廣西政府采購管理情況調(diào)查
——以南寧市為例

●雷文婷 莫清蘭 蘇樹蘭

廣西政府采購管理情況調(diào)查
——以南寧市為例

●雷文婷 莫清蘭 蘇樹蘭

當(dāng)前，從中央和地方的政府采購改革實踐看，政府采購監(jiān)管制度的優(yōu)化成為改革的主要潮流。南寧市政府采購監(jiān)管正進(jìn)入由粗到精，在發(fā)展中規(guī)范、在規(guī)范中發(fā)展的深入改革階段。文章針對南寧市政府采購監(jiān)管的現(xiàn)狀與存在的問題，對優(yōu)化南寧市政府采購監(jiān)管方式提出了合理性建議。

政府采購 監(jiān)管 預(yù)算

南寧市于1998年開始政府采購制度改革，是廣西首個開展政府采購制度改革的城市，也是僅次于上海、深圳之后試行政府采購制度的城市。1998年9月底，建立全國第一個政府采購網(wǎng)站——“南寧政府采購網(wǎng)”。2004年底，南寧市作出了對政府采購和建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理體制進(jìn)行改革的重大決策，將監(jiān)督管理和組織采購徹底分開，在政府采購監(jiān)管方式上有了新的突破。南寧市在不斷地發(fā)展完善政府采購管理體制的過程中，取得了一定的成績和經(jīng)驗，同時也暴露出一些亟待解決的問題，需切實加大推進(jìn)政府采購管理工作的力度，完善政府采購監(jiān)管機(jī)制。

一、南寧市政府采購監(jiān)管工作的現(xiàn)狀

（一）政府采購監(jiān)管范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大

1.政府采購監(jiān)管范圍不斷擴(kuò)寬。南寧市通過建立與完善日常管理機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行政府采購預(yù)算管理“應(yīng)編盡編”的要求，采購信息統(tǒng)計范圍從完全自收自支的事業(yè)單位的采購支出拓展到財政性資金的工程項目。在采購人范圍方面，將監(jiān)管對象擴(kuò)大到所有使用財政性資金進(jìn)行采購活動的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織以及承擔(dān)城市建設(shè)項目的市屬國有企業(yè)。財政性資金的定位也從納入財政綜合預(yù)算管理的各項預(yù)算資金，擴(kuò)大到了以政府信譽或財產(chǎn)擔(dān)保的借貸資金以及屬政府所有或由政府管理的其他資金，包括自有資金等。采購品目從最初的辦公設(shè)備等少數(shù)幾個品種覆蓋到現(xiàn)在的貨物、服務(wù)和工程3大類100多個品目。

2.政府采購監(jiān)管規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。1998年實施政府采購制度改革至今，南寧市政府采購規(guī)模、資金節(jié)約率一直排列全廣西各市第一，社會關(guān)注度和影響力日益提高。如表1。南寧市從1998年至2012年政府采購經(jīng)濟(jì)效益明顯提升，政府采購預(yù)算金額從4217萬元上升到1065300萬元，其中2011年政府采購預(yù)算金額規(guī)模首次超過百億；實際采購金額從3628萬元上升到919000萬元，采購預(yù)算金額和實際采購金額每年基本呈上升趨勢，且上升的幅度比較大。

伴隨著采購規(guī)模的不斷擴(kuò)大，通過實施政府采購所節(jié)約的資金規(guī)模也不斷擴(kuò)大。節(jié)約資金從1998年的589萬元增長到2012年的146300萬元，采購資金節(jié)約率一直較高,體現(xiàn)了政府采購在財政資金的使用方面越來越高效。

（二）政府采購監(jiān)管制度體系逐步完善

1.政府采購法律制度框架基本形成。南寧市以《政府采購法》為統(tǒng)領(lǐng)，以部門法規(guī)為依托，大力推進(jìn)政府采購監(jiān)管工作的規(guī)范化管理。每兩年制定并頒布一次南寧市政府集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)，并明文規(guī)定采購范圍；重新修訂了《南寧市本級政府采購業(yè)務(wù)管理規(guī)定》作為南寧市政府采購活動的基本準(zhǔn)則；出臺了《政府采購評審專家管理辦法》、《合同簽訂管理辦法》等多項制度，補(bǔ)充完善了政府采購各個環(huán)節(jié)的管理依據(jù)。

