淺論我國地方公共財政預(yù)算現(xiàn)狀及其完善對策

劉邦凡　秦智穎

摘要：我國地方公共財政在預(yù)算編制、執(zhí)行及監(jiān)督過程中主要存在以下問題：公共財政預(yù)算年度缺乏連續(xù)性、預(yù)算編制時間不足、執(zhí)行不到位、監(jiān)督機制不夠完善及預(yù)算的公開透明程度不夠等。針對這些問題，需要引入財政編制的中長期計劃、延長預(yù)算編制的時間、加強對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督并完善監(jiān)督機制、增加財政預(yù)算的透明度等。

關(guān)鍵詞：地方；公共財政預(yù)算；公共財政；預(yù)算

一、地方公共財政預(yù)算的含義及其重要性

2012年國家財政部出臺的《2012年政府收支分類科目》規(guī)定將“財政一般預(yù)算”的提法調(diào)整為“公共財政預(yù)算”。公共財政預(yù)算是政府活動計劃的一個反映，是政府針對未來一定時期內(nèi)的基本財政收支狀況做出安排的預(yù)測和計劃，是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)將財政收入和財政支出有條理地、分門別類地列入特定的收支分類表格中，以清楚反映在未來一段時間內(nèi)政府財政收支的狀況。地方公共財政預(yù)算是指經(jīng)法定程序?qū)彶楹团鷾?zhǔn)的、反映各級地方政府財政收支活動計劃的總稱。它是我國中央公共財政預(yù)算體系中的有機組成部分，是組織、管理中央財政預(yù)算的基本環(huán)節(jié)，由省、地、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政預(yù)算組成。我國中央公共財政預(yù)算的收入絕大部分來自地方公共財政預(yù)算，中央公共財政預(yù)算支出中，也有相當(dāng)一部分是通過地方公共總預(yù)算來實現(xiàn)的。

地方公共財政是國家公共財政的基礎(chǔ)，擔(dān)負(fù)著既為中央財政籌集資金又為地方的經(jīng)濟建設(shè)和事業(yè)發(fā)展籌集資金的雙重任務(wù)。因此，良好的地方公共財政預(yù)算不僅能夠保證國家公共財政預(yù)算的順利進(jìn)行，還能夠為地方行政管理的完善、經(jīng)濟建設(shè)的實施、文化教育的發(fā)展、衛(wèi)生事業(yè)的壯大及撫恤優(yōu)待等支出做出貢獻(xiàn)，特別是對支援當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟地發(fā)展有著重大意義。

二、地方公共財政預(yù)算的現(xiàn)狀

近幾年，我國地方各級政府公共財政預(yù)算水平較以前有了很大的改善和提高，但在實際的具體操作中仍然存在著一些問題。了解并找出這些不足之處，有利于增強地方公共財政預(yù)算的管理水平，且對預(yù)算管理具有一定的理論和現(xiàn)實意義。

（一）預(yù)算編制方面

1.公共財政預(yù)算年度之間缺乏連續(xù)性。一些地方政府在預(yù)算過程中實行的是年度預(yù)算，而沒有中長期預(yù)算，致使年度之間的財政預(yù)算缺乏聯(lián)系性。例如，河北省現(xiàn)在實行的財政預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)是以28個月為一周期，這種做法使得政府在公共財政前期編制和后期審計方面的時間相對充裕，能夠做到準(zhǔn)確、精細(xì)。然而，目前僅編制的是年度預(yù)算，并沒有財政的中長期預(yù)算，年度間的財政預(yù)算缺乏相應(yīng)的關(guān)聯(lián)性，這就造成了財政預(yù)算與實際的經(jīng)濟周期關(guān)聯(lián)度不緊密，這種做法不利于公共財政對經(jīng)濟反周期的調(diào)節(jié)，同時也會影響到社會經(jīng)濟的健康發(fā)展和政府對經(jīng)濟發(fā)展趨勢的預(yù)測，不利于地方政府改善和加強宏觀調(diào)控。

2.公共財政預(yù)算編制的時間不夠充足。眾所周知，我國政府層級較多，擁有從中央到省級、地市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的五級政府，每一級政府都有獨自的財政預(yù)算權(quán)。按照這一原則，我國的預(yù)算體系就變得較為龐大了，因而編制我國公共財政預(yù)算也應(yīng)該是一項比較費時、費工的工程。根據(jù)目前的情況來看，大多數(shù)地方政府的公共財政都是從每年的第三季度開始籌備下一年度的財政預(yù)算編制，而從開始到下年預(yù)算的確定及預(yù)算批復(fù)，這期間大概需要四、五個月的時間，這樣長的時間容易使許多預(yù)算編制的基礎(chǔ)性工作雜而亂，難以按要求完成工作，而把工作做到規(guī)范、精細(xì)似乎就更難了。同時，這種情況還容易使預(yù)算的編制在實際執(zhí)行時產(chǎn)生較大偏離，大大削弱了預(yù)算的嚴(yán)肅性。

