(chǎn)生污染，進(jìn)而造成環(huán)境惡化。從技術(shù)效應(yīng)上講，技術(shù)進(jìn)步帶來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)環(huán)境產(chǎn)生正面作用。一方面提高生產(chǎn)效率，改善資源使用效率，減少單位投入量，從而削弱對(duì)環(huán)境的影響。另一方面，新技術(shù)取代原有落后的技術(shù)，能夠有效地利用資源，降低單位排放。從結(jié)構(gòu)效應(yīng)上講，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民的收入水平提高，由原先的資源密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向低污染或知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)，從而改善環(huán)境質(zhì)量。

不僅是在效益上，庫(kù)茲涅茨曲線在收入上也對(duì)環(huán)境變化做出了解釋。當(dāng)收入水平低時(shí)，人們很少會(huì)關(guān)注環(huán)境質(zhì)量；當(dāng)收入水平增加時(shí)，人們會(huì)更加關(guān)注自己生活當(dāng)環(huán)境，會(huì)愿意消費(fèi)環(huán)境友好型的產(chǎn)品，人們對(duì)環(huán)境的高質(zhì)量要求，進(jìn)而改善環(huán)境，減緩環(huán)境惡化。

（二）區(qū)域發(fā)展不均衡

北京市的發(fā)展，吸引了大量的人力進(jìn)入北京市，北京市人口暴增，導(dǎo)致資源過度被開發(fā)使用，環(huán)境遭到極度破壞。例如，北京市人口增多，增加了對(duì)汽車的消費(fèi)，因此導(dǎo)致大量的汽車尾氣排放，從而影響了全市的空氣質(zhì)量。加之人口增多產(chǎn)生大量的垃圾，而垃圾焚燒時(shí)產(chǎn)生的有害物質(zhì)進(jìn)入大氣，從而導(dǎo)致霧霾天氣的產(chǎn)生。

同時(shí)，地區(qū)間的不均衡發(fā)展，導(dǎo)致北京市資源過于集中，因此更多企業(yè)選擇在北京市建立工廠，包括一些污染型企業(yè)。政府為了促進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高人民收入水平，批準(zhǔn)這些企業(yè)在北京市運(yùn)營(yíng)。污染型的企業(yè)一方面對(duì)資源進(jìn)行掠奪式的使用，另一方面在生產(chǎn)活動(dòng)時(shí)產(chǎn)生大量的廢棄，在未經(jīng)處理或處理不完全時(shí)排放到大氣中，從而造成大氣污染。

總之，北京地區(qū)相較于其他地區(qū)的發(fā)展不均衡，吸引大量的人口資源、產(chǎn)業(yè)資源集中于北京市，導(dǎo)致自然資源的過度使用，而又產(chǎn)生大量污染源，污染大氣環(huán)境，造成北京市霧霾指數(shù)頻頻“爆表”。

（三）其他方面因素

除了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)積聚等方面，造成北京市空氣污染，在標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、立法監(jiān)督方面，也存在一些欠缺。

以往，在北京市每日公布的空氣質(zhì)量檢測(cè)結(jié)果中，并未包含關(guān)于PM2.5的數(shù)據(jù)。隨著北京地區(qū)的空氣質(zhì)量急劇惡化，迫于輿論的壓力，中國(guó)環(huán)保部宣布將在2012年在京津地區(qū)開始試點(diǎn)PM2.5監(jiān)測(cè)，并于2016年開始全國(guó)范圍的推廣。2012年2月，北京市首次公布PM2.5日均濃度。

但是，在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)上，2012年2月，中國(guó)氣象局發(fā)布了國(guó)家氣象行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《霾（灰霾）的觀測(cè)和預(yù)報(bào)等級(jí)》通告，在標(biāo)準(zhǔn)加入了PM2.5限值為75μg/m3。這一標(biāo)準(zhǔn)屬于世界衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中“最不發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”。直到2013年1月1日，北京市才開始實(shí)施新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)和日?qǐng)?bào)針對(duì)的主要污染物由“老三項(xiàng)”（PM10（可吸入顆粒物）、二氧化硫、二氧化氮）增加至六項(xiàng)（新增PM2.5、一氧化碳、臭氧），其中包括社會(huì)廣泛關(guān)注的PM2.5，同時(shí)部分污染物的限值將加嚴(yán)。

