淺析環(huán)境稅收歸屬問題

徐志群

摘 要：本文從稅收分權(quán)理論出發(fā)，結(jié)合我國(guó)環(huán)境事權(quán)的實(shí)際情況及環(huán)境稅費(fèi)現(xiàn)行制度的反思，認(rèn)為我國(guó)環(huán)境稅收主要應(yīng)納入地方政府財(cái)政，特定的環(huán)境稅收應(yīng)納入地方與中央政府共享。

關(guān)鍵詞：環(huán)境稅；事權(quán)；稅制

一、稅收分權(quán)理論

稅收分權(quán)理論源自于政府分權(quán)理論，美國(guó)財(cái)政學(xué)家馬斯格雷夫?qū)⒄毮軈^(qū)分為宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、收入再分配和資源配置三大職能，認(rèn)為中央政府對(duì)調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行具有相對(duì)充足的財(cái)力，而地方政府則受經(jīng)濟(jì)主體流動(dòng)性的制約從而限制其進(jìn)行收入再分配的能力，但是由于其對(duì)本地區(qū)居民的偏好易于了解和把握，因此具備強(qiáng)大的資源配置能力。在此基礎(chǔ)上，馬斯格雷夫提出了稅收劃分原則（分稅原則），即稅收的劃分應(yīng)盡量反映公共服務(wù)的收益。

馬斯格雷夫的分稅原則主要包括以下幾個(gè)方面：（1）有利于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的稅收應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)，中央以下各級(jí)政府課征的稅收應(yīng)具有周期穩(wěn)定性；（2）具有累進(jìn)的再分配稅種應(yīng)劃歸中央政府；（3）采用累進(jìn)稅率對(duì)個(gè)人征收的稅種應(yīng)在由最有能力全面征收此類稅種的地區(qū)征收；（4）稅基在各地分布嚴(yán)重不均的稅種應(yīng)有中央征收；（5）次級(jí)較低的政府應(yīng)當(dāng)對(duì)地區(qū)間流動(dòng)性較差的稅基課稅；（6）受益稅和使用者收費(fèi)適用于所有級(jí)次的政府。①

環(huán)境稅是旨在保護(hù)環(huán)境和資源的國(guó)家稅收，整體而言，環(huán)境稅具有以下幾個(gè)特征：（1）從環(huán)境稅的目的來(lái)看，環(huán)境稅主要是為了降低污染對(duì)環(huán)境的危害和破壞，而非以對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控為目的，因此，不滿足馬斯格雷夫分稅原則中要求的歸入中央政府負(fù)責(zé)的稅種的特征；（2）環(huán)境稅征收依據(jù)是污染行為或者污染物，而非依據(jù)收入額進(jìn)行累進(jìn)性的征收，因此不具有累進(jìn)性的再分配作用，因此不應(yīng)劃歸中央政府；（3）環(huán)境稅主要是針對(duì)環(huán)境污染物或者環(huán)境污染行為，涉及大氣、水資源、廢物、噪音及排污行為，大多數(shù)稅基在地區(qū)間流動(dòng)性較差，因此適宜劃入當(dāng)?shù)卣愂?；?）環(huán)境稅原本就依賴于“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”的原則，毫無(wú)疑問屬于受益稅和使用者收費(fèi)，因此適用于地方政府；（5）環(huán)境稅的征管要求高，難度較大，對(duì)當(dāng)?shù)卣哂袠O強(qiáng)的依附性，地方政府可以對(duì)環(huán)境稅的征收實(shí)施監(jiān)管，符合稅收效率原則，因此也適宜劃入地方政府。

此外，根據(jù)政府分權(quán)理論，稅收的劃分應(yīng)遵循財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的原則，對(duì)于環(huán)境稅收的歸屬判斷很有必要考慮環(huán)境事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分。

二、環(huán)境事權(quán)實(shí)踐分析

我國(guó)政府事權(quán)劃分主要依據(jù)1994年我國(guó)確立的分稅制財(cái)政管理體制，直到2007年，政府收支分類科目改革，才將“環(huán)境保護(hù)”作為一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)政支出類別單列出來(lái)，經(jīng)過統(tǒng)計(jì)2008年到2012年的“環(huán)境保護(hù)”支出情況，可以很清晰的看出：2008年我國(guó)環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出地方政府占了總額的98.28%，地方政府的環(huán)境保護(hù)支出是中央政府的57.1倍（1955.75/34.27）；即使是比例最低的2009年，地方政府環(huán)保支出也是中央政府環(huán)保支出的27倍多（1385.15/66.21），而地方政府支出占總額的95.44%，如下表所示：

因此，我國(guó)環(huán)境保護(hù)的事權(quán)幾乎全部由地方政府承擔(dān)，而中央政府承擔(dān)的事權(quán)僅占到3%-5%，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)的原則，環(huán)境稅收入也應(yīng)主要?dú)w屬于地方政府。

