俄羅斯利用外資政策與法律的演變

董 欣

(黑龍江大學(xué) 東北亞經(jīng)濟(jì)研究中心，黑龍江 哈爾濱 150080)

一、初創(chuàng)法律框架與確定政策方向的葉利欽時(shí)期

1991—1998年是俄羅斯政府利用外資政策的產(chǎn)生和初步發(fā)展階段。在這一階段，俄羅斯政府制定了利用外資的基本政策方針路線，出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，其目的都在于鼓勵(lì)外國(guó)投資和吸引外商直接投資，引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)及管理經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)。這些投資法規(guī)都體現(xiàn)了一種激進(jìn)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌方式，是在葉利欽政府主導(dǎo)下進(jìn)行的一種集中、快速并且大規(guī)模的體制變遷。

(一)利用外資政策的產(chǎn)生

1991年7月4日，俄羅斯政府頒布了第一部外國(guó)投資法:《俄羅斯聯(lián)邦外國(guó)投資法》(以下簡(jiǎn)稱《投資法》)，共7 章42 款，確定了外國(guó)投資者在俄聯(lián)邦境內(nèi)進(jìn)行投資活動(dòng)的基本原則以及外資企業(yè)成立和經(jīng)營(yíng)的基本規(guī)定，并明確規(guī)定國(guó)家保護(hù)外商投資。對(duì)外商企業(yè)的經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買土地使用權(quán)和各種有價(jià)證券及其他產(chǎn)權(quán)等問(wèn)題也做了具體規(guī)定。這部法律為外資進(jìn)入俄羅斯提供了重要的法律保障。以后又相繼出臺(tái)了很多調(diào)整俄羅斯境內(nèi)外資活動(dòng)的法律法規(guī)。在《投資法》的第二章中規(guī)定了外國(guó)投資享有本法和其他俄聯(lián)邦法律及國(guó)際承諾的絕對(duì)法律保護(hù)，保證投資不被國(guó)有化，征用或沒(méi)收，也不受官員非法行為的損害，否則，將對(duì)外國(guó)投資者提供賠償，從而進(jìn)一步確立了外國(guó)投資的法律地位。第三章中允許外國(guó)投資者建立獨(dú)資企業(yè)及外國(guó)企業(yè)的子企業(yè)及分支機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步放寬了外商投資方式。同時(shí)為了拓寬外商投資領(lǐng)域，該法的第五章明確規(guī)定外國(guó)投資者可以購(gòu)買企業(yè)全套資產(chǎn)、建筑物、土地使用權(quán)設(shè)施、股份、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、債券、自然資源使用權(quán)及參加國(guó)有資產(chǎn)國(guó)有化。為了肯定外資的作用并且彰顯其重視程度，第四章對(duì)外國(guó)投資者在俄羅斯享有的權(quán)利和優(yōu)惠政策做了明確規(guī)定，如外國(guó)投資者可向國(guó)外無(wú)條件匯寄投資獲得的利潤(rùn)，免稅相應(yīng)進(jìn)口設(shè)備和材料，在自由經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的外國(guó)投資者和外資企業(yè)更享有額外的優(yōu)惠待遇［1］。

(二)利用外資政策的初步發(fā)展

1992年俄聯(lián)邦先后出臺(tái)了《俄聯(lián)邦國(guó)營(yíng)和地方企業(yè)私有化綱領(lǐng)》和《關(guān)于在俄聯(lián)邦境內(nèi)發(fā)展自由經(jīng)濟(jì)區(qū)的措施》。在《綱領(lǐng)》中有條款涉及外國(guó)投資者及其活動(dòng)，規(guī)定外國(guó)投資者可以參加國(guó)營(yíng)和地方企業(yè)私有化時(shí)進(jìn)行的拍賣和投標(biāo)。在外國(guó)投資者是唯一的參加者時(shí)，可將企業(yè)賣給外國(guó)投資者，由有關(guān)的財(cái)產(chǎn)基金會(huì)對(duì)該企業(yè)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估。在《措施》中則規(guī)定了在自由經(jīng)濟(jì)區(qū)投資的外國(guó)投資者可以享受簡(jiǎn)化注冊(cè)手續(xù)、稅收優(yōu)惠、進(jìn)出口配額和進(jìn)出口關(guān)稅征收等多種優(yōu)惠待遇，但是由于缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和必要充分的啟動(dòng)資金，大部分建立起來(lái)的經(jīng)濟(jì)區(qū)不但沒(méi)有取得理想的引資效果，反而成為了偷稅漏稅的天堂。

