透過本屆政府視角審視我國“三農(nóng)”問題

彭軍　普蓂喆　鄭風(fēng)田

摘要本屆政府制定了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，為未來10年的施政之路指明了方向。以此為發(fā)展目標(biāo)，對(duì)中國“三農(nóng)”問題中的糧食安全、食品安全、轉(zhuǎn)基因作物、農(nóng)村土地、鄉(xiāng)村治理、農(nóng)民工、鄉(xiāng)村教育、涉農(nóng)補(bǔ)貼和鄉(xiāng)村污染的九大熱點(diǎn)問題進(jìn)行了深入討論。并認(rèn)為“三農(nóng)”問題的解決，關(guān)鍵在于認(rèn)清發(fā)展目標(biāo)、尊重事物發(fā)展的自然規(guī)律、發(fā)揮農(nóng)民的積極性、局部問題的解決依賴于整體的頂層設(shè)計(jì)和機(jī)制改革。

關(guān)鍵詞三農(nóng)問題；糧食供需；食品質(zhì)量；生物技術(shù)；土地流轉(zhuǎn)；鄉(xiāng)村治理

中圖分類號(hào)S-9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2014）04-01201-05

基金項(xiàng)目北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重大項(xiàng)目（13ZDA04）。

作者簡介彭軍（1982- ），男，陜西神木人，博士研究生，研究方向：農(nóng)村能源及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

1996年 “三農(nóng)”問題作為[1]一個(gè)整體被提出之后，從中共中央到社會(huì)各界都予以了充分的關(guān)注。上一屆政府在2004～2013年連續(xù)10年共發(fā)布了15個(gè)“中央一號(hào)文件”，有效地解決了當(dāng)時(shí) “三農(nóng)”問題的癥結(jié)，從另一個(gè)側(cè)面也反映了解決 “三農(nóng)”問題在我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中有著重要意義。新一屆政府于2013年11月9日至12日在北京召開十八屆三中全會(huì)，全會(huì)審議并通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”）?！皼Q定”共提出15大項(xiàng)60小項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)，為新一屆政府未來10年的執(zhí)政之路指明了方向。其中涉及“三農(nóng)”問題的目標(biāo)有6大項(xiàng)14小項(xiàng)目標(biāo)，除第三大項(xiàng)及其4項(xiàng)小目標(biāo)是針對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)提出的，其余10項(xiàng)小目標(biāo)都分散在其他5項(xiàng)大目標(biāo)中。這說明除城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展之外，我國 “三農(nóng)”問題由以前鄉(xiāng)土社會(huì)中特有的問題逐漸向全社會(huì)的共性問題轉(zhuǎn)變。但是在目前城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制下，我國 “三農(nóng)”問題還是不乏其特殊性。為此筆者以“決定”為發(fā)展目標(biāo)，對(duì)我國“三農(nóng)”問題中糧食安全、食品安全、轉(zhuǎn)基因作物、農(nóng)村土地、鄉(xiāng)村治理、農(nóng)民工、鄉(xiāng)村教育、涉農(nóng)補(bǔ)貼和鄉(xiāng)村污染的九大熱點(diǎn)問題進(jìn)行了逐一分析，以期為日后“決定”的實(shí)施和問題的改善提供思路。

1糧食安全問題

習(xí)近平總書記在2012年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“只有把飯碗牢牢端在自己手中才能保持社會(huì)大局穩(wěn)定”[2]，反映出中國糧食安全問題關(guān)系到國家戰(zhàn)略、民族安危是整個(gè)“三農(nóng)”問題的重中之重，同時(shí)對(duì)糧食安全問題進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)和界定變得日益緊迫和必要。

對(duì)糧食安全問題的強(qiáng)調(diào)本身有著現(xiàn)實(shí)警覺意義，但其中不免也摻雜著“重農(nóng)抑商”的傳統(tǒng)治國之術(shù)。當(dāng)下我國正處于貿(mào)易全球化的浪潮之中，我國借助“三來一補(bǔ)”[3]的加工貿(mào)易走上了世界第二大經(jīng)濟(jì)體的臺(tái)階，卻不敢放開手腳利用國際市場(chǎng)來調(diào)節(jié)國內(nèi)糧食市場(chǎng)，沒有真正發(fā)揮出市場(chǎng)對(duì)資源配置的優(yōu)勢(shì)作用。另外我國大部分農(nóng)田是一年多于一熟，像海南等氣候適宜的農(nóng)田甚至可以實(shí)現(xiàn)一年三熟，通過復(fù)種雖然提高了土地利用率卻加重了對(duì)土地養(yǎng)分的掠奪。深耕和化肥等技術(shù)的推廣使得這種掠奪性行為越發(fā)向縱深方向發(fā)展，而對(duì)巴西、烏克蘭和澳大利亞等農(nóng)業(yè)大國的先天土地資源優(yōu)勢(shì)棄之不用的行為有違經(jīng)濟(jì)理性。利用世界貿(mào)易不是說把“飯碗”拿出來交給別人，而是把“飯碗”進(jìn)行細(xì)化，具體分為馬上就能端出來的“飯碗”和需要一番烹飪的“飯碗”。緊急儲(chǔ)備糧就是“馬上能端上來的飯碗”，作為即期安全線是要國家死守的；18億畝基本農(nóng)田就是“需要一番烹飪的飯碗”，作為長期潛在安全線是要國家把關(guān)的；至于短期的糧食供需波動(dòng)完全可以交給國際市場(chǎng)來調(diào)節(jié)。

