民事訴訟法修改與民事檢察工作應(yīng)對

邵世星

首先，介紹一下民事訴訟法修改的幾個宏觀方面的問題。這次民事訴訟法修改，是1991年民事訴訟法的第二次修正。我國民事訴訟法立法變遷的過程大概是這樣的：建國初期，沒有制定民事訴訟法。相關(guān)的民事訴訟制度深受蘇聯(lián)的影響，體現(xiàn)的是超職權(quán)主義模式。這也是由當(dāng)時的社會政治、經(jīng)濟狀況決定的。文化大革命結(jié)束之后，恢復(fù)法制建設(shè)。1982年制定了《民事訴訟法（試行）》。這時候國家的改革開放剛開始不久，訴訟模式上仍然體現(xiàn)強職權(quán)主義色彩。到了1991年，民事訴訟法正式頒行，訴訟模式上朝著弱化法院職權(quán)，加強當(dāng)事人地位的方向前進了一大步。因為這一時期經(jīng)濟改革已經(jīng)進入了比較深的程度，訴訟模式上需要和市場經(jīng)濟的特點相適應(yīng)。2007年，對1991年的民事訴訟法進行了第一次修訂。但這次是一次小的修改，主要修改的是審判監(jiān)督程序和執(zhí)行程序，其他方面沒有修改。2012年8月31日的第二次修改，是一次大的修改，修改的內(nèi)容涉及民事訴訟法的全部章節(jié)。

2012年第二次修改民事訴訟法，首先也涉及對訴訟模式的選擇問題。訴訟模式的選擇我們可以用兩句話概括：強化當(dāng)事人主義；當(dāng)事人主義與國家職權(quán)主義的結(jié)合。當(dāng)事人主義，是指在民事糾紛解決中，訴訟請求的確定、訴訟資料和證據(jù)的收集和證明主要由當(dāng)事人負責(zé)。職權(quán)主義，是指法院在民事訴訟程序中擁有主導(dǎo)權(quán)的民事訴訟原則，即在民事訴訟中程序進行以及訴訟資料、證據(jù)的收集等由法院負責(zé)。一個國家的民事訴訟模式是選擇當(dāng)事人主義還是國家職權(quán)主義，受政治制度、經(jīng)濟制度、法律文化等諸多因素制約，并且會隨著時代的變化而有所變化。我們國家目前的國情，決定了我國的民事訴訟法仍需進一步強化當(dāng)事人主義。但國家職權(quán)主義仍需要在一定程度上保留，所以我們說我們的訴訟模式是當(dāng)事人主義和國家職權(quán)主義的結(jié)合。

2012年民事訴訟法修改的目標(biāo)追求，仍然是為了確保司法公正，提高訴訟效率。這也是立法、司法的終極目標(biāo)。為此，立法上通過完善以下制度進行：如完善訴訟結(jié)構(gòu)，強化當(dāng)事人權(quán)利，細化當(dāng)事人義務(wù)，約束公權(quán)力行使等。

2012年民事訴訟法修改的主要方面有：完善基本原則、完善調(diào)解與訴訟相銜接的機制、進一步保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利、完善當(dāng)事人舉證制度、完善簡易程序、強化法律監(jiān)督、完善審判監(jiān)督程序、完善執(zhí)行程序。修改的問題有60個（類），涉及約80多個條文的調(diào)整。

下面我們分三個問題來進行交流：第一部分是民事檢察制度的完善，第二部分是應(yīng)對措施分析，第三部分是進一步的策略。

第一部分 民事檢察制度的完善

如果講完善，我們需要看看修改前的情況，做一個對比，然后才能看清楚完善了哪些地方。2012年《民事訴訟法》第2次修訂前，第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督。”第187條規(guī)定：“最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第179條規(guī)定情形之一的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第179條規(guī)定情形之一的，應(yīng)當(dāng)提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。”另外還有幾個條文。從這些條文的內(nèi)容可以看出，修改前，檢察機關(guān)的監(jiān)督對象是民事審判活動，監(jiān)督的方式是抗訴，而抗訴的基本架構(gòu)是下審上抗。