(三)利用外資政策的進(jìn)一步發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，1991年投資法的部分內(nèi)容已不適應(yīng)俄羅斯吸引外資和改善投資環(huán)境的需要，為此，俄聯(lián)邦政府又陸續(xù)出臺(tái)新的外資立法和綱要，比較突出的就是1995年的《產(chǎn)品分成協(xié)議》和1998年的《租賃法》。為了擴(kuò)大產(chǎn)品生產(chǎn)，在《產(chǎn)品分成協(xié)議》中進(jìn)一步調(diào)整了俄羅斯聯(lián)邦議會(huì)批準(zhǔn)的按產(chǎn)品分割協(xié)議條件開(kāi)采、經(jīng)營(yíng)的礦產(chǎn)(石油和天然氣)，以及國(guó)內(nèi)外投資者在俄羅斯境內(nèi)投資礦產(chǎn)資源的勘探和開(kāi)采，該法填補(bǔ)了俄羅斯礦產(chǎn)投資領(lǐng)域的空白，對(duì)吸引外國(guó)投資者積極進(jìn)入遠(yuǎn)東和西伯利亞自然資源領(lǐng)域，加大吸引外資力度發(fā)揮了極為重要的作用。1998年的《租賃法》是建立在1996年的《租賃條例》基礎(chǔ)上的，在總則中說(shuō)明了該法的宗旨是在租賃業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上發(fā)展生產(chǎn)資料投資形式保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，和參與者在投資過(guò)程中的權(quán)利及保障投資效果。該法涉及外國(guó)投資的內(nèi)容主要有:允許外國(guó)法人在俄羅斯組建租賃公司;外國(guó)法人在俄從事租賃活動(dòng)許可證的發(fā)放條件;國(guó)際租賃參與者之間爭(zhēng)議的解決程序及法律的適用等問(wèn)題。

二、放寬外資限制與鼓勵(lì)外商投資的普京時(shí)期

從1999年開(kāi)始，雖然無(wú)論從絕對(duì)規(guī)模還是相對(duì)規(guī)模上看都有待進(jìn)一步提高，但是不可否認(rèn)的是俄羅斯對(duì)外資的利用每年都在快速增加，這應(yīng)該是得益于普京政府對(duì)于外國(guó)直接投資的高度重視。新的普京政府主張?jiān)诒Ｕ项I(lǐng)域建立完整的國(guó)家調(diào)控體系，同時(shí)必須穩(wěn)定發(fā)展經(jīng)濟(jì)。新政策認(rèn)為吸引外資，加強(qiáng)俄羅斯聯(lián)邦的引資速度和引資規(guī)模是俄羅斯發(fā)展經(jīng)濟(jì)的必然選擇，更重要的是普京政府加強(qiáng)了外資政策和立法的執(zhí)行力度，使法律效力大大增強(qiáng)。這一時(shí)期的法律法規(guī)逐步走向了相對(duì)完善的階段，不僅對(duì)原有的外貿(mào)法律進(jìn)行了修改，而且又頒布了一些新的外資法，這說(shuō)明俄政府對(duì)外資的態(tài)度已經(jīng)由盲目引入發(fā)展到了理性治理階段。

(一)完善階段

《俄羅斯聯(lián)邦外國(guó)投資法》于1999年7月9日頒布，它是俄聯(lián)邦協(xié)調(diào)外國(guó)對(duì)俄投資活動(dòng)的基本法。它的目的是改善俄羅斯的投資環(huán)境，使本國(guó)的外商投資制度符合國(guó)際投資標(biāo)準(zhǔn)，向國(guó)外投資主體提供穩(wěn)定的法律保障，使其在投資、投資所獲收入和利潤(rùn)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)條件等方面的權(quán)利都能受到保護(hù)。這使得俄羅斯能有效使用外國(guó)的物資、資金、先進(jìn)技術(shù)工藝和管理經(jīng)驗(yàn)等。它的特點(diǎn)是對(duì)外國(guó)投資給予國(guó)民待遇、非歧視性等原則，取消了先前給外資規(guī)定的大量?jī)?yōu)惠，使本國(guó)企業(yè)與外國(guó)企業(yè)權(quán)利平等，具有同等的競(jìng)爭(zhēng)地位。該法2002年3月和7月及2003年12月進(jìn)行多次修正。此法同時(shí)宣布廢除1991年頒布實(shí)施的《俄羅斯聯(lián)邦外國(guó)投資法》及相關(guān)法規(guī)。該法共有28 條，其中涉及外資保護(hù)的就有12 條［2］。該法明確聲明:外資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受俄國(guó)家法律保護(hù)，在俄可以進(jìn)行任何合法的投資活動(dòng)，有權(quán)購(gòu)買有價(jià)證券、自然資源、房屋、建筑物以及其它不動(dòng)產(chǎn)，參與俄私有化進(jìn)程，并享有法律提供的各種優(yōu)惠;俄政府保障外資重點(diǎn)項(xiàng)目在投資期內(nèi)免受政策法令變更的影響;外資的權(quán)利與義務(wù)可以向第三方轉(zhuǎn)讓;其財(cái)產(chǎn)不被非法沒(méi)收、征用和國(guó)有化，因特殊原因發(fā)生上述情況，俄政府必須給予賠償;外資依法納稅后，可以自由支配其收入(利潤(rùn)、股息、利息等)，包括將收入?yún)R出境外;外資在俄境內(nèi)發(fā)生爭(zhēng)議和訴訟時(shí)將得到公正待遇;其有權(quán)將投資帶入的資產(chǎn)、資料帶出俄境內(nèi)。

