我國(guó)地方政府融資渠道創(chuàng)新研究

●秦紹娟 黃雅琪 謝昆諭

我國(guó)地方政府融資渠道創(chuàng)新研究

●秦紹娟 黃雅琪 謝昆諭

地方政府全面職能的發(fā)揮，離不開(kāi)充足的財(cái)政資金作為后盾保障。土地財(cái)政的不可持續(xù)性、融資平臺(tái)的內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)、地方政府性債務(wù)不斷發(fā)酵成為制約地方政府發(fā)揮作用的障礙，設(shè)計(jì)新的融資渠道、改善融資環(huán)境顯得十分緊迫。未來(lái)，地方政府在引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的過(guò)程中應(yīng)深度挖掘新型融資渠道潛力，探索開(kāi)征房產(chǎn)稅、進(jìn)行資產(chǎn)證券化、項(xiàng)目融資和發(fā)行社會(huì)效益?zhèn)确绞?，尋找新的?cái)富增長(zhǎng)點(diǎn)。

土地財(cái)政 地方債務(wù) 融資渠道 融資創(chuàng)新

一、引言

我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)發(fā)展水平差異明顯。為了保證我國(guó)各個(gè)地區(qū)能夠穩(wěn)定有序的發(fā)展，離不開(kāi)地方政府的中堅(jiān)作用。黨的十八屆三中全會(huì)指出中央政府和地方政府要正確履行各自的職能，地方政府應(yīng)該加強(qiáng)在市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)及社會(huì)管理等方面的職責(zé)。地方政府在地方的全局發(fā)展方面起著舉足輕重的引導(dǎo)作用。然而，資金短缺成為了制約地方政府充分發(fā)揮其作用的瓶頸。為了緩解2008年全球金融危機(jī)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的創(chuàng)傷，我國(guó)政府推出了一系列擴(kuò)大內(nèi)需的措施，地方政府通過(guò)各種渠道進(jìn)行大規(guī)模的籌資。這種措施在幫助恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也使得地方政府債務(wù)大幅度增加，給經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。地方政府融資困難和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為阻礙地方全面健康發(fā)展的兩座大山。如何攻克這兩個(gè)難題是地方政府需要解決的首要任務(wù)。暢通的融資渠道是政府推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的重要保障，地方政府承擔(dān)著提供相關(guān)公共產(chǎn)品、管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)等職能，因此具有進(jìn)行融資的必要性。然而目前我國(guó)地方政府主要依靠土地財(cái)政、財(cái)政撥款和舉借外債等較為單一的傳統(tǒng)融資渠道進(jìn)行資金的籌集，不利于地方政府充分發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中的作用。文章通過(guò)對(duì)地方政府目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)融資渠道存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，聚焦地方政府融資難題，研究融資渠道創(chuàng)新如何匹配公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目融資需求，為地方政府提供可借鑒的融資解決方案，使其能夠發(fā)揮應(yīng)有作用，更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。

二、地方政府融資瓶頸分析

地方政府是地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所需資金的主要提供者，其必須要擁有充足的資金來(lái)源才能更好的為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。目前，我國(guó)地方政府的資金來(lái)源包括出讓土地收入、地方融資平臺(tái)和地方財(cái)政收入等。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展和治理地方政府性債務(wù)的大背景下，現(xiàn)有地方政府融資渠道都存在一定的問(wèn)題，無(wú)法滿足地方經(jīng)濟(jì)日益漸增的發(fā)展需要。

1.融資主體不規(guī)范，融資職能不明晰。我國(guó)地方政府進(jìn)行項(xiàng)目投融資通常是由政府或相關(guān)部門主管部門牽頭，負(fù)責(zé)運(yùn)作政府投資項(xiàng)目資金。在風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制不健全的情況下，地方投融資平臺(tái)公司主要負(fù)責(zé)人多由政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，建設(shè)單位同時(shí)承擔(dān)著融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)多種職能，在決策與投融資主體間責(zé)、權(quán)、利界定模糊，融資的決策主體、償還主體和投資失誤責(zé)任主體不明晰。這就不可避免地造成建設(shè)單位為獲取經(jīng)濟(jì)利益而過(guò)分?jǐn)U大投資和融資總額。但是，地方政府所投資的項(xiàng)目，絕大多數(shù)是公共品或準(zhǔn)公共品的建設(shè)，是投資周期長(zhǎng)、利潤(rùn)率較低的項(xiàng)目。地方政府融資責(zé)任主體的不規(guī)范，就造成了責(zé)任主體融資職能和融資目的不明晰。