對于修改前民事訴訟法的這些規(guī)定，法院對“民事審判活動”采取限縮解釋，認為像調(diào)解、執(zhí)行等均不屬于審判，所以檢察機關(guān)不能監(jiān)督。如《最高人民法院關(guān)于人民檢察院對民事調(diào)解書提出抗訴人民法院應(yīng)否受理問題的批復(fù)》、《最高人民法院關(guān)于對執(zhí)行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復(fù)》等，均貫徹這樣的精神。另外，監(jiān)督方式只有抗訴，這導(dǎo)致工作中出現(xiàn)很多問題：如基層檢察院沒有監(jiān)督職權(quán)、案件倒三角等。

總的看，修法前的缺陷有：監(jiān)督范圍窄；監(jiān)督對象?。罕O(jiān)督方式單一；監(jiān)督以上級院為主；無保障手段。受立法不完善的影響，長期以來，民事檢察監(jiān)督工作困難比較多，工作欠理想。

本次民事訴訟法修改，針對以前存在的問題，修改的內(nèi)容是比較全面的，幅度也是比較大的。本次修法的完善方面有：基本原則的加強；調(diào)解書成為監(jiān)督對象；抗訴（檢察建議）理由的完善；增加程序違法行為監(jiān)督；檢察建議入法；同級監(jiān)督實現(xiàn)；（檢察）申訴的限制；調(diào)查（核實）權(quán)得到規(guī)定；檢察監(jiān)督成為執(zhí)行的原則。

我們下面對照法條，分別來看一看完善的地方：

一、基本原則的加強

修改后《民事訴訟法》第14條的內(nèi)容為：“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督?！边@是民事訴訟法基本原則的規(guī)定，監(jiān)督對象由對民事審判活動的監(jiān)督到對民事訴訟的監(jiān)督，實現(xiàn)了檢察監(jiān)督的全覆蓋。具體講就是，實現(xiàn)了人和事、過程和結(jié)果、程序和實體監(jiān)督的統(tǒng)一。

二、調(diào)解書成為監(jiān)督對象

修改后第208條第1、2款規(guī)定：“最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第200條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第200條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。”也就是說在檢察監(jiān)督的對象上，明確把民事調(diào)解書包括在內(nèi)。

把民事調(diào)解書作為檢察監(jiān)督的對象，非常有必要。這些年我國民商事審判的調(diào)解結(jié)案率相當(dāng)高，看一下統(tǒng)計：全國法院一審民事案件調(diào)解與撤訴結(jié)案率：2007年是56.20%，2008年是58.86%，2009年是61.98%，2010年是65.29%，2011年是67.26%，2012年是68.15%。也就是說，目前超過三分之二的案件都是調(diào)解結(jié)案的，而在這高調(diào)解率之后，又確實有些問題反映出來，有的案件甚至進入了檢察機關(guān)的監(jiān)督環(huán)節(jié)。現(xiàn)在的情況是，調(diào)解存在一些問題，但新修訂的法律又比較重視調(diào)解，那怎么辦？只能加強檢察監(jiān)督，以保證民事調(diào)解的正確適用。

需要注意的是，民事訴訟法只規(guī)定了調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的情形才屬于檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍。對于調(diào)解書的其他違法情形，并未明確賦予檢察機關(guān)監(jiān)督權(quán)力。調(diào)解書的其他違法情形，應(yīng)依據(jù)以下法條判斷：《民事訴訟法》第93條：“人民法院審理民事案件，根據(jù)當(dāng)事人自愿的原則，在事實清楚的基礎(chǔ)上，分清是非，進行調(diào)解?！钡?6條：“調(diào)解達成協(xié)議，必須雙方自愿，不得強迫。調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反法律規(guī)定。”第97條：“調(diào)解達成協(xié)議，人民法院應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書。調(diào)解書應(yīng)當(dāng)寫明訴訟請求、案件的事實和調(diào)解結(jié)果?！睂τ谡{(diào)解書有其他違法情形的，《民事訴訟法》第201條規(guī)定：“當(dāng)事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書，提出證據(jù)證明調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律的，可以申請再審。經(jīng)人民法院審查屬實的，應(yīng)當(dāng)再審?！?/p>