(二)特區(qū)規(guī)劃

俄羅斯政府還頒布了一些與《俄羅斯聯(lián)邦外國(guó)投資法》相配套的聯(lián)邦法律法規(guī)。1999年頒布的《對(duì)(產(chǎn)品分成協(xié)議)進(jìn)行修改和補(bǔ)充的聯(lián)邦法》使該法更為完善。又在1999年5月—2000年1月間頒布了5 項(xiàng)《關(guān)于可按產(chǎn)品分割條件使用的地下資源產(chǎn)地的聯(lián)邦法》，根據(jù)這5項(xiàng)聯(lián)邦法，俄羅斯境內(nèi)又有一個(gè)礦產(chǎn)地被列入可按產(chǎn)品分割條件使用的礦產(chǎn)地清單。

前文提到的《關(guān)于在俄聯(lián)邦境內(nèi)發(fā)展自由經(jīng)濟(jì)區(qū)的措施》(1992)并沒(méi)有成功保障經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展。因此在2005年，俄羅斯頒布實(shí)施《俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》，重新啟動(dòng)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)計(jì)劃。1991—1992年俄羅斯開(kāi)辦了納霍德卡、阿爾泰邊疆區(qū)、赤塔州、薩哈林、加里寧格勒州、猶太人自治州、諾夫戈羅德州等多個(gè)自由經(jīng)濟(jì)區(qū)，1992年又調(diào)整為納霍德卡、薩哈林、下諾夫戈羅德、加里寧格勒、圣彼得堡5 個(gè)自由經(jīng)濟(jì)區(qū)，但是由于政府的私有化政策絕大多數(shù)自由經(jīng)濟(jì)區(qū)沒(méi)有取得理想的引資效果。根據(jù)新的《特區(qū)法》，俄羅斯政府批準(zhǔn)設(shè)立了兩種經(jīng)濟(jì)特區(qū):技術(shù)研發(fā)應(yīng)用型(圣彼得堡市綠城、杜布納市和托木斯克市)和工業(yè)生產(chǎn)型(利佩茨克市和葉拉布加市)。兩種特區(qū)存續(xù)期均不得超過(guò)20年，而且在其境內(nèi)不允許安排房地產(chǎn)項(xiàng)目［3］。2006年之后，俄羅斯政府又推出旅游休閑型和海港型經(jīng)濟(jì)特區(qū)計(jì)劃，其目的是為了發(fā)展俄羅斯相對(duì)落后地區(qū)(比如布里亞特共和國(guó))，縮小地區(qū)差距，從而使除莫斯科和圣彼得堡地區(qū)之外的地方能夠有外商投資企業(yè)投資發(fā)展當(dāng)?shù)氐墓まr(nóng)業(yè)、建筑運(yùn)輸業(yè)。這些進(jìn)入經(jīng)濟(jì)特區(qū)的外商投資企業(yè)將享受在統(tǒng)一社會(huì)稅、進(jìn)出口關(guān)稅和土地稅等稅費(fèi)優(yōu)惠和其他政策激勵(lì)。