此外，把農(nóng)民增收問題從糧食安全中剝離出來，并把糧食儲(chǔ)備縮小到糧食緊急儲(chǔ)備進(jìn)而向石油儲(chǔ)備看齊。把我國的糧食安全問題縮小到其本應(yīng)承載的范圍之內(nèi)，就避免了目前眉毛胡子一把抓的“三農(nóng)”窘境。具體說就是不要一味推動(dòng)糧食九連增、十連增……緊接著高價(jià)收儲(chǔ)，脫離市場(chǎng)規(guī)律地勞民傷財(cái)。而是要根據(jù)一定期限內(nèi)的緊急狀態(tài)下的口糧需求進(jìn)行儲(chǔ)備，然后就是逐年的新舊更替。把“三農(nóng)”中的各環(huán)節(jié)從“糧食安全”的國策中解放出來，由市場(chǎng)而不是政府來進(jìn)行資源調(diào)配，充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置優(yōu)勢(shì)。

2食品安全問題

目前已頻繁爆出三聚氰胺、蘇丹紅、瘦肉精和地溝油等食品安全問題[4]，使得人人自危、談食色變。其實(shí)食品安全問題早已有之，古今中外概莫能外。只是以前我國的社會(huì)生產(chǎn)力較低、人民生活比較艱苦，對(duì)吃不是很講究；改革開放之后隨著綜合國力的提升、人民生活日益富裕，對(duì)吃也就提出了更高的要求。雖然我國的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)達(dá)到了世界第二，但是我國依然是一個(gè)發(fā)展中國家，“三大差別”——東西差別、城鄉(xiāng)差別和收入差別[5]依舊存在。因此關(guān)注“食品安全”問題，首先要搞清楚發(fā)出擔(dān)憂的是哪個(gè)群體以及比例，這事關(guān)國家需要投入多大人力和物力來解決和應(yīng)對(duì)這個(gè)問題。

通常食品安全問題發(fā)端于自媒體[6]，然后向主流媒體擴(kuò)散，進(jìn)而成為整個(gè)社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。其中，自媒體通常是以廣大中產(chǎn)階級(jí)為受眾的信息傳播平臺(tái)，也是該群體表達(dá)關(guān)切和呼聲的渠道。我國中產(chǎn)階級(jí)目前位于全社會(huì)收入金子塔[7]的中部，處于金子塔底部的城市貧民和農(nóng)民既沒有發(fā)聲意愿也沒有相應(yīng)的發(fā)聲渠道。底部人群整日為生活操勞無暇也無力發(fā)聲，自然就蛻化為沉默的大多數(shù)。因?yàn)闆]有針對(duì)該人群食品消費(fèi)意愿的調(diào)查，也就無法真實(shí)得知該人群對(duì)于食品安全和食品數(shù)量中的哪個(gè)更感到迫切。只能根據(jù)恩格爾定律推斷該人群相對(duì)食品安全更注重食品數(shù)量。就是說一部分人對(duì)食品安全的擔(dān)憂還目前還沒有必要成為國家食品工作的重點(diǎn)。

另外相對(duì)于大量使用農(nóng)藥、化肥等工業(yè)化手段生產(chǎn)的食品而言，低碳綠色食品的初始投資更大周期更長，這也是廣大低收入農(nóng)民所無法承擔(dān)的。就目前而言，在制度設(shè)計(jì)上就要相應(yīng)地為低收入生產(chǎn)者和低收入消費(fèi)者留有余地。還不能偏聽中產(chǎn)階級(jí)的一面之詞，強(qiáng)行讓使用大量花費(fèi)和農(nóng)藥的工業(yè)化食品完全從市場(chǎng)上退出。此時(shí)又要發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置優(yōu)勢(shì)，讓“看不見的手”指揮大家各取所需、按需生產(chǎn)。

因?yàn)槭袌?chǎng)無法解決信息不對(duì)稱和道德風(fēng)險(xiǎn)的問題，政府應(yīng)該集中精力解決市場(chǎng)規(guī)范的問題。如“決議”所指 “完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，注重發(fā)揮市場(chǎng)形成價(jià)格作用”，政府現(xiàn)階段的工作重點(diǎn)是引導(dǎo)并形成規(guī)范的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制。