三、抗訴（檢察建議）理由的完善

按照《民事訴訟法》第208條的規(guī)定，檢察機關(guān)對生效裁判的監(jiān)督理由和當(dāng)事人申請再審的理由是相同的，都是第200條規(guī)定的情形。該條規(guī)定：“當(dāng)事人的申請符合下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)再審：（一）有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的；（二）原判決、裁定認定的基本事實缺乏證據(jù)證明的；（三）原判決、裁定認定事實的主要證據(jù)是偽造的；（四）原判決、裁定認定事實的主要證據(jù)未經(jīng)質(zhì)證的；（五）對審理案件需要的主要證據(jù)，當(dāng)事人因客觀原因不能自行收集，書面申請人民法院調(diào)查收集，人民法院未調(diào)查收集的；（六）原判決、裁定適用法律確有錯誤的；（七）審判組織的組成不合法或者依法應(yīng)當(dāng)回避的審判人員沒有回避的；（八）無訴訟行為能力人未經(jīng)法定代理人代為訴訟或者應(yīng)當(dāng)參加訴訟的當(dāng)事人，因不能歸責(zé)于本人或者其訴訟代理人的事由，未參加訴訟的；（九）違反法律規(guī)定，剝奪當(dāng)事人辯論權(quán)利的；（十）未經(jīng)傳票傳喚，缺席判決的；（十一）原判決、裁定遺漏或者超出訴訟請求的；（十二）據(jù)以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；（十三）審判人員審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的?！?/p>

《民事訴訟法》第200條是在原來第179條的基礎(chǔ)上發(fā)展而來，內(nèi)容精簡明確，根據(jù)法律內(nèi)容的調(diào)整，取消了程序違法的彈性條款和管轄錯誤的條款，使監(jiān)督理由更加明確和科學(xué)，也便于實務(wù)操作。

四、增加程序違法行為監(jiān)督

《民事訴訟法》第208條第3款規(guī)定：“各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。”這意味著檢察機關(guān)對民事訴訟的監(jiān)督突破了對生效裁判、調(diào)解書的監(jiān)督而擴大到對程序行為的監(jiān)督，非常有意義。對結(jié)果的監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，而對程序的監(jiān)督屬于過程性監(jiān)督，是事中監(jiān)督，對規(guī)范審判行為，防止錯誤結(jié)果的發(fā)生有良好作用。審判程序的違法行為表現(xiàn)多樣，如民事案件應(yīng)立案不立案、應(yīng)保全不保全、超標(biāo)的查封等。而對審判程序，也應(yīng)當(dāng)作全部意義的解釋，即包括一切審判程序。

五、檢察建議入法

《民事訴訟法》第208條第2款規(guī)定同級檢察機關(guān)對同級人民法院具有民事訴訟法第200條規(guī)定情形的已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，或者損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解書，可以提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案。第3款規(guī)定同級檢察機關(guān)對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。這在法律上明確了檢察建議是法定的監(jiān)督方式，它適用于同級監(jiān)督。檢察建議入法，對基層院工作的開展提供了切實的方式。

六、同級監(jiān)督實現(xiàn)

《民事訴訟法》第208條第2、3款既是對檢察建議的規(guī)定，也是對同級監(jiān)督的規(guī)定。這改變了過去單一的抗訴模式下只有上級檢察院才有監(jiān)督權(quán)的格局。這使占全部檢察院數(shù)量三分之二的基層檢察院取得了獨立的監(jiān)督地位，意義重大。隨著同級監(jiān)督的落實，相信民事檢察工作一定會取得較大的突破。

同級監(jiān)督的方式是檢察建議，上級監(jiān)督的方式是抗訴。這種方式的差別也會帶來上下級檢察院工作分工的調(diào)整。

七、（檢察）申訴限制

這里講的申訴限制之所以前面綴上檢察兩個字，有兩個意思。一是，這個限制是對當(dāng)事人向檢察機關(guān)申訴的限制，二是，這個限制也是對檢察機關(guān)接受當(dāng)事人申訴的限制。限制的內(nèi)容，我們看看《民事訴訟法》第209條。這個新增加的條文規(guī)定：“有下列情形之一的，當(dāng)事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴：（一）人民法院駁回再審申請的；（二）人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；（三）再審判決、裁定有明顯錯誤的。人民檢察院對當(dāng)事人的申請應(yīng)當(dāng)在三個月內(nèi)進行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。當(dāng)事人不得再次向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴?！?/p>