(三)稅收調(diào)整

在俄羅斯，企業(yè)的稅務(wù)負(fù)擔(dān)比較沉重，要繳納的各種稅收名目繁多，在一定程度上影響了外商投資。因此在稅收方面政府政策也做出了相應(yīng)的調(diào)整。1999年新的《外國(guó)投資活動(dòng)法》力求進(jìn)一步簡(jiǎn)化投資手續(xù)，及時(shí)審理投資者申訴并公布處理結(jié)果，在自由經(jīng)濟(jì)區(qū)提供一系列稅收優(yōu)惠政策，比如減免進(jìn)口關(guān)稅和增值稅以及減免利潤(rùn)稅。同時(shí)在產(chǎn)品分配協(xié)議方面，可向外國(guó)投資者提供礦產(chǎn)資源的開(kāi)采和使用權(quán)(按產(chǎn)品分配條件)，除利潤(rùn)稅和資源使用費(fèi)，其它稅費(fèi)均以國(guó)家與投資者之間進(jìn)行產(chǎn)品分配的方式代替。除了新法的特殊章節(jié)外還有部門法調(diào)節(jié)專門的稅收領(lǐng)域，以改善投資環(huán)境，如1998年的《稅法典(第一部)》和2000年的《稅法典(第二部)》。兩部專門法減少了稅種，下調(diào)了稅率，目的都在于減少企業(yè)的稅賦負(fù)擔(dān)，使企業(yè)能夠有條件進(jìn)行平等競(jìng)爭(zhēng)。

(四)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)調(diào)控

《對(duì)外國(guó)投資對(duì)俄羅斯國(guó)防和國(guó)家安全有戰(zhàn)略意義的企業(yè)的管理辦法》于2008年制定實(shí)施，重點(diǎn)保障對(duì)國(guó)防和國(guó)家安全有戰(zhàn)略意義的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，比如聯(lián)邦級(jí)礦產(chǎn)地的勘探和開(kāi)采。在普京政府階段，對(duì)于外資的利用已經(jīng)從盲目逐漸過(guò)渡到了理性，為了保障國(guó)家安全和國(guó)家利益，俄羅斯在制定鼓勵(lì)和吸引外國(guó)直接投資政策的同時(shí)，也立法制定限制措施去限制外資進(jìn)入其戰(zhàn)略行業(yè)和企業(yè)［4］。(戰(zhàn)略企業(yè)是指在俄境內(nèi)注冊(cè)、從事至少一項(xiàng)對(duì)國(guó)防和國(guó)家安全有戰(zhàn)略意義的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)。)

三、梅普組合執(zhí)政的外資政策調(diào)整時(shí)期

盡管受外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響及原油價(jià)格泡沫經(jīng)濟(jì)的困擾，自2009年起，俄羅斯的利用外資規(guī)模急劇下降，然而從整體宏觀角度進(jìn)行判斷，梅德韋杰夫政府的利用外資政策并無(wú)明顯轉(zhuǎn)移或變更。重視外資依舊是梅德韋杰夫政府引資政策的核心環(huán)節(jié)，是梅德韋杰夫擔(dān)任總統(tǒng)時(shí)期以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化作為其施政的最基本主張。梅德韋杰夫曾表示:“不實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，俄羅斯經(jīng)濟(jì)就沒(méi)有未來(lái)，而不改善投資環(huán)境、不吸引投資，就不可能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化?！泵返马f杰夫政府執(zhí)政期間有關(guān)吸引投資的一系列政策，旨在為俄羅斯經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供保障。其利用外資政策主要體現(xiàn)為提供減稅優(yōu)惠;放寬投資限制;組建投資基金。

(一)降低外資進(jìn)入壁壘

意旨進(jìn)一步清掃外資進(jìn)入俄羅斯的壁壘以及放松投資限制，梅德韋杰夫于2010年發(fā)布總統(tǒng)令，對(duì)于長(zhǎng)期處于俄羅斯戰(zhàn)略企業(yè)保護(hù)下的企業(yè)數(shù)量進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)控，降低80%。這一舉措目的在于通過(guò)優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境吸引私人資本和外國(guó)資本對(duì)俄規(guī)模企業(yè)和重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行投資。后續(xù)的鞏固性外資政策直接體現(xiàn)為2011年俄羅斯政府提出的《對(duì)外國(guó)投資俄羅斯戰(zhàn)略企業(yè)的管理辦法》的修正案。修正案的主要側(cè)重點(diǎn)在于掃清銀行業(yè)(銀行股權(quán)買賣)、食品業(yè)(生產(chǎn)與加工)以及服務(wù)業(yè)的壁壘。實(shí)際上對(duì)于降低外資壁壘尤其是對(duì)銀行業(yè)的保護(hù)進(jìn)一步體現(xiàn)于2013年俄聯(lián)邦委員會(huì)批準(zhǔn)的外國(guó)銀行在俄羅斯國(guó)內(nèi)設(shè)立分行的法規(guī)，此項(xiàng)法律依照俄羅斯聯(lián)邦銀行業(yè)入世議定書進(jìn)行指定草擬而成，此后，海外銀行在俄境內(nèi)設(shè)立子行或以外資參股和控股俄境內(nèi)銀行有了明確的法律依據(jù)。