表1 南寧市1998年至2012年政府采購規(guī)模、效益統(tǒng)計比較表 （單位：萬元）

2.以“管采分離”機(jī)制為支撐的政府采購制度體系逐步完善。不斷加強(qiáng)政府采購監(jiān)督管理與操作執(zhí)行相分離的體制建設(shè)，進(jìn)一步完善財政部門監(jiān)督管理與集中采購機(jī)構(gòu)獨立操作運行的機(jī)制，財政部門是政府采購的監(jiān)督管理部門，負(fù)責(zé)制定采購文件的編制、信息公告內(nèi)容和媒體、項目評審規(guī)則、合同格式和項目驗收等活動的管理制度和規(guī)則，明確具體標(biāo)準(zhǔn)和程序要求；市政府集中采購中心代理政府集中采購目錄項目的采購活動，在采購人授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)具體項目采購操作。

3.以“集中采購、公開招標(biāo)為主”的采購模式有序運行。2009年以來南寧市集中采購（含部門集中采購）的比重一直維持在95%以上，“集中采購為主、分散采購為輔”的采購模式得到充分的落實貫徹。2009年南寧市以公開招標(biāo)采購方式采購規(guī)模占總規(guī)模的83.66%，2010年又提高了約5個百分點，達(dá)到88.41%，公開招標(biāo)為主要采購方式得到了的鞏固。此外，在公開招標(biāo)的基礎(chǔ)上，南寧市在2012年實行了協(xié)議供貨、定點采購等采購方式。

（三）政府采購監(jiān)管方式不斷創(chuàng)新

“管采分離”使財政、監(jiān)察、審計的監(jiān)管職責(zé)得以明確，各部門在規(guī)范政府采購市場秩序的同時，不斷開發(fā)適應(yīng)市場發(fā)展需要的監(jiān)管手段：開展各類項目的政府采購執(zhí)行情況專項檢查；加強(qiáng)對集中采購機(jī)構(gòu)的定期考核；對供應(yīng)商圍標(biāo)、串標(biāo)、欺詐等行為進(jìn)行處罰；對專家不按規(guī)定評審、敷衍塞責(zé)等行為進(jìn)行通報；對采購人規(guī)避政府采購、故意影響評審結(jié)果等行為進(jìn)行追究；通過加快政府采購信息化建設(shè)，積極探索建立違法違紀(jì)“黑名單”制度；將政府采購執(zhí)行情況列入各單位預(yù)算執(zhí)行情況審計的重點內(nèi)容，并列為單位負(fù)責(zé)人離任審計的內(nèi)容之一，強(qiáng)化全過程審計監(jiān)督。

（四）政府采購監(jiān)管隊伍建設(shè)不斷加強(qiáng)

1.建立系統(tǒng)的政府采購從業(yè)人員教育培訓(xùn)制度。加強(qiáng)采購單位政府采購從業(yè)人員的職業(yè)教育、法制教育和技能培訓(xùn)，開展政府采購管理系統(tǒng)操作、預(yù)算編制等業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，不斷增強(qiáng)采購人依法行政和依法采購的觀念，使“用更少的錢辦更多的事”理念深入采購單位政府采購從業(yè)人員的心。

2.多舉措加強(qiáng)政府采購評審專家?guī)旖ㄔO(shè)。嚴(yán)格評審專家入庫標(biāo)準(zhǔn)，對有不良行為的專家堅決解聘。堅持先培訓(xùn)后啟用，形成兩年一次的政府采購評審專家培訓(xùn)和資格證審核制度，定期舉辦專家培訓(xùn)班，提高專家依法評審的水平。對評審專家工作質(zhì)量實行動態(tài)管理，對每個項目評審專家的業(yè)務(wù)水平、工作態(tài)度、公正行為等方面作出及時評價，每兩年對專家資格進(jìn)行檢驗復(fù)審。