3轉(zhuǎn)基因作物問題

一向崇尚科學(xué)、民主、文明的我國面對(duì)21世紀(jì)的新技術(shù)——轉(zhuǎn)基因技術(shù)卻變得無所適從。

主抓糧食生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)部從生產(chǎn)投入和產(chǎn)出角度考慮推薦轉(zhuǎn)基因作物；綠色和平組織從維護(hù)生物原生態(tài)的角度出發(fā)積極圍堵轉(zhuǎn)基因作物。農(nóng)業(yè)部的官方權(quán)威性和綠色和平組織的平民無私性使得普通民眾也無力辨別。從生產(chǎn)發(fā)展的角度考慮，處于廣泛使用前夜的轉(zhuǎn)基因技術(shù)對(duì)于我國來說是一個(gè)重大技術(shù)機(jī)遇期。我國處于并將長期處于人口基數(shù)大、人均資源稀缺的境況，而轉(zhuǎn)基因技術(shù)有望一舉扭轉(zhuǎn)人口眾多帶來的負(fù)面影響，同時(shí)既減小了對(duì)化肥和農(nóng)藥等破壞生態(tài)環(huán)境的農(nóng)資產(chǎn)品的依賴，也將有助于減少生產(chǎn)投入、增加產(chǎn)出進(jìn)而增加農(nóng)民收入。但是綠色和平組織的考慮也不無道理，一方面新物種的遺傳物質(zhì)不穩(wěn)定，不排除誘發(fā)不穩(wěn)定因素的擴(kuò)散；另一方面新物種的出現(xiàn)破壞了原有的生態(tài)平衡，既使一部分物質(zhì)消失又使另一部分物質(zhì)做出適應(yīng)性進(jìn)化進(jìn)而向整個(gè)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)散。因?yàn)檫z傳物質(zhì)的調(diào)整需要通過代際間的微調(diào)才能逐漸穩(wěn)定下來，短期觀察實(shí)驗(yàn)無法給出高可信度的結(jié)論；而生態(tài)系統(tǒng)的改變更是單向不可逆的，所以現(xiàn)有的技術(shù)和倫理還無法判斷轉(zhuǎn)基因作物的安全性和可行性。

對(duì)待轉(zhuǎn)基因作物的態(tài)度，使得作為現(xiàn)代科技領(lǐng)跑者的西方國家分化為兩大對(duì)立的陣營，更是讓作為技術(shù)追隨者的發(fā)展中國家不知所措。強(qiáng)調(diào)人文主義情懷的西歐謹(jǐn)慎看待轉(zhuǎn)基因作物，而崇尚科技和開拓精神的北美不但接受轉(zhuǎn)基因作物更是將其作為外交工具。發(fā)達(dá)國家對(duì)待轉(zhuǎn)基因態(tài)度的分裂直接傳導(dǎo)到了發(fā)展中國家，進(jìn)而引起發(fā)展中國家內(nèi)部觀點(diǎn)的不統(tǒng)一。

我國面對(duì)這樣一次重大的技術(shù)機(jī)遇期，既不能盲目冒進(jìn)，冒進(jìn)則會(huì)帶來技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)；也不能裹足不前，不前進(jìn)則會(huì)錯(cuò)失跨越式發(fā)展的歷史機(jī)遇。這就要求我們既不能向廣大農(nóng)民盲目推廣轉(zhuǎn)基因作物，同時(shí)科研院所要做好技術(shù)儲(chǔ)備，待到時(shí)機(jī)成熟時(shí)便可以馬上轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。

4農(nóng)村土地問題

盡管我國基本農(nóng)田的底線是1.2億hm2，可面對(duì)13億人口反而變得人均耕地不足世界平均水平的一半。這少有的人均耕地卻承擔(dān)著眾多的社會(huì)責(zé)任——糧食安全、就業(yè)緩沖池、菜籃子基地、工業(yè)園區(qū)用地、建設(shè)用地等，涉及國民經(jīng)濟(jì)眾多部門和領(lǐng)域。這場(chǎng)歷經(jīng)30多年的改革起始于土地使用的變革，發(fā)展到今天又一次輪回到對(duì)土地使用方式的突破。如果說改革之前城鄉(xiāng)二元體制將農(nóng)民束縛在土地上，那么改革之后的城市化運(yùn)動(dòng)卻不斷將農(nóng)民從土地上驅(qū)離。城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個(gè)人為干預(yù)的過程，而農(nóng)民市民化卻是一個(gè)自發(fā)的過程，人為過分干預(yù)這個(gè)自發(fā)過程將會(huì)成為社會(huì)不穩(wěn)定的誘因。政府之所以賦予農(nóng)民土地權(quán)利，一方面是當(dāng)時(shí)社會(huì)形勢(shì)的需要，另一方面也是政府針對(duì)農(nóng)民福利低于城鎮(zhèn)居民現(xiàn)狀的再平衡。農(nóng)民在市民化過程中是小心謹(jǐn)慎的，他們把土地作為進(jìn)入城市失敗的退路，土地同時(shí)也成為社會(huì)穩(wěn)定的安全網(wǎng)。只有當(dāng)城市真正在就業(yè)、教育和社會(huì)保障上做好迎接農(nóng)民的準(zhǔn)備，農(nóng)民才會(huì)心甘情愿的步入城市、搬上樓房。只有當(dāng)農(nóng)民市民化的趨勢(shì)趨于結(jié)束并且穩(wěn)定下來的時(shí)候，才是政府完成臨門一腳作用的時(shí)候，這時(shí)才有條件像日本等發(fā)達(dá)國家通過嚴(yán)禁荒廢農(nóng)田和有償永久轉(zhuǎn)讓來實(shí)現(xiàn)土地的集中進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營[8]。