（二）預(yù)算執(zhí)行方面

在地方公共財政預(yù)算執(zhí)行方面，主要存在著預(yù)算執(zhí)行不到位和執(zhí)行不及時的問題。由于在財政預(yù)算編制中存在時差問題，預(yù)算可能達(dá)不到要求的精準(zhǔn)度，導(dǎo)致項目的前期論證中容易出現(xiàn)漏洞，這些問題就可能使得項目完成起來比較困難，不能按預(yù)期的時間完成或達(dá)不到預(yù)期的滿意度。所以，在預(yù)算執(zhí)行的過程中，雖然有時候?qū)椖款A(yù)算的追加或調(diào)整在程序上都做到了相對規(guī)范，但是在執(zhí)行過程中還是存在不少問題。例如，追加程序的調(diào)整量偏大、一些項目缺乏前期的精細(xì)論證而執(zhí)行不下去、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度落后及到年底時資金結(jié)算的總數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于預(yù)算數(shù)量等問題。這些問題不僅在一定程度上增加了預(yù)算的成本，還使得預(yù)算的執(zhí)行過程變得繁瑣，給財政預(yù)算的監(jiān)督帶來許多不便。

（三）預(yù)算監(jiān)督方面

1.公共財政預(yù)算的外部監(jiān)督存在不深入的問題。這里的外部監(jiān)督主要是指人大對公共財政的監(jiān)督。為了解決財政預(yù)算工作的繁瑣問題，現(xiàn)在地方政府的公共財政在具體項目和部門上都做了細(xì)化。然而在面對外部監(jiān)督時，公共財政預(yù)算不會提供這些經(jīng)過預(yù)算的項目的具體資料或背景，只是把每個項目的所用資金數(shù)量以表格的形式呈現(xiàn)出來。這樣人大代表就只能從表上簡單地了解預(yù)算資金的去處，對于資金到底怎么用并不清楚，資金用的到底有沒有價值也無從知曉，更無法得知為什么要做這個項目，該項目是否切實可行，以及該項目實現(xiàn)后能帶來什么好處。因此，人大代表們很難根據(jù)問題提出寶貴意見和建議。

2.公共財政預(yù)算的內(nèi)部監(jiān)督機制有待進(jìn)一步完善。其實在一些地方，為了實現(xiàn)更好的監(jiān)督，公共財政實行了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督相分離的公共財政預(yù)算管理機制，但是這種分離并不完善，它只是財政部門內(nèi)部實施的分離，不能夠避免內(nèi)部監(jiān)督的漏洞，即財政部門內(nèi)部之間相互監(jiān)督。這種監(jiān)督易出現(xiàn)講情面的現(xiàn)象，監(jiān)督力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

3.公共財政預(yù)算的透明度不夠。盡管我們一直在宣傳建設(shè)“透明政府”，但在實際中我國大部分地區(qū)政府目前財政公開程度仍然有限，號召公眾監(jiān)督的力度也不夠。大部分地區(qū)政府公共財政的使用只是公示結(jié)果，忽視了財政預(yù)算、執(zhí)行等中間細(xì)節(jié)的透明，編制完畢的財政預(yù)算只下發(fā)給有關(guān)部門，對公共保持不公開的態(tài)度，這種做法與其所倡導(dǎo)的公開透明相違背，可能會導(dǎo)致地方財政預(yù)算信息的披露不全面、不及時，不利于社會公眾對財政使用情況的監(jiān)督，也不利于“陽光政府”的建立。

三、完善地方政府財政預(yù)算的對策和建議

（一）預(yù)算編制方面

1.制訂公共財政的中長期預(yù)算計劃，增強預(yù)算的連續(xù)性。在進(jìn)行地方公共財政預(yù)算編制時，可以適當(dāng)采取中長期預(yù)算計劃，編制連續(xù)的預(yù)算體系。從我國現(xiàn)行的經(jīng)濟運行及體制來看，我們適合采取中長期預(yù)算計劃，即在做公共財政預(yù)算時，可以考慮未來幾年的經(jīng)濟發(fā)展計劃并把財政預(yù)算安排到未來具體的項目上。這樣考驗財政預(yù)算的預(yù)測性和前瞻性，使財政預(yù)算的預(yù)測性和經(jīng)濟發(fā)展之間更具關(guān)聯(lián)性。這種中長期的公共財政預(yù)算計劃可以明確年度間的財政收支情況，據(jù)此可以明確并建立一個相應(yīng)的財政預(yù)算框架，使各個部門對未來要進(jìn)行的公共財政的收支情況清楚明了。同時，還可以明確一定時期內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，不僅能夠在一定程度上促進(jìn)經(jīng)濟的發(fā)展，而且還能對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行檢測，及時發(fā)現(xiàn)不足。