二、南寧市政府采購監(jiān)管中的主要問題

（一）政府采購預(yù)算約束力不足

南寧市政府采購預(yù)算執(zhí)行存在上半年偏慢、下半年尤其是年終突擊采購現(xiàn)象。分析其原因，一是部門預(yù)算批復(fù)時間較晚，每年的人大會議在2月至3月召開，人大通過預(yù)算后財政部門才能批復(fù)到各單位，政府采購預(yù)算真正可以開始執(zhí)行的時間往往要到3月中旬甚至4月上旬。二是部分工程項目的業(yè)主沒有做好項目的前期工作，如征地拆遷、規(guī)劃調(diào)整、設(shè)計變更、資金籌措等，而是以工程完工時間來倒算招標(biāo)的時間，進(jìn)而以時間緊、趕工期為由，要求更改法定的采購方式或壓縮信息公告時間，給一些不法供應(yīng)商提供圍標(biāo)可能。三是在南寧市的政府采購規(guī)模中，政府投資工程比重超過80%，施工的黃金季節(jié)在第四季度，導(dǎo)致政府采購計劃執(zhí)行在第四季度出現(xiàn)“井噴”現(xiàn)象。

目前，南寧市財政部門制定的采購標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面小、標(biāo)準(zhǔn)缺失，財政部門對處理采購人間的攀比、采購金額最大化的現(xiàn)象沒有政策依據(jù)。財政部門更多的是注重采購過程的合規(guī)性和國庫集中支付，但對采購的項目履約情況、質(zhì)量等指標(biāo)基本沒有跟蹤問效。

（二）專家?guī)旃芾碇贫壬胁煌晟?/p>

專家?guī)斓膶I(yè)分類不夠清晰，政府采購項目涵蓋貨物、工程和服務(wù)，采購的項目內(nèi)容和專家的分類有時很難一一對應(yīng)，使用專家?guī)煊袝r會出現(xiàn)想當(dāng)然和“望文生義”來判斷項目所需的專家的技術(shù)類型。

目前南寧市政府采購專家?guī)旃芾砟Ｊ?，專家技術(shù)類型多、分布在不同的行業(yè)部門，身份復(fù)雜，既有行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位社團(tuán)科研機(jī)構(gòu)，也有生產(chǎn)銷售企業(yè)和政府采購供應(yīng)商。大部分的專家都是兼職的，且專家的使用沒有與項目的管理、個人的誠信檔案結(jié)合形成一個體系，參加與否政府采購項目評審活動主動權(quán)在專家本人，“專家不專，職業(yè)道德缺失”現(xiàn)象存在且常常成為政府采購被“詬病”的話柄。

（三）中小企業(yè)供應(yīng)商在參與政府采購時權(quán)益得不到保障

政府采購重要的政策功能之一是扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，但是在政府采購市場競爭日益激烈的環(huán)境下，中小企業(yè)、民營企業(yè)以及南寧市本地企業(yè)參與政府采購的情況不容樂觀。一方面是由于《政府采購法》下的實施細(xì)則一直沒有出臺，缺乏具有強(qiáng)制力和約束力的保障制度。另一方面南寧市政府采購供應(yīng)商庫遲遲未能建立，無法有針對性地向本地企業(yè)，尤其是本地的中小企業(yè)推介一些政府采購項目。此外，行政事業(yè)單位本身對政府采購的政策功能認(rèn)識還不夠，在提出采購需求時往往喜好大品牌，追求高檔、多功能技術(shù)參數(shù)，提出過高的資質(zhì)要求和產(chǎn)品要求，使得中小企業(yè)參與競爭的機(jī)會不多。

（四）監(jiān)管力量有限，隊伍建設(shè)亟待加強(qiáng)

政府采購工作是一項政策性強(qiáng)、涉及面廣、專業(yè)水平要求高的工作，涉及經(jīng)濟(jì)科學(xué)、自然科學(xué)、社會科學(xué)等多學(xué)科知識，要求監(jiān)督管理和代理機(jī)構(gòu)的執(zhí)行者不僅要熟悉政府采購的法律法規(guī)和政策，還應(yīng)當(dāng)掌握招標(biāo)投標(biāo)、工商管理、商品性能、建筑標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)許可、合同管理、質(zhì)疑投訴、行政處罰等多方面的知識和技能?！皟赊k一中心”雖然運轉(zhuǎn)正常，但人員力量不足、工作壓力大的問題也比較突出，目前采購辦在職在編的只有7人，招標(biāo)辦4人，市政府集中采購中心35人。以現(xiàn)有的人員知識結(jié)構(gòu)、工作經(jīng)驗、專業(yè)能力等，遠(yuǎn)不能滿足南寧市日益繁重的政府采購工作需要。