在立法方面，直到2014年1月22日前，北京市一直沿用的是2000年12月頒布的《北京市實(shí)施<中華人民共和國(guó)大氣污染防治法>辦法》。在該辦法中，絕大部分條款對(duì)單位和個(gè)人施加義務(wù)，法律責(zé)任基本上是被管理者的責(zé)任，行政機(jī)關(guān)的責(zé)任則一筆帶過。

幸運(yùn)的是，在2014年1月22日，北京市人民代表大會(huì)通過表決通過《北京市大氣污染防治條例（草案）》，條例經(jīng)歷了三輪修改后，將降低PM2.5作為大氣污染防治目標(biāo)，首次將此納入立法予以明確。

三、國(guó)外其他城市空氣治理經(jīng)驗(yàn)借鑒

北京市出現(xiàn)的霧霾天氣，并非是世界上出現(xiàn)空氣污染的首例，早在上個(gè)世紀(jì)，世界上其他國(guó)家的城市，也相繼出現(xiàn)空氣污染。因此，這些城市對(duì)于空氣污染所做的工作，必然能夠成為北京市霧霾天氣治理和防護(hù)的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（一）倫敦空氣治理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

在工業(yè)革命期間，英國(guó)的森林資源被耗盡，但英國(guó)的煤炭資源較為豐富，在森林資源短缺的情況下英國(guó)大力開發(fā)和使用煤炭，造成空氣污染。

在英國(guó)，嚴(yán)重的城市空氣污染曾持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間，直到二次大戰(zhàn)以后，1952年在倫敦，由工廠和家庭壁爐排放的污染物使空氣中的有毒氣體劇增，幾天之內(nèi)至少有4000人因此喪命，歷史上稱之為“倫敦?zé)熿F事件”。

工業(yè)革命期間，英國(guó)政府奉行自由放任政策，掌權(quán)階層漠視城市環(huán)境污染和城市環(huán)境問題，亞當(dāng)·斯密的“自由放任”思想在英國(guó)生長(zhǎng)發(fā)展，成為現(xiàn)實(shí)政治和經(jīng)濟(jì)的意識(shí)形態(tài)導(dǎo)向。正因?yàn)槿绱?，企業(yè)家們堅(jiān)信政府應(yīng)任其自由發(fā)展，在追求利益的同時(shí)，全然不顧對(duì)環(huán)境造成對(duì)破壞，也不為此付出代價(jià)。在民眾方面，普通勞動(dòng)者和社會(huì)底層生存壓力大，加之受教育程度低，對(duì)其勞動(dòng)和生活環(huán)境惡化無(wú)暇顧及，更無(wú)力改變。

大煙霧事件的巨大沖擊成為亮出解決大氣污染真正的契機(jī)，煙霧帶來的深刻問題為全世界知曉。英國(guó)政府為此相繼出臺(tái)多項(xiàng)燃料使用規(guī)范以及制定禁止工廠排煙的基準(zhǔn)，如1956年與1968年的“大氣凈化法（Clean Air Act）”、1954年的“倫敦城法（City of London（Various Powers）Act）”。

英國(guó)走的是“先污染，后治理”的道路，在付出沉重代價(jià)后，才認(rèn)識(shí)到環(huán)境問題的嚴(yán)重性并采取必要措施解決，但這花費(fèi)了近百年的時(shí)間和巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本。中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，應(yīng)在發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展過程中汲取經(jīng)驗(yàn)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)注重環(huán)境保護(hù)，發(fā)展不應(yīng)單純地以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)，還要注重對(duì)環(huán)境的影響，將可持續(xù)發(fā)展納入其中。同時(shí)，在環(huán)境污染問題上，政府應(yīng)承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境的主要責(zé)任，高度重視環(huán)境問題，在提高人民物質(zhì)生活水平的同時(shí)，大力推進(jìn)環(huán)境教育，提高公民的環(huán)境意識(shí)，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化與環(huán)境等方面的平衡與可持續(xù)發(fā)展。