2.土地財(cái)政不具可持續(xù)性。地方政府推動(dòng)土地有償使用制度，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)土地升級(jí)，再將土地轉(zhuǎn)讓或拍賣，獲得資金，逐步步入到土地財(cái)政型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。土地出讓金一直是地方政府獲得資金的主要來(lái)源。近幾年的受房地產(chǎn)調(diào)控政策以及保障性住房政策的影響，土地市場(chǎng)和和房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷，土地出讓金收入減少，削弱了財(cái)政創(chuàng)收能力。另一方面，由于宏觀調(diào)控政策的影響，導(dǎo)致與經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的主體稅種的稅率增幅偏低或呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，減少了政府稅收收入。從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，土地財(cái)政是難以持續(xù)的。從長(zhǎng)期來(lái)看，將土地收入作為地方政府資金來(lái)源并不可靠。隨著財(cái)稅體系的改革和政府職能的轉(zhuǎn)變，增加包括房地產(chǎn)稅在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)稅等將成為未來(lái)地方政府收入的重要來(lái)源。

3.融資平臺(tái)激增加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，恢復(fù)市場(chǎng)活力，我國(guó)政府拓寬了地方政府融資平臺(tái)的作用。在我國(guó)《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》政策出臺(tái)背景下，地方政府積極成立具有政府背景的各類國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、開(kāi)發(fā)投資公司，扮演政府的融資平臺(tái)公司角色，來(lái)承擔(dān)融資職能，以此促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展；同時(shí)，設(shè)立地方商業(yè)銀行或協(xié)調(diào)其它商業(yè)銀行，調(diào)動(dòng)銀行貸款，做大財(cái)務(wù)杠桿。雖然地方政府投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模的高速發(fā)展，為地方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)諸多益處，緩解了財(cái)政緊缺，但是政府投融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模也在急劇膨脹，大規(guī)模的投融資也給地方政府帶來(lái)了較高的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第一，地方政府融資總量難以量化。政府對(duì)內(nèi)、對(duì)外舉債都分散給地方商業(yè)銀行或信托投資公司運(yùn)作，融資總量無(wú)法掌握?？刂苽鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)的各種量化指標(biāo)（如資產(chǎn)負(fù)債率、償債率等）很難操作，也就無(wú)法對(duì)償債做出統(tǒng)一的安排。第二，地方政府隱形債務(wù)加劇銀行呆壞賬風(fēng)險(xiǎn)。地方政府投資項(xiàng)目從國(guó)家政策性銀行獲取的貸款，往往都以地方政府財(cái)力作擔(dān)保，這種承諾形成了偌大的隱性債務(wù)。銀行在與這些地方政府平臺(tái)合作過(guò)程中處于弱勢(shì)地位，存在嚴(yán)重信息不對(duì)稱現(xiàn)象。這些融資平臺(tái)可以通過(guò)一些不規(guī)范的做法來(lái)獲得銀行的貸款，無(wú)疑加劇了未來(lái)銀行的呆壞賬風(fēng)險(xiǎn)。

4.地方性財(cái)政現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。盡管地方政府可以通過(guò)各種渠道融通資金彌補(bǔ)財(cái)政不足，一定程度上緩解財(cái)政緊缺，但政府的財(cái)政狀況實(shí)際情況并不樂(lè)觀，我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。從表中可以看出，在大多數(shù)年度財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度超過(guò)了財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度，但是財(cái)政收入一般情況下都不能彌補(bǔ)財(cái)政支出，預(yù)計(jì)2014年的財(cái)政赤字水平會(huì)維持在一個(gè)較高水平。各個(gè)地區(qū)的財(cái)政狀況更為復(fù)雜。雖然我國(guó)各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異大，發(fā)展方式各不相同，但都面臨一個(gè)困境——財(cái)政入不敷出。財(cái)政收入不能彌補(bǔ)財(cái)政支出一直是各地方政府要解決的難題。

隨著金融業(yè)的不斷創(chuàng)新和發(fā)展，地方政府性債務(wù)具有了隱蔽性的特點(diǎn)，這就加大了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。新一輪全面審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億元。面對(duì)嚴(yán)峻的債務(wù)壓力形勢(shì)，需要對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行治理。在此背景下地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)資金主要來(lái)源于土地出讓金、平臺(tái)融資的狀況將難以為繼。因此，建立健全多元化、廣渠道、系統(tǒng)性融資創(chuàng)新機(jī)制是地方政府進(jìn)行安全有效融資的必由之路。