（五）政府采購政策與信息的宣傳力度有待加強(qiáng)

政府采購宣傳的廣度和力度不夠，采購人對政府采購的相關(guān)政策和信息無法及時地了解，新聞媒體也無法掌握最新的相關(guān)信息，錯失了及時報道的機(jī)會。此外，許多社會群眾對政府采購認(rèn)識不到位，認(rèn)為政府采購與他們無關(guān)，平時不關(guān)注政府采購有關(guān)動態(tài)。綜上情況，就造成了社會群眾和新聞媒體對政府采購監(jiān)督的缺失，社會輿論監(jiān)督的作用沒有充分地發(fā)揮出來。

三、優(yōu)化南寧市政府采購監(jiān)管方式的建議

（一）促使政府采購與部門預(yù)算、資產(chǎn)管理以及績效評價等財政改革有機(jī)融合

南寧市的政府采購、部門預(yù)算、資產(chǎn)管理、績效評價四項工作都有開展，上述四項工作應(yīng)貫穿于政府采購，體現(xiàn)于財務(wù)、財政管理全過程，有機(jī)結(jié)合在一起。預(yù)算單位編制采購預(yù)算的采購項目應(yīng)有評估報告，評估應(yīng)該在編制政府采購預(yù)算時就有提交，評估的內(nèi)容至少應(yīng)該包括預(yù)算單位對所采購項目必需性、采購項目的市場價格、采購項目需求的合理性等。具體采購項目在進(jìn)行采購活動中，必須是在既定的預(yù)算額度和配置技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)下提出采購需求，不得突破，否則，財政部門對所采購的項目不支付采購資金。

采購項目完成后，采購單位應(yīng)組織驗收，財政部門應(yīng)參與，并對采購活動進(jìn)行績效評價。財政部門應(yīng)建立對采購項目的采購結(jié)果和使用效益績效考評制度，對有效的政府采購給與一定的獎勵、對不合理及違法的政府采購給予嚴(yán)懲。預(yù)算單位應(yīng)該及時進(jìn)行賬務(wù)處理，建立資產(chǎn)臺賬，并適時對資產(chǎn)的使用進(jìn)行績效評價，驗證資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)合理性、資產(chǎn)使用效果等。

（二）大力健全政府采購專家?guī)?/p>

政府采購專家?guī)斐丝v向共享財政部、省級的專家?guī)熨Y源外，首先應(yīng)該謀求橫向與相關(guān)的行業(yè)行政管理部門建立的專業(yè)性較強(qiáng)的專家?guī)旃蚕?，如與建設(shè)管理部門、水利管理部門、衛(wèi)生管理部門等建立的技術(shù)專家?guī)旃蚕?，解決一個地區(qū)財政部門政府采購專家?guī)烊藬?shù)不足、專家不專、專家管理缺乏力度等的問題。其次，改革目前評審制度，解決過份依賴專家評定的問題，對于一些通用類、市場成熟的產(chǎn)品的評審，弱化專家組“一錘定音”權(quán)力。第三，改進(jìn)當(dāng)前的評標(biāo)程序，解決專家沒有時間了解項目招標(biāo)文件內(nèi)容、缺乏與采購人做采購需求溝通的問題。

（三）落實政策功能，保障中小企業(yè)供應(yīng)商的合法權(quán)益

要加強(qiáng)貫徹落實政府采購政策功能、促進(jìn)本地企業(yè)發(fā)展的工作領(lǐng)導(dǎo)，對中小企業(yè)、民營企業(yè)以及南寧市本地企業(yè)實行政府采購扶持政策。由有關(guān)部門牽頭，每年制定并公布一批中小企業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水等產(chǎn)品的推薦采購名單，在政府采購活動中優(yōu)先采購?fù)扑]名單內(nèi)的產(chǎn)品，每年拿出一定的政府采購預(yù)算額度授予上述符合條件的企業(yè)。對于一些采購規(guī)模較大，專業(yè)性要求不強(qiáng)的項目，允許中小企業(yè)組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)競爭。加大政府采購供應(yīng)商信用管理辦法的執(zhí)行力度，盡快建立健全政府采購供應(yīng)商信用檔案，通過在政府采購信用評級中適當(dāng)給予本地民族企業(yè)和中小企業(yè)一定的加分，提高他們參與政府采購活動的積極性。

