民事行政訴訟違法行為調(diào)查機(jī)制研究

屈潔

在開展民事行政檢察監(jiān)督的過程中，檢察機(jī)關(guān)同時(shí)還承擔(dān)著維護(hù)人民權(quán)益、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大責(zé)任。近年來，呼和浩特市檢察機(jī)關(guān)在辦理民事行政申訴案件中發(fā)現(xiàn)，民事行政訴訟違法行為的案件呈逐年上升趨勢，通過積極開展民事行政訴訟違法行為的調(diào)查核實(shí)工作，認(rèn)真梳理問題，查找原因，實(shí)現(xiàn)了對民事行政訴訟違法行為的全面監(jiān)督。

一、呼和浩特市檢察機(jī)關(guān)開展民事行政訴訟違法行為調(diào)查的創(chuàng)新工作實(shí)例

呼和浩特市兩級檢察機(jī)關(guān)綜合運(yùn)用多種監(jiān)督手段，在執(zhí)行監(jiān)督、調(diào)解監(jiān)督、訴訟過程監(jiān)督、違法調(diào)查、立案監(jiān)督等方面進(jìn)行了有效探索，實(shí)現(xiàn)了辦案綜合效果最大化、最優(yōu)化。2009年以來，全市民行檢察部門共受理民行申訴案件680件，立案審查491件，提請抗訴225件，抗訴39件，再審檢察建議46件；2009年對職務(wù)犯罪初查5件，2010年發(fā)現(xiàn)和移送職務(wù)犯罪線索15件18人，2011年發(fā)現(xiàn)和移送職務(wù)犯罪線索18件27人，2012年發(fā)現(xiàn)和移送職務(wù)犯罪線索14件28人，實(shí)現(xiàn)了司法公正的全面維護(hù)。主要做法是：

第一，加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督力度?，F(xiàn)行法律對檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督較為原則，沒有具體的可操作性規(guī)定，建立和完善必要的工作規(guī)范成為開展執(zhí)行監(jiān)督工作的重中之重。呼和浩特市兩級檢察部門加強(qiáng)對民事執(zhí)行階段的監(jiān)督，主動(dòng)與法院進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，切實(shí)保障了當(dāng)事人的合法利益。2011年呼和浩特市清水河縣人民檢察院在辦理一起民事申訴案件時(shí)發(fā)現(xiàn)，清水河縣人民法院作出的民事調(diào)解書已經(jīng)發(fā)生法律效力，當(dāng)事人向該院提出執(zhí)行申請后，該院執(zhí)行局未在法律規(guī)定的期限內(nèi)執(zhí)行，違反了民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。針對該違法行為，清水河縣人民檢察院向清水河縣人民法院發(fā)出了檢察建議書，建議該院盡快將該案給與執(zhí)行、避免類似事件再次發(fā)生。

第二，開展民事調(diào)解監(jiān)督工作。針對人民群眾反映強(qiáng)烈的民事調(diào)解活動(dòng)中存在的突出問題，呼和浩特市兩級檢察機(jī)關(guān)靈活運(yùn)用檢察建議、糾正違法通知等多種方式開展民事調(diào)解監(jiān)督。對于工作中存在的問題，主動(dòng)與同級人民法院加強(qiáng)協(xié)調(diào)并達(dá)成共識。2011年市院在審查巴某某等人申訴的征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的十六個(gè)案件中，發(fā)現(xiàn)法院在對該案的調(diào)解過程中，未對村委會在分配征地補(bǔ)償費(fèi)一事上，是否經(jīng)本集體成員決定這一情況進(jìn)行核實(shí)。而在本案中也沒有任何證據(jù)證明，村委會在分配征地補(bǔ)償費(fèi)一事上，是依照法定程序經(jīng)集體成員決定的，據(jù)此，該案的調(diào)解因村委會違反法定程序，應(yīng)屬無效調(diào)解。市院針對這一情況向呼市中院發(fā)出了檢察建議書，呼和浩特市中級人民法院在接到市院的建議后進(jìn)行了研究，裁定對該案進(jìn)行再審。同年，市院在審查一起離婚財(cái)產(chǎn)分割申訴案時(shí)發(fā)現(xiàn)，呼市中院的調(diào)解違背了當(dāng)事人自愿原則，調(diào)解內(nèi)容不具體，相互給付標(biāo)的物不明確，調(diào)解協(xié)議得不到執(zhí)行，不能維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，也提出了再審檢察建議。