2.適當(dāng)延長公共財政預(yù)算編制的時間。在做預(yù)算時，可以適當(dāng)?shù)匮娱L公共財政預(yù)算編制的時間。我們可以提前對預(yù)算草案進(jìn)行編制，如提前半年或一年，這樣可以給正式編制和審批騰出更多的時間；還可以直接從整體上提前編制財政預(yù)算編，如有專家學(xué)者提出，可以在每年人民代表大會后開始組織編制。除此之外，還應(yīng)該適當(dāng)延長公共財政預(yù)算的審批時間，這樣做能夠確保人大在審批時做到精細(xì)、準(zhǔn)確，以保證預(yù)算審批結(jié)果的可靠性和嚴(yán)謹(jǐn)性。所以，為了確保人大及其他監(jiān)督部門有足夠的審批時間，地方各級政府應(yīng)提前向本級人大常委會有關(guān)部門匯報預(yù)算編制的情況，之后提交比較詳細(xì)的財政預(yù)算草案，同時在提交的草案中還要附上財政支出情況的基本資料，這樣能夠使人大有充足的時間對預(yù)算編制進(jìn)行審查和質(zhì)詢。

（二）預(yù)算執(zhí)行方面

在地方公共財政預(yù)算的執(zhí)行方面，預(yù)算執(zhí)行部門要和編制部門、監(jiān)督部門及時溝通、協(xié)調(diào)。在預(yù)算執(zhí)行中要嚴(yán)格，經(jīng)過確定和批復(fù)的預(yù)算一般來說是不能夠隨意變動或零星追加的，對于那些確實需要調(diào)整和追加的項目要控制在政府財力允許的范圍內(nèi)。而只有那些不得不變動的情況出現(xiàn)時，如由國家實施的重大政策措施調(diào)整、事業(yè)計劃較大變動等，財政預(yù)算才可做出適當(dāng)調(diào)整。在預(yù)算調(diào)整和追加過程中要注重強調(diào)科學(xué)性、規(guī)范性和制度性，要始終堅持法制觀念，摒棄人治，杜絕一些違反制度、違反規(guī)定的個人行為和不良社會風(fēng)氣。對項目前期可行性的論證要充分了解并按一定的程序及時落實。對于在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，應(yīng)及時向相關(guān)部門反映，使問題能夠快速得到解決。同時，還應(yīng)該對預(yù)算的執(zhí)行加強監(jiān)督，使預(yù)算的執(zhí)行準(zhǔn)確到位，及時落實。

（三）預(yù)算監(jiān)督方面

1.加強公共財政預(yù)算的外部監(jiān)督。這里主要強調(diào)提高人大對財政預(yù)算報告的審查及監(jiān)督。財政部門在提交給人大財政預(yù)算草案時，需要對相應(yīng)的預(yù)算項目的具體預(yù)算事項進(jìn)行詳細(xì)設(shè)置，最好做到對不同的分類科目實行不同的預(yù)算體系，做到清晰明確。例如，為何實施這個項目，這個項目實施要花費的錢是多少，這些錢怎樣分批運用到實際的項目操作中等，這些都需要政府提供詳細(xì)的預(yù)算信息的資料，最好使人大代表能夠從這些資料中獲得明確的信息，做到真正提高人大預(yù)算審查的監(jiān)督實效。此外，還要提升人大代表的素質(zhì)，提高人大代表審查預(yù)算的專業(yè)性與權(quán)威；還可以建立預(yù)算審議專家咨詢機構(gòu)，使人大的監(jiān)督更具權(quán)威。

2.完善公共財政的預(yù)算監(jiān)督機制。把財政預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力分別賦予不同的部門，這樣在出現(xiàn)問題時可以避免財政部門內(nèi)部出現(xiàn)講人情的問題。同時，各部門之間相互監(jiān)督能夠產(chǎn)生制約機制，避免財政部門內(nèi)部一家人相互監(jiān)督、注重以協(xié)調(diào)的方式解決問題的情況，大大增加了監(jiān)督力度。

3.提高公共財政預(yù)算的公開透明度。增強公共財政預(yù)算的透明度，加強對財政預(yù)算相關(guān)信息的披露，對財政預(yù)算的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行公開、公示，主動地接受社會大眾的監(jiān)督。 公共財政預(yù)算在前期編制時，應(yīng)該注重社會大眾的廣泛參與，這樣能夠使公眾獲得參與感并有利于集思廣益，能夠為政府財政預(yù)算提供新的思路、新的意見，而且有利于完善公共財政預(yù)算體系，還能夠使政府預(yù)算更加科學(xué)和縝密，也使財政預(yù)算的結(jié)果獲得更多公眾的認(rèn)可和支持。

地方公共財政預(yù)算是地方政府和社會公眾共同關(guān)注的重要的資源配置機制，也是多方面利益關(guān)系的調(diào)整機制，所以在經(jīng)濟發(fā)展過程中應(yīng)給予高度重視，發(fā)現(xiàn)并逐步采取有效措施解決地方公共財政預(yù)算過程中出現(xiàn)的各種各樣的問題，這不僅有利于完善我國政府公共財政預(yù)算體系，而且還能夠發(fā)揮財政預(yù)算在經(jīng)濟、社會發(fā)展中的作用。

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*本文系國家社會科學(xué)基金項目“京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化戰(zhàn)略與推進(jìn)河北沿海地區(qū)發(fā)展對策研究”（編號：12BJY005）的研究成果。

（作者單位：燕山大學(xué)公共管理學(xué)院）