這條規(guī)定為當(dāng)事人向檢察機關(guān)申訴設(shè)置了前置程序，那就是應(yīng)當(dāng)先向法院申請再審。這就是所謂的法院自我糾錯在前，檢察監(jiān)督斷后。一般來說，這對檢法兩家職權(quán)配置的劃分是合理的，也利于節(jié)約司法資源。同時，當(dāng)事人申請檢察監(jiān)督也貫徹一事不再理原則，一般應(yīng)以一次為限。

這條規(guī)定也為檢察機關(guān)設(shè)定了明確的審查時限，應(yīng)該遵守。

這條規(guī)定對檢察機關(guān)既有的工作模式和工作格局影響較大，應(yīng)積極研究應(yīng)對。

八、調(diào)查（核實）權(quán)得到規(guī)定

新修訂的民事訴訟法也規(guī)定了調(diào)查核實權(quán)?！睹袷略V訟法》第210條規(guī)定：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況?！边@是檢察機關(guān)履行民事訴訟監(jiān)督權(quán)的保障手段，不可或缺。

九、檢察監(jiān)督成為執(zhí)行的原則

民事訴訟法執(zhí)行程序一編中，設(shè)檢察監(jiān)督作為執(zhí)行的原則。第235條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督?！边@消除了關(guān)于執(zhí)行活動是否適用檢察監(jiān)督的異議，也使得檢察監(jiān)督真正做到了在民事訴訟中的全覆蓋。雖然只有一個條文，但明確了執(zhí)行受不受檢察監(jiān)督的一個基本性的問題，意義非凡。

總結(jié)

民事訴訟法從以上9個大方面完善了民事訴訟檢查監(jiān)督制度。對這些完善我們做一個簡單的歸納。從好的方面說，這些完善使得民事訴訟檢察監(jiān)督結(jié)構(gòu)變完善了，監(jiān)督范圍變?nèi)媪?，監(jiān)督主體增加了，監(jiān)督方式豐富了，監(jiān)督的保障手段明確了。

但是這次修改立法，民事訴訟檢察監(jiān)督方面也有一些不足，表現(xiàn)在：有的制度沒有細化，如檢察建議、執(zhí)行監(jiān)督；由于對生效裁判、調(diào)解書的監(jiān)督置后于法院再審，因此抗訴工作更加難做；由于受理當(dāng)事人申訴的模式調(diào)整，檢察機關(guān)息訴的壓力進一步增大。

民事訴訟法關(guān)于民事訴訟檢察監(jiān)督制度的修改完善，對民事檢察工作帶來的主要影響有：基層院比較全面的參與到監(jiān)督工作中來；

為多元化監(jiān)督提供了立法基礎(chǔ)；為全面開創(chuàng)監(jiān)督領(lǐng)域提供了立法基礎(chǔ)；監(jiān)督工作有了調(diào)查權(quán)的保障。對生效裁判、調(diào)解書的監(jiān)督，案源可能萎縮?？乖V有點困難。息訴壓力較大。

第二部分 應(yīng)對措施分析

高檢院非常重視民事訴訟法修改，采取了一系列的應(yīng)對措施：

2012年11月底，高檢院在杭州召開了全國檢察機關(guān)貫徹民訴法座談會，曹建明檢察長講話。

2013年1月9號下發(fā)了《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的通知》。

2013年1月29號召開了全國檢察機關(guān)貫徹民事訴訟法電視電話會議。

2013年3月25日下發(fā)高檢院黨組討論通過的《最高人民檢察院關(guān)于深入推進民事行政檢察工作科學(xué)發(fā)展的意見》。

2013年9月23日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第十次會議通過《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》，2013年11月18日公布。

《最高人民檢察院關(guān)于深入推進民事行政檢察工作科學(xué)發(fā)展的意見》內(nèi)容分5個大問題，29個小問題，對民行檢察工作的科學(xué)發(fā)展，提出宏觀性的要求和指導(dǎo)意見，具有戰(zhàn)略性。也就是說，這是一個宏觀性的指導(dǎo)性文件，對今后一個時期的民行工作的發(fā)展具有指導(dǎo)意義。