第三，加大對訴訟財(cái)產(chǎn)保全行為的監(jiān)督。針對審判機(jī)關(guān)在訴訟財(cái)產(chǎn)保全上不規(guī)范的情況，根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)法律及審判紀(jì)律方面的規(guī)定，及時(shí)發(fā)出檢察建議書和糾正違法通知書，提出糾正意見，促使法院訴訟程序規(guī)范化。2011年，呼和浩特市新城區(qū)人民檢察院在辦理案件時(shí)，認(rèn)為呼和浩特市新城區(qū)人民法院在接到當(dāng)事人的訴前財(cái)產(chǎn)保全申請后未盡快實(shí)施訴前保全，新城區(qū)人民檢察院查明情況后與新城區(qū)人民法院進(jìn)行了溝通，派員對保全過程進(jìn)行了監(jiān)督，并有公證人員對保全過程進(jìn)行了全程記錄，保證了訴訟正常進(jìn)行，最大限度的確保了申訴人的合法利益不受損失。

第四，加大對訴訟活動(dòng)全過程的監(jiān)督。檢察實(shí)踐證明，程序違法與錯(cuò)誤裁判同樣侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，有時(shí)前者比后者更甚，因此，抗訴工作與訴訟程序監(jiān)督同樣重要。呼和浩特市兩級檢察機(jī)關(guān)辦案人員在審查案件的過程中，不僅審查當(dāng)事人的申訴理由，還對法院審判過程中的各種程序運(yùn)作進(jìn)行了審查，以發(fā)現(xiàn)訴訟過程中的違法情形。2011年呼和浩特市院在辦理邊某某租賃合同糾紛一案時(shí)，發(fā)現(xiàn)市中院法官在無法與原告聯(lián)系的情況下，沒有認(rèn)真審查一審法院的民事裁定內(nèi)容便制發(fā)了法律文書，以申訴人邊某某未繳納訴訟費(fèi)裁定該案按原告撤訴處理，導(dǎo)致原告邊某某一年多無法進(jìn)入訴訟程序。呼和浩特市院認(rèn)為承辦法官存在瀆職違法行為，向市中院發(fā)出檢察建議書，建議按照干部管理有關(guān)規(guī)定對其作出行政處理。市中院在收到檢察建議書后，查清該案確實(shí)存在審理錯(cuò)誤的行為，對主審法官作出通報(bào)批評、責(zé)令庭長作出書面檢討的決定。

第五，開展職務(wù)犯罪的查辦和線索移交工作。呼和浩特市兩級檢察機(jī)關(guān)在審查民事行政申訴案件過程中發(fā)現(xiàn)因法官的程序違法導(dǎo)致裁判不公，涉嫌貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的線索時(shí)，及時(shí)將其移送自偵部門，并發(fā)揮民事行政辦案自身優(yōu)勢，積極配合自偵部門開展工作，查辦法官職務(wù)犯罪案件，進(jìn)一步增強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)對訴訟程序違法的監(jiān)督實(shí)效。呼和浩特市院民行處在審查巴某某等人申訴的征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛一案中，發(fā)現(xiàn)可能存在職務(wù)犯罪的行為，經(jīng)批準(zhǔn)將該線索移送反瀆部門。之后與反瀆部門密切配合，查獲該案背后隱藏的職務(wù)犯罪。

