集體建設(shè)用地制度改革下對(duì)廣州市新一輪村莊規(guī)劃的思考

曾俊燕

摘 要：黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，明確要求在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。集體建設(shè)用地制度改革將對(duì)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響，隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)意識(shí)的提升，本文從保障農(nóng)民權(quán)益，保障建設(shè)項(xiàng)目落地，以及提高規(guī)劃可實(shí)施性和規(guī)劃管理可操作性上提出了對(duì)廣州市新一輪村莊規(guī)劃的思考。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；制度改革；村莊規(guī)劃；三規(guī)合一；公眾參與

引 言

近年來(lái)，我國(guó)致力于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的總體目標(biāo)下，繼2009年黨的十七屆三中全會(huì)提出“逐步建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)”后，2013年黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的改革方向，并提出了“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”的政策方向。改革的實(shí)質(zhì)是讓市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置過(guò)程中發(fā)揮決定性作用，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，促進(jìn)土地資源的流轉(zhuǎn)。

土地制度改革從制度層面指出了解決農(nóng)村現(xiàn)狀問(wèn)題的方向，同時(shí)也對(duì)廣州市新一輪村莊規(guī)劃提出了新的要求。

1 界定村莊土地的初始權(quán)利是集體土地制度改革和村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)

一直以來(lái)規(guī)劃領(lǐng)域特別是村莊規(guī)劃對(duì)土地產(chǎn)權(quán)不夠重視，對(duì)土地利用程序與政策不了解，造成規(guī)劃與土地權(quán)屬主體脫節(jié)，未意識(shí)到規(guī)劃的實(shí)施是對(duì)土地權(quán)屬和土地資產(chǎn)的干涉，編制的規(guī)劃不能適應(yīng)土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)越來(lái)越嚴(yán)格的要求，導(dǎo)致規(guī)劃無(wú)法實(shí)施，村莊規(guī)劃最終只能成為村民口中的“紙上談兵”。

實(shí)質(zhì)上，城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)土地用途和利用方式的管制，直接影響了每個(gè)權(quán)益主體的利益，對(duì)于集體建設(shè)用地而言，村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)是界定規(guī)劃對(duì)象的初始權(quán)利。這需要盡快明確農(nóng)村土地的權(quán)利主體、空間邊界和用途，同時(shí)，國(guó)土部門應(yīng)把土地權(quán)屬基礎(chǔ)數(shù)據(jù)向城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理部門的全面開(kāi)放。2013年中央一號(hào)文件提出，加快包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。土地權(quán)屬的界定是村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)，也是集體土地改革的基礎(chǔ)。

2 解決農(nóng)民工問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地整合、流轉(zhuǎn)、產(chǎn)生更大效益的關(guān)鍵

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，而村莊建設(shè)用地占全國(guó)建設(shè)用地總量的59%，全國(guó)2.4億畝村莊建設(shè)用地中，“空心村”內(nèi)老宅基地閑置面積占宅基地總數(shù)的10～15%，部分地區(qū)宅基地空置率超過(guò)30%。在新型城市化的背景下，進(jìn)城打工農(nóng)民在持續(xù)增加，農(nóng)民工面臨著農(nóng)村住房長(zhǎng)期空置，子女成為留守兒童的普遍現(xiàn)象，但因城鎮(zhèn)定居成本高，又缺乏相應(yīng)的政策幫扶，農(nóng)民工仍需保護(hù)其原有的農(nóng)村土地權(quán)益（耕地和宅基地），導(dǎo)致農(nóng)村用地仍按戶籍分配，造成土地實(shí)際利用率低，土地浪費(fèi)明顯。村莊規(guī)劃中若仍按新增分戶落實(shí)宅基地將與實(shí)際使用不符，城鎮(zhèn)化發(fā)展階段村莊建設(shè)用地本應(yīng)“縮減”或“轉(zhuǎn)移”的，卻反而需要增加。

現(xiàn)階段，解決農(nóng)民工問(wèn)題成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地整合、流轉(zhuǎn)，并讓土地產(chǎn)生更大效益的關(guān)鍵。要解決農(nóng)民工問(wèn)題，應(yīng)從保障農(nóng)民工權(quán)益、促進(jìn)退出動(dòng)力考慮，制定相應(yīng)政策，賦予農(nóng)民工財(cái)產(chǎn)權(quán)利和城鄉(xiāng)資產(chǎn)置換的選擇權(quán)，賦予農(nóng)民工子女有與城鎮(zhèn)兒童相同的受教育權(quán)利，使農(nóng)民可以通過(guò)退出農(nóng)村土地、宅基地和住房，獲得在城鎮(zhèn)定居的資本。退出的農(nóng)村土地、宅基地和住房讓村莊規(guī)劃有可規(guī)劃的空間，更有利于生態(tài)保護(hù)、耕地保護(hù)和提高土地效益。

3 建立土地和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“股份制”，在保障農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)利益的前提下實(shí)現(xiàn)土地整合

