淺談城鄉(xiāng)結(jié)合部人口管理機制問題

徐暢

摘 要：我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，由于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，城市化的發(fā)展，我國的人口結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等發(fā)生了較大的變化，社會利益結(jié)構(gòu)也在不斷地分化和重組。在這樣的背景下，城鄉(xiāng)結(jié)合部大量出現(xiàn)并且特征顯著。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部的特質(zhì)性、地理位置特殊性以及管理機制不成熟等原因，出現(xiàn)了流動人口管理、治安問題、計劃生育、社會保障等社會問題。本文通過對城鄉(xiāng)結(jié)合部人口管理的研究，分析產(chǎn)生以上問題產(chǎn)生的原因，探析現(xiàn)有人口管理機制中存在的問題并提出一些合理的建議和改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部；流動人口；二元結(jié)構(gòu)；雙軌制

一、引言

近年來，由于政經(jīng)體制的改革，城市的管理方式變得相對開放，農(nóng)民進(jìn)入城市的門檻降低，因此大量的外來人口不斷涌入城市。同時在城市化發(fā)展的帶動下，城區(qū)不斷地向外進(jìn)行擴張，農(nóng)村土地被政府大量的征收，城市邊緣的農(nóng)村地區(qū)被納入了城市的范圍之內(nèi)，并逐漸城市化。這樣農(nóng)村城市化和城市擴大化的雙向運動產(chǎn)生了城市與農(nóng)村的過度地帶，即城鄉(xiāng)結(jié)合部。

城鄉(xiāng)結(jié)合部的人口來源復(fù)雜，具體表現(xiàn)為該地區(qū)居住人口中包括了城市人口和農(nóng)村人口，其中城市人口與農(nóng)村人口在常住人口中的比例大體相當(dāng)[1]，這里不但居住著擁有城市戶籍的城市人口、農(nóng)村戶籍的農(nóng)村人口還有擁有外省戶籍的城市、農(nóng)村人口，即外來人員。但是由于我國從計劃經(jīng)濟(jì)時期到現(xiàn)在對城市和鄉(xiāng)村實行的是都是城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的管理體制，顯然這個管理體制已經(jīng)不能對這一特殊地理位置的復(fù)雜人群進(jìn)行有效的管理，相反還會出現(xiàn)重復(fù)管理、無人管理等現(xiàn)象。由于這種無效的管理機制，滋生了許多問題，所以如何對城鄉(xiāng)結(jié)合部的人口進(jìn)行有效的管理顯得尤為重要。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部人口管理中產(chǎn)生的問題

（一）治安問題

城鄉(xiāng)結(jié)合部的違法犯罪率高、治安不好已經(jīng)成為了一個非常突出的特征，甚至嚴(yán)重影響了該地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展。具體主要表現(xiàn)在一下幾個方面：1、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)導(dǎo)致大量土地被開發(fā)利用，原本以務(wù)農(nóng)為生的當(dāng)?shù)鼐用褚虼耸I(yè)。2、由于政府征地、房屋拆遷等行為給農(nóng)民的補償并不能解決他們長遠(yuǎn)的生活，農(nóng)民的權(quán)益得不到保護(hù)，導(dǎo)致他們產(chǎn)生不滿情緒，就會很容易爆發(fā)有組織、有規(guī)模、有預(yù)謀的群體性事件。3、該地區(qū)流動人口的比例大，而他們的文化程度、素質(zhì)低、法律觀念淡薄。

（二）公共服務(wù)設(shè)施供求不平衡

（1）公共服務(wù)范圍小。相關(guān)服務(wù)受益局限于特定人群，并沒有達(dá)到普及程度。相對于人口聚集程度密集的區(qū)域，散布于此之外的距離鬧區(qū)較遠(yuǎn)的居民居住區(qū)各項公共服務(wù)的提供就顯得十分薄弱。除此之外，大多數(shù)居民對于基本教育知識的普及和宣傳的概念都較為模糊。

（2）公共服務(wù)層次低、質(zhì)量不高

該地區(qū)政府等相關(guān)部門在提供公共服務(wù)的時候，只側(cè)重初步供給，后續(xù)的設(shè)施維護(hù)和更新以及不斷調(diào)動居民的主動性和積極性這些方面做得不到位。同時對于居民日益增長的需求和不斷變化的形勢沒有給予充分的考慮，只停留在最基本的一些設(shè)施和條件的提供上，沒有更全面更深入更徹底的對公共服務(wù)的內(nèi)涵進(jìn)行考究，相應(yīng)的就無法提供更完善、更全面、更人性化、更實用的公共服務(wù)，導(dǎo)致這些地區(qū)的公共服務(wù)的提供還存在于層次低、質(zhì)量不高的階段。

（3）公共服務(wù)數(shù)量少、修理效率低

公共服務(wù)配套設(shè)置數(shù)量少、損失后修理的效率低、更新慢是比較突出的問題。以昆明為例，昆明的城鄉(xiāng)結(jié)合部小區(qū)有各自的健身公園或者文化小區(qū)等娛樂休閑的場所，但是里面的設(shè)施幾乎都是相同的那幾樣健身器材。并且這些健身器材是根據(jù)當(dāng)?shù)膽艏迕竦男枨蠖O(shè)計的，但是現(xiàn)在由于外來人口的加入，使得這些公共設(shè)施加速老化，不僅因為維護(hù)不當(dāng)，使得原有的公共設(shè)施不能供人們使用，而且像公廁、垃圾處理等由于人口的增長導(dǎo)致需求的增長也不能得到相應(yīng)的供給。造成居民想用而不能用，供不應(yīng)求的現(xiàn)狀，影響了居民的生活。