二、完善和健全民事行政訴訟違法行為調(diào)查機(jī)制的制度構(gòu)想

（一）完善檢察工作一體化機(jī)制

針對案件線索移送和工作聯(lián)系配合制度落實(shí)不到位、各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的相互制約與協(xié)作配合有待加強(qiáng)等問題，推行檢察工作一體化機(jī)制建設(shè)。按照“上下統(tǒng)一”的要求，上級檢察院應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，排除干擾阻力，靈活采取交辦、轉(zhuǎn)辦等方式，統(tǒng)一組織調(diào)查工作；按照“橫向協(xié)作”的要求，加強(qiáng)各地區(qū)檢察機(jī)關(guān)民行檢察部門的工作協(xié)作，互通情況，溝通協(xié)調(diào)，借鑒各地在工作中創(chuàng)造的成功做法，整合不同區(qū)域檢察機(jī)關(guān)民行辦案力量，豐富監(jiān)督形式，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效；按照“內(nèi)部整合”的要求，加強(qiáng)與反貪、反瀆、偵監(jiān)、公訴等部門的協(xié)作配合，建立訴訟違法線索與職務(wù)犯罪線索的雙向移送機(jī)制；按照“總體統(tǒng)籌”的要求，統(tǒng)籌安排工作重點(diǎn)、工作部署、監(jiān)督方式、案件交辦督辦、線索管理與力量調(diào)配，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)形成運(yùn)轉(zhuǎn)高效、關(guān)系協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的統(tǒng)一整體，充分發(fā)揮民行法律監(jiān)督整體效能。

（二）完善檢法銜接機(jī)制

檢、法兩院工作銜接機(jī)制的直接作用是彌補(bǔ)立法缺失，為檢、法兩院在民行檢察監(jiān)督中的執(zhí)法行為提供規(guī)范性依據(jù)和指導(dǎo)，因此應(yīng)加強(qiáng)銜接機(jī)制的規(guī)范性建設(shè)。積極發(fā)揮上級院指導(dǎo)示范作用，保證機(jī)制內(nèi)容符合民行檢察監(jiān)督制度的基本價(jià)值取向；將機(jī)制建設(shè)納入到檢察工作機(jī)制的整體布局之中，以檢察機(jī)制工作的整體推進(jìn)帶動(dòng)民行檢察中檢、法工作銜接機(jī)制向縱深發(fā)展，保證銜接機(jī)制功能與民行監(jiān)督職能、檢察監(jiān)督職能協(xié)調(diào)統(tǒng)一、相互促進(jìn)；將機(jī)制建設(shè)中業(yè)已成熟的內(nèi)容及時(shí)總結(jié)納入相應(yīng)的規(guī)范性文件中，及時(shí)固化機(jī)制運(yùn)行過程中的有益成果，保障銜接機(jī)制的長效性和穩(wěn)定性；要加強(qiáng)對銜接機(jī)制的學(xué)習(xí)和落實(shí)，努力提高干警規(guī)范運(yùn)用機(jī)制的能力和水平，真正在實(shí)踐中發(fā)揮銜接機(jī)制的規(guī)范效用[1]。

（三）建立檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督相結(jié)合的工作機(jī)制

加強(qiáng)法律監(jiān)督必須要依靠人大監(jiān)督和支持，人大加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督也是加強(qiáng)司法監(jiān)督的一個(gè)有效途徑。在人大不再進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督的情況下，各級人大常委會發(fā)現(xiàn)屬于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍的事項(xiàng)，可以交由同級人民檢察院進(jìn)行監(jiān)督并向人大常委會報(bào)告結(jié)果；對檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督工作中報(bào)告的重大問題或者重大事項(xiàng)，人大及其常委會依法處理。但在開展違法行為調(diào)查工作中，應(yīng)當(dāng)注意要始終堅(jiān)持法律監(jiān)督屬性，遵循民行檢察監(jiān)督的特點(diǎn)和規(guī)律。

注釋：

[1]喬漢榮：《加強(qiáng)檢法兩院工作銜接機(jī)制建設(shè)》，載《檢察日報(bào)》2012年9月21日。