（二）洛杉磯空氣治理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

20世紀(jì)40年代初期，在美國(guó)洛杉磯市發(fā)生的光化學(xué)煙霧事件，是迄今為止世界有名的公害事件之一。在1952年12月的一次光化學(xué)煙霧事件中，洛杉磯市65歲以上的老人死亡400余人。1955年9月，由于大氣污染和高溫，短短兩天之內(nèi)，65歲以上的老人又死亡400余人，許多人出現(xiàn)眼睛痛、頭痛、呼吸困難等癥狀。直到20世紀(jì)70年代，洛杉磯市還被稱為“美國(guó)的煙霧城”。

在1947年，飽受光化學(xué)煙霧折磨的洛杉磯市民最終劃定了一個(gè)空氣污染控制區(qū)，專門研究污染物的性質(zhì)和它們的來源，探討如何才能改變現(xiàn)狀。

洛杉磯光化學(xué)污染事件是美國(guó)環(huán)境管理的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，它不僅催生了著名的《清潔空氣法》，也起到了環(huán)境管理的先頭示范作用。在洛杉磯，環(huán)境管理措施的核心包括：設(shè)立空氣質(zhì)量管理區(qū)，加大區(qū)域環(huán)境管理部門的自主權(quán)，以期環(huán)境政策能夠以最有效的方式落實(shí)；設(shè)立排放許可證制度，嚴(yán)格控制排放源；為交通污染源設(shè)立了嚴(yán)格環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；開放環(huán)境交易市場(chǎng)，將市場(chǎng)化手段引入環(huán)境減排中；投入很強(qiáng)的科研及管理力量，開發(fā)通用的環(huán)評(píng)軟件及有效的污染控制技術(shù)。

經(jīng)過近40年的治理，盡管洛杉磯的人口增長(zhǎng)了3倍、機(jī)動(dòng)車增長(zhǎng)了4倍多，但該地區(qū)發(fā)布健康警告的天數(shù)卻從1977年的184天下降到了2004年的4天。洛杉磯市對(duì)于光化學(xué)煙霧污染的治理，不僅是通過政府和民眾的共同努力，也有開放市場(chǎng)和科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新，即便洛杉磯市人口、車輛不斷增加，也很難再對(duì)洛杉磯市產(chǎn)生環(huán)境威脅。

（三）大阪空氣治理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

日本大阪市曾被稱為“煙都”，因?yàn)槟抢锩簾熚廴臼謬?yán)重。據(jù)大阪市立衛(wèi)生試驗(yàn)所調(diào)查，1912年至1913年，大阪每年降落的煤塵量為每平方公里452噸，1924年至1925年上升至493噸。然而，不僅僅是大阪，在東京、橫濱也相繼出現(xiàn)這樣的情況。

以此為契機(jī)，日本社會(huì)對(duì)公害的關(guān)注空前增強(qiáng)。日本分別在1962年頒布《煤煙限制法》，1967年制定《公害對(duì)策基本法》，1968年出臺(tái)《大氣污染防止法》。但是，這些環(huán)保法案的執(zhí)行并非一帆風(fēng)順，最初遭遇到多重阻力和抵制。在經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)的20世紀(jì)60年代后半期，日本幾乎所有的重要城市都未能依法達(dá)標(biāo)。

然而，在這樣的情況下，從20世紀(jì)60年代后期開始，日益高漲的民間輿論和席卷日本全國(guó)的“反公害”市民運(yùn)動(dòng)，以及積極推動(dòng)這一進(jìn)程的新聞界，發(fā)揮了重要作用，這幾乎成為日本治理污染出現(xiàn)轉(zhuǎn)折的最關(guān)鍵因素。同時(shí)，從上世紀(jì)60年代中后期開始，民間要求損害賠償和禁止排污的一系列“公害訴訟”也正式拉開帷幕。這些訴訟的原告方紛紛勝訴，這無(wú)疑在公害防治史上具有指向性的劃時(shí)代意義。

