我國城市社區(qū)自治組織內(nèi)部關(guān)系分析

陳文茹

摘 要：當(dāng)前，中國城市社區(qū)自治組織體系正在構(gòu)建中，但社區(qū)自治組織內(nèi)部關(guān)系還存在諸多問題。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面入手著力解決：培育將個體需求轉(zhuǎn)化為集體需求的參與機(jī)制；進(jìn)一步理順業(yè)主委員會與社區(qū)居委會的關(guān)；法律跟進(jìn)。

關(guān)鍵詞：社區(qū)；社區(qū)自治組織；內(nèi)部關(guān)系

0 引言

自北京、上海、廣州等城市根據(jù)民政部2002年底下發(fā)的文件精神，對部分試驗(yàn)區(qū)所管轄的社區(qū)居委會進(jìn)行改革，產(chǎn)生了一批“議行分設(shè)”的新型居委會之后，全國各地社區(qū)自治組織建設(shè)全面展開，目前，“議行分設(shè)”原則下的新型社區(qū)自治組織體系正在形成。

1 現(xiàn)狀考察

1.1居民層面：“議行分設(shè)”原則下的社區(qū)自治組織體系正在形成

在以上原則的指導(dǎo)下，實(shí)踐中主要形成了兩種“議行分設(shè)”模式。一種模式是，社區(qū)自治組織體系由社區(qū)決策層、執(zhí)行層、議事層組成。決策層，即社區(qū)成員代表大會；執(zhí)行層，即社區(qū)居民委員會；議事層，即社區(qū)協(xié)商議事委員會。另一種模式是社區(qū)自治組織體系同樣由社區(qū)的決策機(jī)構(gòu)、議事機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)組成。決策機(jī)構(gòu)是社區(qū)居民會議或居民代表會議。社區(qū)的議事機(jī)構(gòu)是社區(qū)居民委員會。社區(qū)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是社區(qū)工作站。

根據(jù)民政部《關(guān)于社區(qū)建設(shè)情況的報告》中提供的數(shù)據(jù)，我國目前99%的社區(qū)建立了居委會、89%的社區(qū)建立了成員（居民）代表大會、64%的社區(qū)建立了協(xié)商議事委員會。

內(nèi)蒙古通遼市的社區(qū)建設(shè)起步要晚一些，但經(jīng)過幾年的規(guī)劃改組，目前已形成了比較完備的社區(qū)自治組織體系，2006年10月，通遼市科爾沁區(qū)由原來的63個社區(qū)調(diào)整為現(xiàn)在的57個，實(shí)行社區(qū)工作站與社區(qū)居委會相結(jié)合的模式，即虛體型“議行分設(shè)”模式。每個社區(qū)內(nèi)設(shè)社區(qū)工作站，作為社區(qū)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社區(qū)的日常事務(wù)性工作，工作站成員由街道辦事處統(tǒng)一面向社會公開招聘。同時設(shè)社區(qū)居委會，作為社區(qū)的協(xié)商、議事機(jī)構(gòu)，居委會成員沒工資報酬。社區(qū)的決策機(jī)構(gòu)是居民代表大會。

1.2業(yè)主層面：業(yè)主大會和業(yè)主委員會在社區(qū)中的作用日益凸顯

業(yè)主大會選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會，作為業(yè)主大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。一般情況下一個物業(yè)管理區(qū)域成立一個業(yè)主大會。與業(yè)主委員會可以交替使用的另外一個術(shù)語是物業(yè)管理委員會，根據(jù)政府有關(guān)部門的界定，業(yè)主委員會或者物業(yè)管理委員會，是在房地產(chǎn)行政主管部門指導(dǎo)下，由住宅小區(qū)內(nèi)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人和使用人選舉的代表組成，代表和維護(hù)住宅小區(qū)內(nèi)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人和使用人的合法權(quán)益。

正因?yàn)闃I(yè)主委員會有上述權(quán)利，因此在物業(yè)項(xiàng)目管理中，業(yè)主委員會處于代表全體業(yè)主利益的重要地位。但由于當(dāng)前業(yè)主委員會尚不具備獨(dú)立承擔(dān)民事法律責(zé)任的能力，因此業(yè)主委員會在行使這些權(quán)利時，必須受到政府的必要引導(dǎo)和業(yè)主大會的監(jiān)督。雖然城市各居民區(qū)的情況各不相同，但隨著城市建設(shè)的發(fā)展，新建住宅小區(qū)的管理模式將是其它類型小區(qū)的方向，業(yè)主、業(yè)主代表大會和業(yè)主委員會在社區(qū)中的地位和作用會日益凸顯。

內(nèi)蒙古通遼市下轄57個社區(qū)的科爾沁區(qū)目前已有48個業(yè)主委員會。業(yè)主委員會在實(shí)現(xiàn)居民的“自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督” 等方面發(fā)揮了重要作用，已成為社區(qū)中重要的自治組織。