2010年中央開始推動(dòng)地方在農(nóng)村施行土地確權(quán)[9]，該行動(dòng)一方面將農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利進(jìn)行了物化，也為土地的自愿有償流轉(zhuǎn)鋪平了道路，同時(shí)對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來土地流轉(zhuǎn)所帶來的歷史問題進(jìn)行了集中梳理并給出了最終的解決方案。此外確權(quán)證書的出現(xiàn)使得在土地流轉(zhuǎn)的過程中又增加了一道保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的屏障。權(quán)利證書的流轉(zhuǎn)通常以登記為要件，作為登記方的第三方在交易過程中的出現(xiàn)，會(huì)使得農(nóng)民更加慎重對(duì)待自己的權(quán)益同時(shí)也會(huì)弱化農(nóng)民的信息和地位劣勢(shì)。確權(quán)證書的頒發(fā)是對(duì)中央有關(guān)“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)”精神的最好體現(xiàn)，這項(xiàng)政策的長期實(shí)施既有利于保護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益也為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)做好了準(zhǔn)備。

因此，應(yīng)該讓有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地集中現(xiàn)象自發(fā)地完成，并且通過賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)等外圍政策來為土地集中創(chuàng)造條件。

5鄉(xiāng)村治理問題

鄉(xiāng)村相對(duì)于城鎮(zhèn)來說是封閉的也是古老的，其治理方式也更多地承襲了舊有的官僚和宗族管治傳統(tǒng)，這有悖于民主的時(shí)代旋律，也不利于調(diào)動(dòng)廣大村民參與到鄉(xiāng)村建設(shè)當(dāng)中。1988年頒布了《村民委員會(huì)組織法》，全國鄉(xiāng)村以此為依托開始推動(dòng)村民自治[10]。任何級(jí)別的官員都不可能比村民更了解村民自己所在的鄉(xiāng)土社會(huì)，再明智的施政方針還是要依賴村民付諸于實(shí)踐，只有把鄉(xiāng)村治理的權(quán)力通過自治賦予村民才能辦村民自己想辦的事才能辦好事。以村民文化程度低、視野狹隘為借口來阻礙村民自治的實(shí)施，這才是真正的短視行為。因?yàn)橹挥^察和學(xué)習(xí)是永遠(yuǎn)學(xué)不會(huì)村民自治的，只有讓村民在自治中學(xué)習(xí)自治才能將抽象的權(quán)利概念在生活中具體化，進(jìn)而學(xué)會(huì)并且謹(jǐn)慎運(yùn)用手中的權(quán)利。一旦放權(quán)自治，鄉(xiāng)村發(fā)展就會(huì)產(chǎn)生差別，差別就會(huì)引起反思，反思反過來促進(jìn)發(fā)展，最終形成良性互動(dòng)和螺旋式上升。

鄉(xiāng)村自治的載體是村民選舉[11]，而村民選舉不單涉及到村民的基本權(quán)利，更是鄉(xiāng)村發(fā)展和村民富裕的路徑基礎(chǔ)。因?yàn)槲覈拇迕袷杖氲陀谕诔擎?zhèn)的，因而風(fēng)險(xiǎn)承受能力也較差，這導(dǎo)致村民在發(fā)家致富上偏好搭便車。當(dāng)沒有人愿意開第一趟車的時(shí)候，整個(gè)村莊就陷入了發(fā)展陷阱，在低水平上不斷重復(fù)著死循環(huán)。直到能人出現(xiàn)后，這樣的死循環(huán)才有望被打破。如果把這樣的能人推舉到村委的領(lǐng)導(dǎo)崗位，有助于村民在統(tǒng)一調(diào)度下打破低水平的死循環(huán)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)然能人也有好壞之分，當(dāng)把好的能人選舉成致富帶頭人時(shí)，那么整個(gè)村莊將步入快速發(fā)展的上升車道；反之，村莊仍將停滯在原有的水平更或者有所下降。不管是好人為的善還是壞人做的惡終將攤到每位村民的身上，不管當(dāng)初投出的選票換來的是收益還是教訓(xùn)，三年之后的每個(gè)人將不得不慎重對(duì)待自己手中選票為未來的三年投出現(xiàn)在的一票。就是這樣讓村民在選舉中學(xué)會(huì)選舉，自己來決定未來的發(fā)展，是落實(shí)“發(fā)展基層民主”的最好辦法。