表1 我國(guó)財(cái)政收支總額及增長(zhǎng)速度

表2 2012年中央和地方財(cái)政收入和支出情況對(duì)比（單位：億元）

三、新型融資渠道設(shè)計(jì)

鑒于我國(guó)地方政府現(xiàn)階段所采用的融資渠道存在的問(wèn)題，即融資主體職能劃分不明確、土地財(cái)政不具有可持續(xù)性、融資平臺(tái)的高風(fēng)險(xiǎn)性及地方債務(wù)負(fù)擔(dān)的沉重性。解決政府融資瓶頸，需要在規(guī)范融資主體和明確融資職能、分散融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，挖掘新的融資渠道。

1.開(kāi)征房產(chǎn)稅。除了傳統(tǒng)的地方政府財(cái)稅收入增收以外，開(kāi)征房產(chǎn)稅可能成為地方政府融資的一個(gè)新方式，它是國(guó)家正在規(guī)劃的地方主體稅種，預(yù)期房產(chǎn)稅將成為地方稅收中最主要的來(lái)源，有助于提升稅收收入保障。

房產(chǎn)稅是國(guó)外地方政府的主要稅種。許多發(fā)達(dá)國(guó)家不單對(duì)城市征稅，農(nóng)村也被納入征稅范圍，稅基是房產(chǎn)估值的一定比例，并建立了較為完善的房產(chǎn)等級(jí)管理、價(jià)值評(píng)估體系。與依靠土地出讓一次性獲得財(cái)政收入的方式不同，房產(chǎn)稅是建立在土地之上房產(chǎn)的平衡期限的穩(wěn)定收入流，極大地規(guī)避了土地財(cái)政的短視弊端，并隨著城鎮(zhèn)建設(shè)水平的提升而增加收入，這促使地方政府更加重視長(zhǎng)遠(yuǎn)收益。因此，房產(chǎn)稅是地方政府融資的可選擇方案之一，并有著巨大的潛力。《物權(quán)法》、《關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵工作的意見(jiàn)》等一系列的法律條規(guī)的頒布為我國(guó)進(jìn)行房產(chǎn)稅征收提供了法律基礎(chǔ)。另外，上海、重慶頒布的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的實(shí)施細(xì)則也為地方政府開(kāi)征房產(chǎn)稅提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，預(yù)期房產(chǎn)稅將成為地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源之一。

2.資產(chǎn)證券化。資產(chǎn)證券化能夠有效地降低融資主體的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而降低其融資成本。地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行資產(chǎn)證券化的市場(chǎng)潛力極大。資產(chǎn)證券化解決了分散的民間資本與大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額資金需求之間的矛盾。資產(chǎn)證券化可以盤活信貸資源、增強(qiáng)資產(chǎn)流動(dòng)性、提升資產(chǎn)負(fù)債管理和拓寬應(yīng)用范圍，吸引民間資金投資項(xiàng)目后繼建設(shè)；其二運(yùn)作流程相對(duì)簡(jiǎn)單。在它的運(yùn)作中只涉及到原始權(quán)益人、特設(shè)信托機(jī)構(gòu)、投資者、證券承銷商等幾個(gè)主體，無(wú)需政府的許可、授權(quán)及外匯擔(dān)保等環(huán)節(jié)。主要通過(guò)民間非政府途徑，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則運(yùn)作的融資方式，它既實(shí)現(xiàn)了操作的簡(jiǎn)易化，又最大限度地降低了融資成本。此外，采用ABS方式融資，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與運(yùn)營(yíng)權(quán)的分離。雖然在債券的發(fā)行期內(nèi)項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)歸特設(shè)信托機(jī)構(gòu)所有，但項(xiàng)目的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和決策權(quán)依然歸原始權(quán)益人所有。因此，ABS融資模式具有高安全性的特點(diǎn)。

資產(chǎn)證券化融資包括了信貸資產(chǎn)證券化、基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化和企業(yè)資產(chǎn)支持票據(jù)三種模式。資產(chǎn)證券化融資在改善企業(yè)自身財(cái)務(wù)狀況的同時(shí)，也有利于進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的相關(guān)部門籌集資金。可以作為地方政府融資的選擇途徑之一。