2.3居民委員會和業(yè)主委員會的關(guān)系層面：居委會和業(yè)委會之間的指導(dǎo)、監(jiān)督關(guān)系正在被確認(rèn)

居民委員會是憲法和居民委員會組織法確立的城市基層自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，是居民利益的合法代表。業(yè)主委員會是隨著我國城市住房制度改革，住宅小區(qū)物業(yè)管理的發(fā)展，業(yè)主們由于共同財產(chǎn)關(guān)系而形成的共同利益通過業(yè)主公約來確定的組織，它是住宅（房）所有者對物的管理的一種組織形式。從二者的功能和作用看，業(yè)主委員會面對的利益群體是住宅小區(qū)的業(yè)主，維護(hù)的是小區(qū)業(yè)主的利益。居民委員會面對的是所有社區(qū)居民（含業(yè)主），維護(hù)著是全體社區(qū)居民的利益。社區(qū)管理包容的范圍比較廣，不僅是對物業(yè)進(jìn)行日常管理，還包括一些行政管理和社會工作的內(nèi)容。要做好這些工作，業(yè)主委員會的職能是有限的，而社區(qū)居民委員會作為社區(qū)建設(shè)的主體組織，從自身的職能出發(fā)，責(zé)無旁貸地要承擔(dān)起為社區(qū)居民提供更好服務(wù)的重任。因此二者的職責(zé)有所不同。

如通遼市各地在推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的過程中，很多已將物業(yè)管理納入了社區(qū)建設(shè)，理順了業(yè)主委員會與社區(qū)居民委員會的關(guān)系，收到了很好的效果。

2 問題分析

2.1居民層面的社區(qū)自治組織體系發(fā)育不足

根據(jù)《城市居委會組織法》和民政部的有關(guān)文件，當(dāng)前的社區(qū)自治組織體系由社區(qū)決策層、執(zhí)行層、議事層組成。社區(qū)自治組織體系框架總體上是科學(xué)規(guī)范的，但是，決策、執(zhí)行、議事的功能發(fā)揮不平衡，使得社區(qū)組織的自我管理、自我服務(wù)、自我教育的職能并沒有全部得到實(shí)現(xiàn)。主要表現(xiàn)在：相對于執(zhí)行權(quán)而言，決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)及協(xié)商議事的功能較弱。雖然各地的社區(qū)內(nèi)部都設(shè)立了居民代表大會和協(xié)商議事會這樣的決策和議事機(jī)構(gòu)，但從實(shí)際運(yùn)行情況看，決策和議事機(jī)構(gòu)的職能并沒有得以充分發(fā)揮。

內(nèi)蒙古通遼市科爾沁區(qū)的社區(qū)內(nèi)部組織中決策、執(zhí)行、議事機(jī)構(gòu)健全，但由于新型自治組織體系剛剛建立，居委會的協(xié)商議事功能，以及居民代表大會的決策功能如何還有待于在實(shí)踐中得以檢驗(yàn)。通遼市有的旗縣還沒有真正完成新型自治組織體系的構(gòu)建，原居委會還承擔(dān)大量行政性事務(wù)，居民代表大會的決策功能也很難突出體現(xiàn)。

2.2業(yè)主層面的自治組織體系還沒有真正構(gòu)建起來

全國城市小區(qū)建設(shè)中，物業(yè)自治主體缺位現(xiàn)象非常突出。根據(jù)民政部《社區(qū)建設(shè)情況的報告》，組建業(yè)主委員會的社區(qū)僅占全部社區(qū)的22%。

內(nèi)蒙古通遼市的149個社區(qū)中除科爾沁區(qū)組建業(yè)主委員會的情況較好以外，其他各旗縣的社區(qū)中只有個別新建小區(qū)成立了業(yè)主委員會。業(yè)主通過組建業(yè)主委員會實(shí)現(xiàn)對小區(qū)物業(yè)的自治，這種自治組織的成長有利于社區(qū)自治機(jī)制的發(fā)展，業(yè)主委員會得不到及時組建，妨礙社區(qū)合作與自治精神的成長。

2.3社區(qū)居委會與業(yè)主委員會之間的關(guān)系殛待進(jìn)一步理順

居委會和業(yè)主委員會都是社區(qū)中重要的自治組織。《物業(yè)管理?xiàng)l例》中界定二者之間是指導(dǎo)、監(jiān)督關(guān)系。但是在實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)《條例》中的條款還是遇到了一些困難。整體來看，在自治意識和自治能力較低的社區(qū)，居委會發(fā)揮的作用較大，但其功能發(fā)揮不暢；在自治意識和自治能力較強(qiáng)的社區(qū)，業(yè)主大會和業(yè)主委員會發(fā)揮著重要作用，居委會的作用不突出。通遼市有的社區(qū)以居委會來取代業(yè)主委員會，對住宅小區(qū)內(nèi)的物業(yè)實(shí)行管理，有的社區(qū)則以業(yè)主委員會取代居委會。另外，根據(jù)建設(shè)部制定的《業(yè)主大會規(guī)程》，要成立業(yè)主委員會，首先要成立業(yè)主大會籌備組。而該籌備組的成立，則要在“物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）的指導(dǎo)下”，這個“指導(dǎo)”，通遼市的很多地區(qū)在現(xiàn)實(shí)中則演變成由街道辦事處交給了居民委員。這樣，如果居委會不牽頭，業(yè)主大會籌備組就成立不起來，業(yè)委會就更無從說起。這種現(xiàn)狀使得社區(qū)居委會和業(yè)主委員會之間存在諸多矛盾。