（4）復(fù)雜的利益關(guān)系

在城鄉(xiāng)結(jié)合部中存在大量的租賃現(xiàn)象。即本土的村民擁有土地和房屋，由于外來人口的大量涌入，這些村民以相對城市較低的價格將自己的房屋出租給這些流動人口，在一定程度上可以彌補在社會群體中屬于弱勢群體的村民的經(jīng)濟(jì)收入。由于這些村民的房屋出租，形成了更多的流動人口聚集區(qū)。面對十幾萬的出租房主，使得流動人口的管理部門力不從心。加上這些出租戶與流動人口各取所需，形成了一種相互依存、彼此默契、相互幫襯的利益關(guān)系。有時在利益的驅(qū)動下，有的房主會置法律、道德的約束于不顧，幫助房客窩藏贓物和違法違禁物品，協(xié)助流動人口托關(guān)系、找門路從事違法經(jīng)營；與流動人口合謀行賄，從中得利等。

三、城鄉(xiāng)結(jié)合部人口治理的對策及建議

（1）加強對出租戶的管理

城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的出租戶基本上是有農(nóng)村戶籍的村民，他們屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理范疇，但是為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有嚴(yán)格控制和懲處這些不合法行為 [2]，所以公安機關(guān)必須配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，加強對出租戶的管理。制定相關(guān)的政策要求出租戶在進(jìn)行房屋出租時必須嚴(yán)格把關(guān)。

（2）增加地區(qū)包容性

城鄉(xiāng)結(jié)合部中外來人口在當(dāng)?shù)乜側(cè)丝谥械乃急壤^高，而這些外來人口來自于不同的地區(qū)，他們有各自不同的風(fēng)俗習(xí)慣和地方文化，這些外來文化與當(dāng)?shù)氐谋就廖幕g發(fā)生沖擊，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝丝趯ν鈦砣丝诋a(chǎn)生排斥，加上政府對外來人口采取的嚴(yán)格控制、治安防范的管理方式，使得外來人口產(chǎn)生陌生感，這些都嚴(yán)重的消弱了他們對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，認(rèn)為事不關(guān)己而獨斷獨行。在對流動人口進(jìn)行管理時應(yīng)該將他們也納入到該地區(qū)的常住居民的管理中，讓他們享有和當(dāng)?shù)鼐用袼碛械臋?quán)利和義務(wù)，讓他們積極的參與到生產(chǎn)生活中，地方政府應(yīng)該為符合一定條件的長期居住的流動人口提供相應(yīng)的社會保障，讓他們的子女也可以擁有同等條件的教育水平。居委會村委會等相關(guān)機構(gòu)可以組織各種社區(qū)活動，為他們提供更多與本土居民溝通的機會，拉近他們之間的距離，讓這些外來人口產(chǎn)生歸屬感，使他們真正的融入到他們生活的環(huán)境中。

（3）改變戶籍屬地管理模式

我國現(xiàn)在對城鄉(xiāng)結(jié)合部的人口管理模式主要是城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”管理模式，這種管理制度是以戶籍管理為基礎(chǔ)的，但是這種管理體制會導(dǎo)致無人管理、重復(fù)管理等現(xiàn)象的發(fā)生。并且與這種人口管理體制相對應(yīng)的是財政分配上的“雙軌制”也影響了該地區(qū)公共服務(wù)的供給，各行政機構(gòu)也為了各自的利益而發(fā)生相互扯皮，相互推卸責(zé)任的現(xiàn)象。但是要立刻廢除戶籍管理體制是不現(xiàn)實的，所以本文認(rèn)為可以將現(xiàn)有的戶籍屬地管理模式轉(zhuǎn)變成為人口治理模式。通過人口治理模式來對城鄉(xiāng)結(jié)合部的人口進(jìn)行管理。作為對戶籍管理制度的補充，街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須做好人口居住地的登記工作。人口居住地登記工作可以將那些人與戶口分處兩地的人口準(zhǔn)確及時的納入當(dāng)下所在地區(qū)政府的行政管轄范圍內(nèi)，有利于政府能夠及時的掌握人口的變動情況，也有利于資源的配置和公共服務(wù)的供給。在此基礎(chǔ)上公共服務(wù)與管理的對象要從原來的戶籍居民轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼≡诔青l(xiāng)結(jié)合部的所有居民。也就是說當(dāng)?shù)氐男姓M織要對所有的居民負(fù)責(zé)。對該區(qū)域的居民，不論他的戶籍在哪里，都有享受公共服務(wù)和參政議政的權(quán)利和義務(wù)。對于那些在該地居住一定時間以上的居民，他們的社會保險、最低生活保障金等都可以在該地區(qū)的地方政府辦理，不用在回到戶口所在地。（作者單位：云南財經(jīng)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 于洪生.城郊村：城市化背景下的村務(wù)管理調(diào)研[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005.

[2] 唐燦，馮小雙.外來人口與城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)利益一體化關(guān)系[M].北京市社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003.