3.項(xiàng)目融資PPP模式。項(xiàng)目融資是國(guó)際上流行的一種融資方式，多用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資，這為政府和私人企業(yè)創(chuàng)造了廣闊的合作空間，可以應(yīng)用到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目領(lǐng)域的合作方面。項(xiàng)目融資模式在制度安排和利益的驅(qū)動(dòng)下有利于整合民間資金、外資資金，化解資金供需矛盾，甚至引入私營(yíng)企業(yè)參與運(yùn)營(yíng)管理。在項(xiàng)目融資的模式中，PPP模式最為典型。PPP （Public-Private-Partnership）是公共部門與私人企業(yè)合作模式，在建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，提供公共服務(wù)方面，政府給予私人企業(yè)長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，這樣可以加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還可以提高運(yùn)營(yíng)速率，不僅能發(fā)揮政府信用的作用，而且能克服政府管理主體缺位的不足，是一種利用私人企業(yè)優(yōu)化項(xiàng)目融資與實(shí)施的高效模式。

PPP模式帶動(dòng)了大量私人企業(yè)投資，20世紀(jì)90年代后在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，這種模式被多數(shù)歐洲國(guó)家所采用。目前，我國(guó)大量民間資本缺少合適的投資渠道，如果政府能夠在私人企業(yè)投資的準(zhǔn)入和退出方面做出合理安排，將極大刺激民間資本在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮巨大作用。在我國(guó)地方政府融資中，PPP模式可以在政府提供公共服務(wù)和進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程大有作為。

4.發(fā)行社會(huì)效益?zhèn)?。社?huì)效益?zhèn)⊿IB）興起于英國(guó)，隨著不斷的發(fā)展完善，擴(kuò)展到了澳大利亞和美國(guó)。這一新型融資工具是為特定的社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目籌資而產(chǎn)生的，通過(guò)政府與一個(gè)或者多個(gè)非政府實(shí)體簽訂相應(yīng)的協(xié)議，設(shè)計(jì)一個(gè)有效的運(yùn)行機(jī)制，把政府提供公共服務(wù)項(xiàng)目的責(zé)任部分轉(zhuǎn)移到投資者身上，當(dāng)公共服務(wù)項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期的效果時(shí)，投資者能夠在規(guī)定年限獲得一定回報(bào)的同時(shí)，政府也有效地履行了職能，最終實(shí)現(xiàn)雙贏的局面。社會(huì)效益?zhèn)谶\(yùn)行階段一般涉及政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、投資者和第三方評(píng)估人四個(gè)方面的當(dāng)事人。在各方簽訂了相應(yīng)的項(xiàng)目協(xié)議和條款的基礎(chǔ)上，社會(huì)效益?zhèn)薪闄C(jī)構(gòu)在提取投資者一定的資金后將剩余資金傳遞到項(xiàng)目組織者手中，項(xiàng)目組織者將資金運(yùn)用到項(xiàng)目建設(shè)中，在此期間，第三方評(píng)估人要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。

社會(huì)效益?zhèn)闹饕繕?biāo)是改善人民生活環(huán)境、解決社會(huì)問(wèn)題，這一目標(biāo)的設(shè)定意味著效益?zhèn)某晒δ軌蚴拐玫胤?wù)于人民。社會(huì)效益?zhèn)瘜⑺饺送顿Y引入公共服務(wù)建設(shè)，合理的利用了私人資本，使政府增加了一條可利用的融資渠道。

四、結(jié)語(yǔ)

十八屆三中全會(huì)明確指出要深化行政體制改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型的政府。表明了地方政府在地方發(fā)展中的重要職責(zé)。富足的資金是地方政府行使權(quán)力和履行職能的前提，因此就需要暢通有效的資金來(lái)源渠道。由于現(xiàn)在所采用的融資渠道各有各的缺陷，我們將融資的視角鎖定在融資渠道創(chuàng)新上，并提出了通過(guò)開(kāi)征房產(chǎn)稅、進(jìn)行資產(chǎn)證券化、進(jìn)行項(xiàng)目融資PPP模式和發(fā)行社會(huì)效益?zhèn)瘉?lái)擴(kuò)展地方政府融資的渠道。

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（作者單位：云南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 云南昆明 650091；作者簡(jiǎn)介：秦紹娟，碩士研究生，研究方向財(cái)政學(xué)；黃雅琪，碩士研究生，研究方向國(guó)際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易；謝昆諭，碩士研究生，研究方向財(cái)政學(xué)）

F812.7文獻(xiàn)識(shí)別碼：A

1004-4914（2014）09-037-03