在日本治理污染的整個(gè)過程中，國(guó)會(huì)立法、政府重視、市民運(yùn)動(dòng)、媒體助推、民間訴訟等都是缺一不可的推動(dòng)力量。面對(duì)嚴(yán)重的環(huán)境污染，單靠一方的力量是不足以扭轉(zhuǎn)整個(gè)局面的，而是需要結(jié)合多方的力量，依靠共同的社會(huì)共識(shí)來爭(zhēng)取，才能完全改變?cè)芯置?，從而取得勝利?/p>

四、現(xiàn)行北京市空氣治理方案及其績(jī)效

盡管北京市大氣污染日益嚴(yán)重，但政府也相應(yīng)出臺(tái)一些政策法規(guī)力求改善這一局面，其中包括車輛限行、企業(yè)調(diào)整、燃煤壓減等，并且目前也已取得相應(yīng)的成效。此外，政府亦在2013年9月份宣布了一項(xiàng)耗資1.7萬(wàn)億人民幣的計(jì)劃：通過減少煤的使用、汽車尾氣的排放來減少空氣中的煙霧。同時(shí)，北京市也計(jì)劃在2017年前實(shí)現(xiàn)PM2.5下降25%的目標(biāo)。

（一）車輛限行

北京市機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行措施，是北京市區(qū)目前正在實(shí)行的一項(xiàng)緩解道路交通壓力的措施。這項(xiàng)措施的不斷延長(zhǎng)，已經(jīng)成為較長(zhǎng)期的措施，但同時(shí)這項(xiàng)措施的合法性也遭到了質(zhì)疑。盡管社會(huì)各界對(duì)限行這一舉措褒獎(jiǎng)不一，但是限行舉措確實(shí)取得了一定的成效，例如僅在在2009年4月10日開始的一年期間每天停駛60萬(wàn)輛機(jī)動(dòng)車，減少310噸的尾氣排放，如此巨大的成效，也為北京市改善空氣質(zhì)量做出了努力。

（二）企業(yè)調(diào)整

近年來，北京市通過實(shí)施首鋼搬遷、北京市焦化廠調(diào)整轉(zhuǎn)型、水泥行業(yè)整合、淘汰高污染企業(yè)、電廠脫硫脫硝、燕化催化再生煙氣脫硫、高效除塵等一批工業(yè)污染防治措施，工業(yè)粉塵、煙塵和二氧化硫排放總量得到較大幅度的下降。

2013年6月，《北京市2013～2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》正式對(duì)外發(fā)布。按照計(jì)劃，工業(yè)大氣污染要下降50%。2013年上半年有42家高污染企業(yè)被調(diào)整退出，11條建筑渣土燒結(jié)磚生產(chǎn)線全部停產(chǎn)。到2013年年底，陸續(xù)完成污染企業(yè)調(diào)整退出200家，關(guān)閉全部建筑渣土燒結(jié)磚生產(chǎn)線。

（三）燃煤壓減

隨著2013年全新的北京市空氣清潔計(jì)劃出臺(tái)，北京市壓減燃煤5年計(jì)劃開始啟動(dòng)，全市范圍內(nèi)的供暖鍋爐正全面“煤改氣”，將壓減燃煤進(jìn)程“提速”。計(jì)劃提出到2017年，要將全市燃煤總量從2012年的2300萬(wàn)噸壓縮至1000萬(wàn)噸，比原先提前3年。首當(dāng)其沖的是對(duì)城區(qū)采暖鍋爐的集中改造，改變?cè)腥紵禾浚茝V使用電力、天然氣等清潔能源，并且在冬季采取清潔能源供暖，減少鍋爐用煤。