《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》性質(zhì)上是操作性規(guī)范，主要解決工作層面的問題?！兑?guī)則》內(nèi)容上有11章124條，對民事訴訟的各項監(jiān)督工作均作了相應(yīng)的規(guī)定。

應(yīng)該注意到，《規(guī)則》解決了幾個民事訴訟監(jiān)督中的重大問題。我認為這是它不可忽視的重要意義。這些重大方面包括：擴充監(jiān)督范圍（如調(diào)解書監(jiān)督、程序違法行為監(jiān)督的問題）；區(qū)分監(jiān)督方式（體現(xiàn)在抗訴與檢察建議適用、主被動監(jiān)督等的關(guān)系）；補強監(jiān)督效力（如跟進監(jiān)督的規(guī)定）；細化監(jiān)督程序（如調(diào)查核實、聽證、受理等程序的細化）；強化同級監(jiān)督（如明確檢察建議的使用、受理的分工）；規(guī)范監(jiān)督行為（如回避的適用、辦案紀(jì)律的強調(diào)）；構(gòu)建工作機制（受、審、管三權(quán)分立）。

高檢院的工作應(yīng)對，基本的路徑是學(xué)習(xí)宣傳、宏觀要求、操作細則。其他各級檢察院在深入學(xué)習(xí)民事訴訟法的同時，也展開了廣泛的調(diào)查研究和工作探索。

上述一系列應(yīng)對措施已經(jīng)取得了相應(yīng)的積極效果和巨大的成績。表現(xiàn)在：工作已經(jīng)有了良好的勢頭；各種制度的建設(shè)和各方面準(zhǔn)備為未來的發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。

但是，也應(yīng)該看到，在應(yīng)對修改后民事訴訟法關(guān)于檢察監(jiān)督的問題上，也存在著一些問題，亟需加以改變：這些問題包括：理念和思維的調(diào)整沒有跟上；有效的體制和機制還沒有完全建立；辦案結(jié)構(gòu)、工作格局沒有調(diào)整到位；民行機構(gòu)隊伍還不能完全適應(yīng)發(fā)展的需要；訴訟程序、執(zhí)行程序中的違法情形和違法行為的監(jiān)督工作可操作性不強；檢察機關(guān)息訴維穩(wěn)工作壓力加大；個別地區(qū)和人員工作積極性、主動性欠佳；民事行政檢察工作檢務(wù)保障力度還不夠。

第三部分 進一步的策略

根據(jù)民事訴訟法修改后工作發(fā)展的需要和高檢院的工作部署來看，民事訴訟監(jiān)督工作進一步的策略是：調(diào)結(jié)構(gòu)、調(diào)重心、建制度、提素質(zhì)、多探索。

一、調(diào)結(jié)構(gòu)

所謂調(diào)結(jié)構(gòu)，涉及以下幾個方面的調(diào)整：上下級檢察機關(guān)之間工作安排的調(diào)整；民事檢察監(jiān)督內(nèi)容的調(diào)整；民事檢察監(jiān)督方式的調(diào)整；機制調(diào)整。這里面有幾項重點的工作：

（一）亟需提升基層院的工作

受歷史的影響，從上下級檢察機關(guān)工作的比重和現(xiàn)狀來看，基層院是民事訴訟監(jiān)督工作鏈條上較為薄弱的環(huán)節(jié)。這對民事訴訟檢察監(jiān)督的權(quán)威的發(fā)揮影響很大，因為全國有基層檢察院3222個，占全國檢察機關(guān)的88%；基層檢察人員近16萬人，占全國檢察人員總數(shù)的76%；基層院通常辦理的案件占全國檢察機關(guān)辦案總數(shù)的90%?？梢哉f，任何檢察工作，沒有基層院的作用發(fā)揮，便不可能有大的影響。但是對民事訴訟監(jiān)督來說，長期以來基層院一直邊緣化，這無疑影響民事訴訟的整體監(jiān)督權(quán)威。