（四）逐步推進(jìn)政府采購人員的職業(yè)化教育，充實政府采購“管采”力量

1.建立政府采購人員職業(yè)資格管理制度。制定南寧市政府采購人員作業(yè)準(zhǔn)則和崗位標(biāo)準(zhǔn)，建立職業(yè)資格認(rèn)證制度和培訓(xùn)考核制度。加大對現(xiàn)有政府采購人員的培訓(xùn)力度，逐步實現(xiàn)政府采購人員的專業(yè)化。一是加強(qiáng)對采購從業(yè)人員的培訓(xùn)。制定培訓(xùn)計劃，明確培訓(xùn)目標(biāo)，采用多種組織形式和方法，擴(kuò)大和豐富培訓(xùn)內(nèi)容，切實提高政府采購從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平和工作能力，造就一支廉潔高效、業(yè)務(wù)精通的高素質(zhì)隊伍，以適應(yīng)南寧市政府采購工作的發(fā)展需要。二是牢固樹立服務(wù)意識，強(qiáng)化服務(wù)理念和大局觀念，在服務(wù)中樹立政府采購的形象，在服務(wù)的過程中贏得理解與支持。三是加強(qiáng)政治思想教育工作，強(qiáng)化采購人員廉潔自律意識，不斷提高政治素養(yǎng)，使政府采購工作真正成為體現(xiàn)效率和效益的陽光工程。

2.增加政府采購專業(yè)人員數(shù)量。為適應(yīng)南寧市城市建設(shè)快速發(fā)展和政府采購業(yè)務(wù)的需要，適當(dāng)增加政府采購監(jiān)督管理部門（主要是“兩辦”）和集中采購代理機(jī)構(gòu)的人員力量，并配備相應(yīng)的專業(yè)人員。

（五）加大政府采購政策與信息的宣傳力度

宣傳也是一種監(jiān)管手段，應(yīng)高度重視政府采購宣傳工作，創(chuàng)新宣傳方式，向社會公眾及時宣傳政府采購的政策制度和改革動向。應(yīng)有效運用信息化手段，對政府采購過程的公開不能僅僅局限于政府采購網(wǎng)公告公開，還要盡量運用圖片、視頻、錄音等多種方式進(jìn)行同步公開。應(yīng)出版專門的雜志刊登各種政府采購信息，并充分利用互聯(lián)網(wǎng)強(qiáng)大的信息功能，搜集和發(fā)布有關(guān)政府采購的信息。編制、公布政府采購操作規(guī)范，不斷加大政府采購信息公開力度，規(guī)范信息公開內(nèi)容，努力使信息發(fā)布做到全面、準(zhǔn)確、細(xì)化。對新聞媒體反映的負(fù)面情況，積極應(yīng)對不回避，一旦發(fā)現(xiàn)確實存在問題，更要依法嚴(yán)肅查處，努力提升政府采購的滿意度和整體形象。

[1] 施錦明.政府采購[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010

[2] 王英，蔣海勇.南寧市政府采購管理機(jī)制的現(xiàn)狀及優(yōu)化研究[J].沿海企業(yè)與科技，2013(4)

[3] 林兵.完善我國政府采購管理體制[J].商場現(xiàn)代化，2011，下(645)

[4] 李莉.加強(qiáng)政府采購管理，提高財政資金使用效率和效益——我國政府采購管理存在的問題及措施建議[J].經(jīng)營管理，2011(1)

[5] 黃明錦.構(gòu)建廣西政府采購政策功能制度體系初探[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2008(47)

（作者單位：廣西財經(jīng)學(xué)院財政與公共管理學(xué)院 廣西南寧 530003）

（責(zé)編：若佳）

F810.2

A

1004-4914（2014）03-172-03

2013年地方高校國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目“廣西政府采購管理情況調(diào)查”（201311548020）,項目負(fù)責(zé)人雷文婷，指導(dǎo)老師蔣海勇副教授]