因此，鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵不在于條件是否成熟而在于讓村民在實(shí)踐中學(xué)習(xí)，為能夠帶動(dòng)大家共同致富的能人可以冒得出來創(chuàng)造條件。

6農(nóng)民工問題

現(xiàn)有農(nóng)民工問題的本質(zhì)是，原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下地域上城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，隨著農(nóng)民進(jìn)入城市在城市內(nèi)部形成的原有二元體制的延續(xù)[12]。原有城鄉(xiāng)反差因?yàn)榈赜虻牟町惗趸巳藗儗?duì)問題反思的動(dòng)力，當(dāng)?shù)赜虻囊蛩叵?、?qiáng)烈的反差集中予以展示的時(shí)候，迫使人們不得不重新思考體制差異所帶來的傷害。過去分割城鄉(xiāng)的工具是地域上的距離，現(xiàn)如今城鄉(xiāng)分割的工具是體制化的標(biāo)簽——戶口。戶口成為享受城市社會(huì)福利的門檻，而這一門檻資源的配置既沒有考慮公平也沒有考慮效率而是從上一代人繼承而來，無形中成為現(xiàn)在一代人的稟賦性資源，扭曲了市場(chǎng)主體的平等地位。具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

6.1農(nóng)民工的醫(yī)療和養(yǎng)老問題即使獲得身份的標(biāo)簽“戶口”也不意味著就可以平等的享受城市資源，城市內(nèi)部資源依次按照核心、中間和周邊進(jìn)行配置。城市對(duì)內(nèi)尚且無法做到公平配置，又怎么會(huì)有余力覆蓋到處于游離狀態(tài)的農(nóng)民工。為了解決農(nóng)民工問題把城市資源政治化的切割一塊分給農(nóng)民，對(duì)處于城市周邊享受資源較少的人群來說又怎么能說是公平呢？問題的解決不能簡單地依賴于 “頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，關(guān)鍵有賴于頂層制度設(shè)計(jì)的根本性突破?！按罅ν苿?dòng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村傾斜”是解決該類問題的一個(gè)有效途徑。

6.2農(nóng)民工子女的教育問題受教育的過程一方面具有長遠(yuǎn)的內(nèi)部性，摒棄家族化的資源稟賦、通過重新競(jìng)爭既為了追逐有限的上層教育資源又為了完成人力資源的再分配；另一方面也具有溢出的外部性，提高了整個(gè)社會(huì)的人力資本，增強(qiáng)了全社會(huì)的競(jìng)爭力。但是身份標(biāo)簽的存在迫使農(nóng)民工子女面對(duì)承受留守兒童的孤獨(dú)感和城市學(xué)校的融入困難之間的二難選擇。留守兒童帶來的是家庭的分離、親情的疏離和教育監(jiān)督的缺失，不利于兒童的成長；同樣的城市入學(xué)的困難也不少，最直接的問題是教育間接費(fèi)用的增加，還有是農(nóng)民工子女在微型化的學(xué)生社會(huì)中的融入問題，問題處理不當(dāng)最終將惡化為反社會(huì)的仇恨。部分城市嘗試通過新建城鄉(xiāng)一體化學(xué)校來緩解矛盾，農(nóng)民工通常聚集于城鄉(xiāng)接合處，其子女就近入學(xué)排除了留守兒童的問題也降低了教育間接費(fèi)，同質(zhì)化的學(xué)生環(huán)境降低了融入困難，同時(shí)高質(zhì)量的教學(xué)資源提高了學(xué)生的競(jìng)爭力。該方法正契合了黨中央“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置”的思想。

42卷4期彭 軍等透過本屆政府視角審視我國“三農(nóng)”問題6.3農(nóng)民工的住房問題在城市打工的農(nóng)民工為了縮減開支棲身于不同場(chǎng)所，相關(guān)報(bào)道不斷見諸于報(bào)端。如果放任不管任其發(fā)展，農(nóng)民工聚居地就有可能演化為貧民窟[13]，成為城市色情、暴力和犯罪的溫床，再要清理整治可能就要花費(fèi)更大的代價(jià)。好的替代方案就是廉租房建設(shè)，這樣可以人性化地解決農(nóng)民工的住房問題，但是市政府又要投錢又要投地，這無疑給土地和財(cái)政壓力巨大的城市增加了負(fù)擔(dān)。此外，廉租房建設(shè)不是一勞永逸的事情，如果沒有后續(xù)管理和維護(hù)的持續(xù)投入，終將難逃墮落為貧民窟的厄運(yùn)?！敖∪蠂榈淖》勘Ｕ虾凸?yīng)體系”，通過體系化建設(shè)成就“百世之利”避免了“一時(shí)之務(wù)”的短期效應(yīng)。