3對策建議

3.1培育將個體需求轉(zhuǎn)化為集體需求的參與機(jī)制，構(gòu)建社區(qū)利益共同體

面前社區(qū)自治組織內(nèi)部出現(xiàn)的諸多問題與社區(qū)居民與業(yè)主參與意識淡漠，參與范圍有限，參與通道不暢等密切相關(guān)。筆者認(rèn)為，構(gòu)建社區(qū)利益共同體，培育將個體需求轉(zhuǎn)化為集體需求的參與機(jī)制是首要步驟，具體如下：

3.1.1健全制度化參與

可以考慮如下制度：建立健全居民代表大會制度；建立社區(qū)事務(wù)聽證會制度；探索建立社區(qū)居民代表提案制度；建立社區(qū)事務(wù)通報制度；建立每年一次的民主評議制度；建立和完善居務(wù)公開制度。

3.1.2強(qiáng)化社區(qū)政治參與，以政治參與帶動其他內(nèi)容參與

非政治參與限定了社區(qū)居民只能參與社區(qū)事務(wù)的運(yùn)作，不能參與社區(qū)事務(wù)的決策和管理以及對社區(qū)公共權(quán)力的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督。居民的社區(qū)政治參與主要是參與并監(jiān)督社區(qū)建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃的決策與執(zhí)行，加強(qiáng)公民與基層行政組織的互動，監(jiān)督基層行政組織的運(yùn)行及其人員的行為。

3.2進(jìn)一步理順業(yè)主委員會與社區(qū)居委會的關(guān)系，以互補(bǔ)置換替代

居民委員會和業(yè)主委員會，都是代表廣大社區(qū)成員（不論是居民還是業(yè)主）的根本利益，二者在組織性質(zhì)上有相同的地方，但不能就此否認(rèn)業(yè)委會存在的必要性，甚至主張直接由居委會來代行業(yè)委會的職權(quán)。從二者職責(zé)來看，社區(qū)居委會作為最基層的自治組織，其服務(wù)行為基本上帶有基層政權(quán)福利性和便民性特征，在組織上和政治上對小區(qū)、社區(qū)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，是圍繞“人的生活”而實(shí)施的行政性、自治型管理，其目的旨在提高社會生活質(zhì)量和整個城市的文明程度。業(yè)主委員會是代表物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主和使用人的合法權(quán)益的群眾自治組織，目的在于更好的維護(hù)全體業(yè)主的財產(chǎn)，創(chuàng)造更好的生活環(huán)境。因此，社區(qū)居委會更加注重精神文明建設(shè)領(lǐng)域的事務(wù)，相對而言，業(yè)主委員會、更關(guān)注物質(zhì)，即對物的管理，人的服務(wù)，環(huán)境的改善等。

所以，在處理業(yè)主委員會與居民委員會的關(guān)系上，要注意避免以居委會取代業(yè)委會或者重視業(yè)委會而輕視居委會的兩種極端，也就是說，在尊重業(yè)主委員會自治管理的同時，要充分發(fā)揮居民委員會的協(xié)調(diào)作用。

4 結(jié)語

目前社區(qū)自治組織建設(shè)主要的障礙是缺乏一個完備的法律體系，來支持與規(guī)范城市社區(qū)自治組織建設(shè)。最緊迫的法律建設(shè)是要理順社區(qū)內(nèi)部多層級自治主體之間的關(guān)系。社區(qū)體制建立后，在社區(qū)層面將形成兩個層次的自治體，即：社區(qū)居委會、居民代表大會、協(xié)商議事會層次和業(yè)主大會、業(yè)主委員會層次。這兩個層次之間明顯存在著一個層級差別，在職責(zé)范圍上也存在一定區(qū)別，其活動重心也有所不同。如何理順其關(guān)系將是影響社區(qū)體制能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)的一個關(guān)鍵問題。我們認(rèn)為，要理順這兩個層次之間的關(guān)系，一要界定清楚各自的職能；二是二者之間應(yīng)確定指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，而不應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，業(yè)主的自治章程應(yīng)以相應(yīng)法律和社區(qū)委員會所制定的自治章程為依據(jù)，不得與之相沖突。對于業(yè)主大會和業(yè)主委員會的工作，居委會也應(yīng)更多支持，而不是抵制，要突出業(yè)主大會和業(yè)主委員會的法律地位。各層自治體在自治章程規(guī)定的范圍內(nèi)履行各自的職責(zé)。 [今]

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作者單位：內(nèi)蒙古民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院。

（編輯：徐軍旗）