在不增加建設(shè)用地總量的前提下，如何實(shí)現(xiàn)土地整合，將建設(shè)用地指標(biāo)置換到土地價(jià)值更高的地方，適應(yīng)現(xiàn)代化規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要，同時(shí)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一集中建設(shè)新村，完善配套，節(jié)約出來(lái)的土地返還給村發(fā)展經(jīng)濟(jì)。面對(duì)這一系列問(wèn)題，廣州市新一輪村莊規(guī)劃籍著功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整之機(jī)，希望在充分征得村民同意的前提下，對(duì)土規(guī)中的建設(shè)用地位置進(jìn)行調(diào)整，然而，想對(duì)農(nóng)民既有利益進(jìn)行調(diào)整，如果沒(méi)有足夠威信的領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)，基本無(wú)法協(xié)調(diào)。

面對(duì)這個(gè)困境，廣州可參考“南海模式”，即農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折算為股份，由村集體經(jīng)濟(jì)組織集中土地，統(tǒng)一按規(guī)劃管理和經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民個(gè)人按照股權(quán)比例分紅；同時(shí)參考武漢村莊改造的方法，在村莊引入現(xiàn)代企業(yè)管理制度，對(duì)原村集體的資金進(jìn)行全面清理，原村集體資產(chǎn)從村民名義上的“共同所有”改變?yōu)楝F(xiàn)在實(shí)際上的“按份共有”，將村民轉(zhuǎn)股民，將股份量化，使村民個(gè)人利益與村集體利益捆綁。在此基礎(chǔ)上，村民利益受到保護(hù)，并且可以享受土地開(kāi)發(fā)獲得的收益，激發(fā)村民整合土地的積極性，使規(guī)劃目標(biāo)與村民利益合一，則規(guī)劃轉(zhuǎn)移建設(shè)用地指標(biāo)，將指標(biāo)化整為零集中建設(shè)，將成為可能。同時(shí)也為村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大和村集體資產(chǎn)改造提供了可能。

4 進(jìn)行“三規(guī)合一”，形成“一張圖”的管理平臺(tái)

“三規(guī)合一”就是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的充分協(xié)調(diào)統(tǒng)一，“三規(guī)合一”成果具有三個(gè)層面規(guī)劃各自的優(yōu)勢(shì)和功能，同時(shí)避免了三個(gè)層面規(guī)劃的脫節(jié)。宏觀層面的規(guī)劃優(yōu)勢(shì)和作用是通過(guò)總量控制保證耕地和基本農(nóng)田，確定規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模，避免建設(shè)用地盲目擴(kuò)張，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，確保城鄉(xiāng)的可持續(xù)發(fā)展，“三規(guī)合一”成果將宏觀層面規(guī)劃控制總量落實(shí)到空間和用地，修正了傳統(tǒng)土地利用總體規(guī)劃現(xiàn)狀調(diào)研不足的問(wèn)題，同時(shí)充分考慮土地權(quán)屬以及土地利用總體規(guī)劃的要求，避免傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃過(guò)于理想化的弊端，保證村莊規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目與土規(guī)一致，有效落實(shí)規(guī)劃并對(duì)土地進(jìn)行用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的管制。

廣州市新一輪村莊規(guī)劃嘗試將村莊規(guī)劃成果通過(guò)GIS地理信息系統(tǒng)平臺(tái)進(jìn)行整合，形成“一張圖”的管理平臺(tái)，通過(guò)這“一張圖”可全面掌握村莊各類用地的矢量數(shù)據(jù)和規(guī)劃控制信息，首次將規(guī)劃控制要求和用地權(quán)屬界線相對(duì)應(yīng)，成為土地規(guī)劃管理部門的管理審批依據(jù)，為廣州市頒發(fā)《鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證》奠定基礎(chǔ)。

5 將“村民參與”制度化，讓村民當(dāng)家作主，規(guī)劃師充當(dāng)技術(shù)支持的角色

由于農(nóng)村集體土地權(quán)屬于農(nóng)民所有，村莊規(guī)劃的實(shí)施和農(nóng)民的意愿及參與是密不可分的?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定：“鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色。”因此，村莊規(guī)劃必須將“村民參與”制度化，并貫穿規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)督全過(guò)程。村莊規(guī)劃工作必須注重與農(nóng)村、村集體的溝通、動(dòng)員、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，規(guī)劃必須成為整合資源、協(xié)調(diào)利益、凝聚共識(shí)的“溝通性規(guī)劃”和“參與式規(guī)劃”。規(guī)劃師在村莊規(guī)劃中應(yīng)充當(dāng)技術(shù)支持的角色，讓村民自己成為推動(dòng)規(guī)劃和村莊建設(shè)的主導(dǎo)者。

6 結(jié) 語(yǔ)

新一輪土地制度改革，不僅是對(duì)集體建設(shè)用地制度的改革，同時(shí)提出了要完善被征地農(nóng)民的保障機(jī)制，完善農(nóng)村宅基地制度，保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的改革方向，而且將拉開(kāi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地、集體土地轉(zhuǎn)國(guó)有土地等制度規(guī)范化和深化改革的序幕。廣州市新一輪村莊規(guī)劃將借助改革的春風(fēng)，在保障村民利益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)土地的合理高效利用，通過(guò)創(chuàng)新思路和工作方法提高規(guī)劃的可實(shí)施性和規(guī)劃管理的可操作性，真正做到“公權(quán)”與“私權(quán)”共贏。

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