農(nóng)民工在城市所遇到的問題，涉及到福利、教育和住房諸多方面，可所有問題歸根結(jié)底都是社會(huì)發(fā)展中所遇到的各領(lǐng)域問題在農(nóng)民工這個(gè)特殊群體上的聚集。如果采用就事論事的方法來解決農(nóng)民工問題，無益于問題的解決，農(nóng)民工問題的最終解決還是依賴于各領(lǐng)域自身問題的解決。只有“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制”才能從總體著眼，進(jìn)而把控城市內(nèi)部各環(huán)節(jié)的改革舉措，最終造福于進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民。

7鄉(xiāng)村教育問題

舊有的鄉(xiāng)村教育觀念還停留在“知識(shí)改變命運(yùn)”，現(xiàn)實(shí)的情況是不光村里孩子為了前程要讀書，而且村里的大人為了科技種田也要讀書，為了進(jìn)城打工更要讀書。但是目前的鄉(xiāng)村教育還存在著不少困難。

7.1村里孩子讀書困難教育中的很多困難是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題造成的，唯獨(dú)“撤點(diǎn)并?！盵14]卻是對(duì)鄉(xiāng)村教育的雪上加霜。一方面，撤點(diǎn)并校有利于將薄弱的教育資源進(jìn)行適當(dāng)集中，提高了教學(xué)管理的便捷性和教學(xué)質(zhì)量的穩(wěn)定性，同時(shí)也改善了鄉(xiāng)村教師的生活條件。另一方面，政策的出臺(tái)只考慮了教育活動(dòng)本身以及參與其中的管理者和施教者，卻忽視了目標(biāo)人群——孩子們的感受。人為調(diào)整學(xué)校特別是小學(xué)的布局，加重了長距離走讀學(xué)生的求學(xué)負(fù)擔(dān)；即使為學(xué)生住宿提供優(yōu)惠條件也硬生生剝奪了孩子們特別是低年級(jí)小孩享受家庭溫暖的權(quán)利，同時(shí)自控力差的學(xué)生失去家人監(jiān)督的后果尤為嚴(yán)重。撤點(diǎn)并校使得教育異化為必須脫離親情的苦修，挫傷了孩子們上學(xué)的積極性。這些都不利于義務(wù)教育的普及。另外，為了教育公平，而強(qiáng)調(diào)教學(xué)內(nèi)容統(tǒng)一，卻忽視了本土元素，從而忽視了鄉(xiāng)土情懷的培養(yǎng)，導(dǎo)致人口加劇向大城市聚集。缺少農(nóng)村實(shí)用技術(shù)的教育，使得脫離本土的鄉(xiāng)村教育弱化為向城市提供人力資源的加工廠。除此之外，鄉(xiāng)村教師的消失更是淡化了鄉(xiāng)村“尊師重教”的傳統(tǒng)價(jià)值，同時(shí)也削弱了“宣揚(yáng)科學(xué)，抵制迷信”的宣傳力量。

7.2村里大人讀書困難一方面沒人指導(dǎo)務(wù)農(nóng)的大人如何科學(xué)種田?！凹Z食增產(chǎn)，農(nóng)民增收”政策使得政府鼓勵(lì)農(nóng)民科學(xué)種田、農(nóng)民也愿意科學(xué)種田，問題是在農(nóng)技推廣體系正處于“線斷、網(wǎng)破、人散”[15]的局面下，沒有有效的農(nóng)業(yè)指導(dǎo)隊(duì)伍。此時(shí)，大量農(nóng)資銷售人員成為“偽科技推廣人員”并大肆推銷假冒偽劣、違禁農(nóng)資，既坑害了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者也坑害了農(nóng)產(chǎn)品的最終消費(fèi)者，擾亂了市場(chǎng)秩序。另一方面大人們要自己花錢才能學(xué)到打工的技能。農(nóng)民工日益成為中國這個(gè)制造業(yè)大國的主力軍，他們獲得技能途徑主要有技?；蛘咂髽I(yè)。技校學(xué)習(xí)由于產(chǎn)出在時(shí)間上嚴(yán)重滯后于投入，從而影響了人們獲得技能的選擇偏好；企業(yè)培訓(xùn)又有著顯著的外部性，減少了企業(yè)對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行培訓(xùn)的熱情。主要的這兩方面都有礙于技術(shù)的傳播，不利于中國制造業(yè)的擴(kuò)大和升級(jí)。

因此，鄉(xiāng)村教育的問題不單單是公平和投入的問題，更主要的是充滿人性化的制度安排，讓孩子們就近入學(xué)、學(xué)習(xí)村子里的知識(shí)，讓大人可以學(xué)到科技種田和外出打工的技能。