提升基層院的工作在立法上也出現(xiàn)了前所未有的機遇。表現(xiàn)在：民事訴訟同級監(jiān)督實現(xiàn)，基層院有了獨立的監(jiān)督地位和手段；一審終審案件增多，基層院可監(jiān)督的對象增多；其他審判程序中審判人員違法行為的監(jiān)督，基層院承擔(dān)主要任務(wù)；由于民事強制執(zhí)行通常由基層法院負責(zé)，因此執(zhí)行監(jiān)督的任務(wù)一般也落實在基層院。

基層院要順應(yīng)這個變化，提高對民事檢察工作重要性的認識。同時，要解決好民行檢察隊伍建設(shè)問題。目前，基層院民事檢察隊伍普遍偏弱，表現(xiàn)在人數(shù)少、經(jīng)驗差、素質(zhì)不整齊，和工作發(fā)展的需要不相稱。

（二）民事檢察監(jiān)督內(nèi)容的調(diào)整

結(jié)構(gòu)調(diào)整的第二個方面是對民事訴訟監(jiān)督內(nèi)容的調(diào)整，重點是由對申訴案件（生效裁判、調(diào)解書）的監(jiān)督調(diào)整到全面監(jiān)督。根據(jù)法院的數(shù)據(jù)，民商事案件，一審后當(dāng)事人服判息訴率為91.23%，二審后達到99.38%。 也就是說，絕大多數(shù)案件二審后當(dāng)事人都能夠服判息訴，因此可監(jiān)督的數(shù)量不多，監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)該相應(yīng)地調(diào)整到全面監(jiān)督。

而就對申訴案件的監(jiān)督而言，也應(yīng)當(dāng)由對生效判決、裁定的監(jiān)督轉(zhuǎn)向調(diào)解書傾斜。因為目前大多數(shù)案件都是調(diào)解的方式結(jié)案的，監(jiān)督應(yīng)當(dāng)及時跟上。

（三）民事檢察監(jiān)督方式的調(diào)整

結(jié)構(gòu)調(diào)整的第三個方面是監(jiān)督方式由一元向多元調(diào)整。也就是說，由單一的抗訴向抗訴、提出檢察建議、其他監(jiān)督方式的綜合運用發(fā)展。為什么要向多元發(fā)展？我想原因有多方面，主要的一是這是由監(jiān)督對象的特點決定的。民事訴訟監(jiān)督的對象是民事訴訟活動，其中審判活動占重要內(nèi)容。民事私法關(guān)系的特點決定了民事審判、民事訴訟具有過程上一定程度的任意性和結(jié)果上的相對彈性等，決定了監(jiān)督方式應(yīng)當(dāng)靈活、豐富；二是運用多元化的監(jiān)督方式實際上已經(jīng)是一定程度的現(xiàn)實。下面的圖反映的就是20年來抗訴和檢察建議的變化情況：

圖一：1993年—2012年抗訴和檢察建議的數(shù)量：

圖二，1993年—2012年抗訴和檢察建議的變化走勢：

除抗訴和檢察建議之外，其他監(jiān)督方式也發(fā)揮著良好的作用。這些方式有支持起訴、督促起訴、糾正違法通知等。如2010年至2012年4月，江蘇省檢察機關(guān)民行檢察部門共辦理督促起訴、支持起訴案件8500多件，涉及金額近20億元；：2011年至2012年9月底，貴州省辦理督促起訴、支持起訴2069件，挽回損失7.8億元等。

最高人民檢察院曹建明檢察長2010年7月21日在井岡山召開的全國檢察機關(guān)第二次民事行政檢察工作會議上即已提出：要著力構(gòu)建以抗訴為中心的多元化監(jiān)督格局，把抗訴與再審檢察建議有機結(jié)合起來，把糾正錯誤裁判與糾正違法行為有機結(jié)合起來，把辦理民事行政申訴案件與發(fā)現(xiàn)、移送司法不公背后的職務(wù)犯罪線索有機結(jié)合起來。修法后，應(yīng)該加快多元化監(jiān)督格局的建設(shè)。