(二)設(shè)立基金引資平臺(tái)

俄羅斯直接投資基金的框架經(jīng)俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)梅德韋杰夫和其時(shí)的總理普京共同提出，2011年由聯(lián)邦政府初步設(shè)立。該基金注冊(cè)資本為3 億盧布，管理權(quán)歸屬于俄對(duì)外貿(mào)易銀行。該基金規(guī)模為100 億美元，在實(shí)施后的五年內(nèi)，俄聯(lián)邦將陸續(xù)規(guī)劃100 億美元的撥款，以國(guó)家資金為保障從而降低投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)，加速吸引外國(guó)投資者對(duì)俄投資。俄羅斯直接投資基金的預(yù)期引資額度為600 億～900 億美元，目前正在研究的項(xiàng)目總額為1800 億盧布。俄羅斯直接投資基金主要覆蓋節(jié)能、物流、核電和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域并優(yōu)先支持高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，如能源、石油天然氣、太空開(kāi)發(fā)及制藥等領(lǐng)域的大型項(xiàng)目。作為新型的引資平臺(tái)，該基金并不僅僅起到拉動(dòng)外資為俄聯(lián)邦優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目注資的作用，同時(shí)也吸引了俄境外基金的關(guān)注，如2012年由中國(guó)與俄羅斯直接投資基金合作的中俄投資基金管理公司成立，該基金以有限合伙制形式設(shè)立，進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作，其目標(biāo)募集規(guī)模為20 億～40 億美元。由此可見(jiàn)，作為俄引資政策的新型模式，俄羅斯直接投資基金將在未來(lái)為俄聯(lián)邦吸引外資方面發(fā)揮很大的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

(三)普京二次勝選后的能源引資新政

普京認(rèn)為就目前的引資政策而言，單純創(chuàng)建具有吸引力的投資條件已經(jīng)無(wú)法滿足目前俄羅斯聯(lián)邦對(duì)于外資的迫切需求，而進(jìn)一步創(chuàng)建優(yōu)于其它國(guó)際引資競(jìng)爭(zhēng)者所提供的條件是目前俄利用外資政策的重點(diǎn)。俄聯(lián)邦政府近年來(lái)依托其能源大國(guó)的核心戰(zhàn)略，以能源政策為導(dǎo)向推動(dòng)吸引外資，較典型的為取消北極大陸架所有新油氣項(xiàng)目的出口關(guān)稅。在2012年舉行的大陸架油氣田開(kāi)發(fā)會(huì)議上，普京提出未來(lái)俄羅斯北極地區(qū)大陸架油氣田開(kāi)發(fā)項(xiàng)目將免征出口關(guān)稅。據(jù)估計(jì)，此項(xiàng)政策未來(lái)30年內(nèi)將為俄帶來(lái)近8000 億美元的海外投資。其中石油及天然氣方面的外資約占60%，而其余的40%海外引資則來(lái)自于相關(guān)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。由此可見(jiàn)，作為全球主要的油氣生產(chǎn)和出口大國(guó)，能源產(chǎn)業(yè)仍然是俄羅斯未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Αｈb于目前俄羅斯傳統(tǒng)石油區(qū)塊產(chǎn)量正在日益下降，吸引資金和技術(shù)兼?zhèn)涞奈鞣侥茉垂緛?lái)共同開(kāi)發(fā)北極大陸架，是俄羅斯擺脫能源產(chǎn)量下降的不多選擇之一。因此，俄羅斯于2012年推出“北極能源新政”，即加快開(kāi)發(fā)北極大陸架的步伐，包括出臺(tái)新的能源稅收優(yōu)惠政策，吸引外資和技術(shù)，允許外資和私營(yíng)石油公司參與大陸架油氣項(xiàng)目、全部取消出口關(guān)稅、大陸架項(xiàng)目進(jìn)口設(shè)備免征增值稅等。同時(shí)，這也意味著近期的俄羅斯利用外資政策將依舊圍繞能源方面的外資吸引為主，進(jìn)一步鞏固其能源強(qiáng)國(guó)地位，為其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展開(kāi)辟新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

［1］郭連成主編. 俄羅斯對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系研究［M］. 北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005.

［2］陸南泉. 蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)體制改革史論(從列寧到普京)［M］.北京:人民出版社，2007.

［3］馮紹雷，相藍(lán)欣. 俄羅斯經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型［M］.上海:上海人民出版社，2005.

［4］宋艷梅. 俄羅斯吸引外國(guó)直接投資的政策研究［J］.國(guó)際貿(mào)易問(wèn)題，2008(8).