8涉農(nóng)補(bǔ)貼問題

此處將中央針對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付和涉農(nóng)補(bǔ)貼合等專項(xiàng)支出合并在一起予以討論。根據(jù)受益對(duì)象的不同可以劃分兩類，一是針對(duì)村集體的支出像彌補(bǔ)基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付和公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)補(bǔ)貼；二是針對(duì)個(gè)體農(nóng)戶的支出像農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、醫(yī)療、低保和養(yǎng)老的補(bǔ)貼[16]。我國人均國民產(chǎn)值比較低的國情決定了，現(xiàn)在討論的重點(diǎn)不是中央在地方應(yīng)該花多少錢而是已有支出的效用是否最大化。

8.1村集體對(duì)補(bǔ)貼利用不充分原本免除農(nóng)業(yè)稅是件利國利民的好事，但是同時(shí)取消搭車收費(fèi)進(jìn)而中央財(cái)政彌補(bǔ)基層財(cái)政，使得基層財(cái)政演化為“公地悲劇”。原本村民支付村莊管理費(fèi)既是享受“村兩委”（村共產(chǎn)黨員支部委員會(huì)和村民自治委員會(huì)的簡稱）服務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，同時(shí)也是對(duì)“村兩委”所實(shí)施的變相監(jiān)督。村莊管理費(fèi)原本可以將村領(lǐng)導(dǎo)和每戶村民定期強(qiáng)制聯(lián)系起來，變成上級(jí)單位撥款后村領(lǐng)導(dǎo)自然也就更多的對(duì)上負(fù)責(zé)、減少了對(duì)下的關(guān)心。中央從國家層面將城市的資金轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村原本是為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是與之相伴的負(fù)面效應(yīng)卻是弱化了村領(lǐng)導(dǎo)對(duì)每戶人家的關(guān)心。通過“改進(jìn)社會(huì)治理方式”將村領(lǐng)導(dǎo)的免費(fèi)服務(wù)向物業(yè)公司的有償服務(wù)轉(zhuǎn)變可以有效避免“公地悲劇”的發(fā)生。“有償服務(wù)”將強(qiáng)化村民的監(jiān)督意識(shí)，同時(shí)使得村民手中的“票子”成了除“選票”之外的又一個(gè)約束村領(lǐng)導(dǎo)的工具。另外，國家組織的村村通路、通水、通電工程[17]也是改善鄉(xiāng)村生活條件的好事，但是自上而下的行政決策機(jī)制以及缺少受益主體的參與使得資金的效能大大折扣。“一刀切”式地村村通忽略了城鎮(zhèn)化帶來的鄉(xiāng)村衰落，不可避免地造成基礎(chǔ)設(shè)施的浪費(fèi)。撇開受益主體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也就缺少了群眾監(jiān)督、群眾維護(hù)的優(yōu)勢(shì)?！皼Q定”鼓勵(lì)以多種投資方式建設(shè)農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，那么就可以從改變投資方式著手來改善現(xiàn)有機(jī)制。例如成立由中央和地方共同出資的“鄉(xiāng)村建設(shè)基金”，由全體村民根據(jù)實(shí)際需要通過聯(lián)名擔(dān)保的形式來申請(qǐng)建設(shè)資金。村民關(guān)于本村的發(fā)展優(yōu)勢(shì)及發(fā)展方向相對(duì)于上級(jí)單位有著更充分的信息，自然其有關(guān)決策也是更有效的。通過制度設(shè)計(jì)將村民變?yōu)榛A(chǔ)設(shè)施的主體就能更好地發(fā)揮主人翁作用。

8.2村民體對(duì)補(bǔ)貼利用不充分對(duì)村民補(bǔ)貼中的醫(yī)療、低保和養(yǎng)老屬于全社會(huì)統(tǒng)籌的普遍機(jī)制就不在此贅述，農(nóng)村相對(duì)城市所特有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼存在的問題是“補(bǔ)什么，漲什么”。分散而又信息不充分的農(nóng)民在與大型農(nóng)資公司博弈過程中總是處于劣勢(shì)，國家專項(xiàng)補(bǔ)貼總是被大公司擠壓殆盡，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中往往淪為“傳球手”的角色。產(chǎn)前補(bǔ)容易被擠壓，產(chǎn)后補(bǔ)又是WTO規(guī)則所禁止[18]，最好的補(bǔ)貼方式還是直補(bǔ)。直補(bǔ)的缺點(diǎn)是不具有瞄準(zhǔn)性，但是面對(duì)大公司的資源競(jìng)爭反而成為優(yōu)點(diǎn)。正是因?yàn)橹毖a(bǔ)所具有的任意流動(dòng)性使得大公司有所顧忌，不得不放水養(yǎng)魚，通過做大市場(chǎng)而非擠壓農(nóng)民來獲得效益增長。所以直補(bǔ)便成為“改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度”的一個(gè)有益方向。

因此，收取村莊管理費(fèi)可以有效避免“公地悲劇”的發(fā)生，鄉(xiāng)村建設(shè)基金的設(shè)立可以充分發(fā)揮村民的主人翁作用，而直補(bǔ)可以有效改變農(nóng)民在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中“傳球手”的地位。