四、北京市空氣治理的建議

雖然北京市目前針對(duì)霧霾治理頒布了許多方案，也取得了一些成效，但是在某些方面，仍存在一些欠缺，例如立法監(jiān)督的不到位、區(qū)域之間發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化等，在霧霾防治的道路上還需要不斷摸索。

（一）加強(qiáng)立法及監(jiān)督

在2014年1月22日，北京市人民代表大會(huì)通過表決通過《北京市大氣污染防治條例（草案）》，條例經(jīng)歷了三輪修改后，將降低PM2.5作為大氣污染防治目標(biāo)，首次將此納入立法予以明確。

條例新增規(guī)定，將降低PM2.5作為大氣污染防治目標(biāo)，首次納入立法。明確了北京市大氣污染防治，應(yīng)當(dāng)以降低大氣中的PM2.5為目標(biāo)，堅(jiān)持從源頭到末端全過程控制污染物排放，嚴(yán)格排放標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行污染物排放總量和濃度控制，加快削減排放總量。法規(guī)草案的一個(gè)重要特點(diǎn)，是法律責(zé)任的條款多，對(duì)條例中的若干事項(xiàng)設(shè)置了一一對(duì)應(yīng)的罰則，占到法規(guī)草案總條款的三分之一，而這些條款旨在提高違法成本，起到法懸人懼的作用。

不僅如此，霧霾防治不僅僅是政府的責(zé)任，也是所有民眾的責(zé)任。有相應(yīng)的法律保障是一方面，另一方面群眾和媒體更需要充分發(fā)揮監(jiān)督的作用，才能使得霧霾治理取得更進(jìn)一步的成功。

（二）平衡區(qū)域之間發(fā)展

若要緩解北京市日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，首要解決的就是平衡區(qū)域之間的發(fā)展。北京市作為京津冀都市圈內(nèi)的中心城市，成為帶動(dòng)都市圈發(fā)展的“增長(zhǎng)極”。

北京市通過其作為“增長(zhǎng)極”所帶來的“集聚效應(yīng)”，吸引了大量的人力物力財(cái)力集中于北京市，為北京市的發(fā)展推波助瀾。但也需要發(fā)揮其“擴(kuò)散效應(yīng)”，將部分勞動(dòng)力和企業(yè)分散至周邊城市，一方面可以緩解北京市人口過度集中導(dǎo)致的資源浪費(fèi)及環(huán)境污染，另一方面勞動(dòng)力和企業(yè)進(jìn)駐周邊欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可以帶動(dòng)周邊城市的發(fā)展，從而平衡北京市所在區(qū)域內(nèi)的發(fā)展?fàn)顩r，從而更進(jìn)一步緩解北京市的壓力。

（三）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

縱使污染型企業(yè)在生產(chǎn)時(shí)有法律法規(guī)的約束，能夠確保其廢棄物排放的安全性，但也需要政府和社會(huì)各界共同努力，促使企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，由原先污染型企業(yè)向環(huán)境友好型企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)變，或是將某些污染型企業(yè)搬遷出北京市，抑或是將某些行業(yè)進(jìn)行整合，由此進(jìn)行全面的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

此外，十七大報(bào)告提出的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”的要求，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)和要素結(jié)構(gòu)等方面，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了新的要求。這既是當(dāng)前和今后一段時(shí)期轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的基本途徑，也是建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的重要目標(biāo)。這不僅是為北京市發(fā)展做出了新的規(guī)劃，也為北京市空氣污染治理指出了新的方向。

注 釋

①倪元錦，楊毅沉.《尾氣對(duì)霧霾4%貢獻(xiàn)度被嚴(yán)重低估？》[N].新華每日電訊1版，2014-01-04。

②王郁，侯青.2000-2010年北京空氣持續(xù)污染特征研究[J].高原氣象，2012，31（6）：1675-1681。

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基金項(xiàng)目：本文系首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)“研究生科技創(chuàng)新項(xiàng)目”的部分科研成果。

作者簡(jiǎn)介：繆志鵬（1991-），男，漢族，浙江溫州人，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院2013級(jí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)在讀碩士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論與政策。