三、環(huán)境稅費(fèi)制度現(xiàn)狀分析

根據(jù)稅收管理權(quán)限和受益權(quán)限不同，可以將我國(guó)目前稅收劃分為三種，即中央稅、地方稅和中央與地方共享三種稅，如下表所示：

我國(guó)目前與環(huán)境稅相關(guān)的稅種主要是地方稅中的資源稅、城鎮(zhèn)土地使用權(quán)稅、車船稅、耕地占用稅，還有部分中央與地方共享稅種，如城市維護(hù)建設(shè)稅；立足于現(xiàn)有的稅制來(lái)看，將環(huán)境稅納入地方稅種或地方與中央共享的稅種，一是符合我國(guó)分稅改革的宗旨；二是與我國(guó)現(xiàn)有的稅制相協(xié)調(diào)，有利于在環(huán)境稅體系構(gòu)建中，從整體上對(duì)我國(guó)的現(xiàn)有稅種，尤其是有關(guān)環(huán)境稅的稅種進(jìn)行整合，從而有效避免稅負(fù)過重、雙重征稅、稅種混亂等現(xiàn)象。

此外，在分稅制下，表面看來(lái)地方稅種的范圍是增多了不少，但地方稅的稅種普遍存在稅收不穩(wěn)定、稅收規(guī)模小的特點(diǎn)，這使得地方政府稅收征管工作大，而稅收收入少，造成地方政府財(cái)力嚴(yán)重不足，而地方政府卻又承擔(dān)大多數(shù)的公共服務(wù)職能，這必然造成地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配。反映在環(huán)境方面，則會(huì)造成地方政府只能以破壞環(huán)境為代價(jià)來(lái)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，環(huán)境問題加劇。若將環(huán)境稅納入地方財(cái)政收入或中央與地方政府共享，無(wú)疑給地方政府提供一個(gè)穩(wěn)定的收入來(lái)源，彌補(bǔ)地方財(cái)政收入不足，同時(shí)有利于促進(jìn)我國(guó)分稅制改革。

最后，從我國(guó)排污費(fèi)征收來(lái)看，根據(jù)2003年的《排污費(fèi)資金收繳使用管理辦法》的規(guī)定，企業(yè)排污費(fèi)按照1：9的比例實(shí)行屬地化收繳入國(guó)庫(kù)，即10%的排污費(fèi)歸中央政府，作為中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，90%歸地方政府，作為地方政府的環(huán)保資金，這種制度的安排使得排污費(fèi)成為地方政府財(cái)政的主要收入之一。在排污費(fèi)改稅過程中，面臨的最大的阻礙即在于費(fèi)改稅后的利益歸屬問題，如果費(fèi)改稅后，稅收歸中央政府，地方政府將缺少一筆重要的財(cái)政來(lái)源，地方政府出于對(duì)自身利益的考慮，也將消極對(duì)待排污費(fèi)改稅，而如果將“費(fèi)改稅”后的收入納入地方政府或是地方與中央政府按比例共享，則由于環(huán)境稅收更規(guī)范，更穩(wěn)定，地方政府的財(cái)政收入更有保障，地方政府也會(huì)也會(huì)積極推動(dòng)“費(fèi)改稅”及環(huán)境稅的開征。

四、結(jié)論

環(huán)境稅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中治理環(huán)境污染、彌補(bǔ)外部成本的重要經(jīng)濟(jì)杠桿，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)環(huán)境保護(hù)業(yè)的發(fā)展意義重大，立足于我國(guó)分稅制度之下，從稅收分權(quán)的角度，結(jié)合我國(guó)環(huán)境事權(quán)的具體實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)環(huán)境稅主要應(yīng)歸入地方政府財(cái)政，少數(shù)征收范圍廣、征收對(duì)象不明確的環(huán)境稅應(yīng)納入地方與中央政府共享，至于中央政府與地方政府的分享比例，建議中央政府占10%以下（基于目前對(duì)環(huán)境保護(hù)事權(quán)的統(tǒng)計(jì)分析），確保地方政府占有環(huán)境稅收的90%以上，這樣將極大的激勵(lì)我國(guó)環(huán)境稅費(fèi)改革，激勵(lì)地方政府推動(dòng)環(huán)境稅的開征，從而實(shí)現(xiàn)利用稅收手段保護(hù)環(huán)境的預(yù)期目的。（作者單位：湘潭大學(xué)）

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注解：

① Wallace En Oates.Taxation in a Federal System：The Tax assignment Problem[J].Public Economics Review.1996.（1）：35-60.轉(zhuǎn)引自：谷成.政府間稅收劃分：理論分析與政策選擇[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理.2008，（7）.