（四）機制調(diào)整

結(jié)構(gòu)調(diào)整的第四個方面是辦案機制的調(diào)整，實行案件受理、審理、管理的分工合作。這一點在《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》已經(jīng)作了規(guī)定，應(yīng)當(dāng)加快執(zhí)行的力度?！兑?guī)則》第五條規(guī)定：“民事訴訟監(jiān)督案件的受理、辦理、管理工作分別由控告檢察部門、民事檢察部門、案件管理部門負責(zé)，各部門互相配合，互相制約。”第一百零五條規(guī)定：“人民檢察院案件管理部門對民事訴訟監(jiān)督案件實行流程監(jiān)控、案后評查、統(tǒng)計分析、信息查詢、綜合考評等，對辦案期限、辦案程序、辦案質(zhì)量等進行管理、監(jiān)督、預(yù)警?！?/p>

二、調(diào)重心

民事檢察工作的重心調(diào)整，包括的內(nèi)涵有：從院際重心上講，發(fā)展的潛力在基層院；從工作重心上講，發(fā)展的潛力在程序監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督；從方式重心上講，發(fā)展的潛力在檢察建議等。

（一）從院際重心上講，發(fā)展的潛力在基層院

過去的監(jiān)督方式就是抗訴，抗訴的職權(quán)在上級院，因此工作重心無異也在上級院。但是，抗訴制度既有理論障礙也有現(xiàn)實困境，如對既判力的挑戰(zhàn)、形成倒三角的工作格局、數(shù)量近些年一直在下降等。修法后特別是《規(guī)則》出臺后，檢察建議入法，且其使用廣泛靈活，是今后應(yīng)該大力發(fā)展的監(jiān)督方式。檢察建議的對應(yīng)的監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督主體，應(yīng)該說主要在基層院，因此應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的重心應(yīng)當(dāng)及時向基層院傾斜。

（二）從工作重心上講，發(fā)展的潛力在程序監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督

由于審判質(zhì)量的提高和裁判方式的變化，對生效裁判和調(diào)解書的監(jiān)督走向萎縮。而審判程序中的違法行為和執(zhí)行活動中的違法情形，一直沒有足夠的監(jiān)督，是監(jiān)督領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)。而且這兩個環(huán)節(jié)具有范圍廣泛，問題突出的特點，因此也是監(jiān)督重心的發(fā)展所在。不過，《規(guī)則》在這兩個仍不夠細化，需要積極探索，積累經(jīng)驗。

（三）從方式重心上講，發(fā)展的潛力在檢察建議等

抗訴雖然較能彰顯監(jiān)督權(quán)威，但畢竟發(fā)展的空間很小，不能過于倚重。而檢察建議適用廣泛、使用靈活，發(fā)展的潛力巨大。另外，《規(guī)則》對抗訴和再審檢察建議的關(guān)系進行了調(diào)整，致力于擴大檢察建議的監(jiān)督范圍。因此，監(jiān)督方式的發(fā)展?jié)摿υ跈z察建議等監(jiān)督方式。

三、抓制度

修法后，民事訴訟監(jiān)督制度內(nèi)容變化很大，需要很多配套制度的建設(shè)，如流程管理制度、回避制度、接訪制度、考評制度、線索發(fā)現(xiàn)制度、公開辦案制度等。這些制度對保障新法的內(nèi)容落到實處意義重大。《規(guī)則》有些制度已經(jīng)有了初步的設(shè)計，應(yīng)該加緊落實和充實。

四、提素質(zhì)

民事檢察工作很重要，它事關(guān)法治社會的全面建設(shè)、法律的全面統(tǒng)一實施、審判權(quán)等的規(guī)范運作、人民群眾的利益保護、檢察職權(quán)的結(jié)構(gòu)完善等。因此，必須強化隊伍素質(zhì)。這一點一定要提高認識。在素質(zhì)構(gòu)成上，包括政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、群眾工作能力等，要進行專門培養(yǎng)，形成專業(yè)化的隊伍。還要重視民行檢察干警待遇。

五、多探索

修法后，執(zhí)行過程中已經(jīng)出現(xiàn)了很多新情況、新問題，亟需探索解決。這些方面包括但不限于：

一是積極探索調(diào)查（核實）權(quán)的行使內(nèi)容、范圍及手段；

二是探索申訴案件應(yīng)對方法；

三是探索執(zhí)行監(jiān)督對象和方法；

四是探索案件線索。