9鄉(xiāng)村污染問題

在自給自足的耕農(nóng)時(shí)代不存在污染問題，而到了持續(xù)工業(yè)化和社會(huì)化的今天農(nóng)村污染[19]卻變成了一個(gè)日益緊迫的問題，這里只論及農(nóng)村地區(qū)普遍存在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染和生活污染。當(dāng)農(nóng)業(yè)處于簡單再循環(huán)的生產(chǎn)時(shí)，農(nóng)民生產(chǎn)和生活所需要的原料有限且規(guī)模較小。原料基本上就地取材避免了外來因素對(duì)原有生態(tài)系統(tǒng)的沖擊，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)也容易消化小規(guī)模的廢棄物。當(dāng)農(nóng)業(yè)逐漸演變?yōu)橐該Q取工業(yè)品為目的擴(kuò)大再生產(chǎn)時(shí)，農(nóng)民開始大量使用地膜、化肥和農(nóng)藥等工業(yè)產(chǎn)品。而生活方式的改變，也使得生活污染的數(shù)量和種類激增。因?yàn)楫?dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)無法在短時(shí)間內(nèi)消化大量廢棄物，自身的動(dòng)態(tài)平衡也就受到了沖擊。舊有的自然循環(huán)下的鄉(xiāng)村一下變得無法適應(yīng)充斥著現(xiàn)代化產(chǎn)品的農(nóng)村生產(chǎn)和生活。

鄉(xiāng)村污染的解決辦法，一是不斷完善新農(nóng)村建設(shè)，二是為農(nóng)民市民化創(chuàng)造條件。鄉(xiāng)村污染的增加不是因?yàn)檗r(nóng)民生產(chǎn)生活水平提高而導(dǎo)致的，而恰恰是因?yàn)樾罗r(nóng)村建設(shè)還不完善所引起的?！按龠M(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)”就是要不斷提高現(xiàn)有的建設(shè)水平，讓農(nóng)民不光住得上新房更要享受得上便利的生活設(shè)施。落實(shí)“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的政策，不斷減少農(nóng)業(yè)人口，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步向少數(shù)人集中，這樣每個(gè)農(nóng)民均攤后的環(huán)保壓力不但增大，農(nóng)民就有動(dòng)力去減少污染和治理污染。同時(shí)，農(nóng)民市民化后本應(yīng)有的生產(chǎn)生活污染便一同帶到了城市，而城市有著通過公用設(shè)施集中解決的優(yōu)勢(shì)。

10結(jié)論

筆者以十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為發(fā)展目標(biāo)，對(duì)中國“三農(nóng)”問題中九大熱點(diǎn)問題進(jìn)行了逐一研究，研究結(jié)論如下：

（1）針對(duì)糧食安全問題，通過把目標(biāo)細(xì)化為緊急儲(chǔ)備和產(chǎn)能可實(shí)現(xiàn)的農(nóng)田，有重點(diǎn)有策略的促進(jìn)糧食安全。

（2）針對(duì)食品安全問題，政府的當(dāng)務(wù)之急在于規(guī)范市場(chǎng)秩序，發(fā)揮市場(chǎng)的價(jià)格作用。

（3）針對(duì)轉(zhuǎn)基因作物問題，在不盲目推廣前提下做好技術(shù)儲(chǔ)備，待到時(shí)機(jī)成熟時(shí)再做出穩(wěn)妥的決定。

（4）針對(duì)農(nóng)村土地問題，讓有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地集中現(xiàn)象自發(fā)地去實(shí)現(xiàn)，并且通過賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)等外圍手段來創(chuàng)造外部條件。

（5）針對(duì)鄉(xiāng)村治理問題，不在于條件是否成熟而在于讓村民在實(shí)踐中學(xué)習(xí)村民自治，為能夠帶動(dòng)大家共同致富的能人能冒得出來創(chuàng)造條件。

（6）針對(duì)農(nóng)民工問題，衍生問題的解決最終還有賴于相關(guān)領(lǐng)域自身問題的解決，就事論事的解決方法只會(huì)增加日后改革的成本。

（7）針對(duì)鄉(xiāng)村教育問題，要有人性化的制度安排，讓孩子們就近入學(xué)、學(xué)習(xí)村子里的知識(shí)，讓大人可以學(xué)到科技種田和外出打工的技能。

（8）針對(duì)涉農(nóng)補(bǔ)貼問題，收取村莊管理費(fèi)可以有效避免“公地悲劇”的發(fā)生，鄉(xiāng)村建設(shè)基金的設(shè)立可以充分發(fā)揮村民的主人翁作用，而直補(bǔ)可以有效改變農(nóng)民在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中“傳球手”的地位。

（9）針對(duì)鄉(xiāng)村污染問題，既要不斷完善新農(nóng)村建設(shè)，又要為農(nóng)民市民化創(chuàng)造條件。

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