香港城市綜合體規(guī)劃控制研究*

袁 媛 駱逸玲

1 綜述

國內(nèi)城市綜合體是指融合零售、辦公、居住、酒店、娛樂等3種以上的城市功能，空間規(guī)劃與功能有機(jī)統(tǒng)一，由統(tǒng)一的開發(fā)主體開發(fā)的建筑單體、建筑集合或建筑街區(qū)[1-2]，國外多稱作混合發(fā)展項(xiàng)目（mixed-use development）。西方歷史上源于建筑綜合體，最早期可追溯至古希臘的廣場建筑、古羅馬的公共浴場等。工業(yè)革命后，功能分區(qū)的思想開始占主流。1970年代，西方又開始出現(xiàn)現(xiàn)代意義上的大型零售與辦公混合項(xiàng)目，多位于歷史街區(qū)。1980年代，紳士化現(xiàn)象出現(xiàn)，零售、居住、辦公三者綜合的項(xiàng)目開始普遍。1990年代，城市零售娛樂中心開始流行于歐美多地，集劇院、運(yùn)動(dòng)設(shè)施、餐飲等更多功能為一體。目前，混合項(xiàng)目多見于內(nèi)城更新中，郊區(qū)也出現(xiàn)混合功能社區(qū)[3-5]。國外開發(fā)控制政策在多元化主流規(guī)劃理念的影響下，也逐漸傾向于支持混合項(xiàng)目[4-10]。理論上認(rèn)為混合發(fā)展項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)在于具備中心服務(wù)職能、減少通勤及交通擁堵，增添城市活力，提高24小時(shí)的安全性，增加視覺上的多樣性及集約高效利用土地等，但也存在大體量建筑的負(fù)面生態(tài)影響、過度交通壓力、擠出效應(yīng)等[5，11-12]。

國內(nèi)近年來綜合體漸成為城市實(shí)施新區(qū)拓展、舊區(qū)改造的重要項(xiàng)目載體[13]。研究主要集中在概念解析[14]、前期定位、功能組合[15-16]、規(guī)劃布局、與公共交通（尤其是軌道交通）的關(guān)系、類別劃分[17]等。少數(shù)涉及綜合體規(guī)劃控制的研究：如容積率的控制方法研究[18]，布局規(guī)劃研究[19]；城市綜合體與交通融合的案例解析及設(shè)計(jì)手法[20-22]。目前仍然缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃控制研究，尤其是在土地利用、公共設(shè)施配套和交通組織等重點(diǎn)方面。

表1 香港的混合用地類型

表2 香港典型城市綜合體及其土地性質(zhì)

規(guī)劃如何應(yīng)對(duì)綜合體多功能復(fù)合的用地需求？如何使其更好地承擔(dān)服務(wù)中心的功能？如何使其擁有更好的交通組織及步行環(huán)境？這些問題亟待系統(tǒng)的研究與回答。香港是世界上最高密度的城市之一，20世紀(jì)后半葉以來一直采用多功能高強(qiáng)度的土地開發(fā)模式[23]，境內(nèi)有大量優(yōu)秀的綜合體，規(guī)劃控制經(jīng)驗(yàn)有重要的參考價(jià)值。本文在文獻(xiàn)、法規(guī)整理基礎(chǔ)上，選擇了香港6個(gè)案例（聯(lián)合廣場、國際金融中心、朗豪坊、太古廣場、盈翠半島及青衣城和奧海城），多次進(jìn)行實(shí)地考察分析，與相關(guān)規(guī)劃管理人員深度訪談，概括出香港城市綜合體規(guī)劃控制在土地用途控制、公共設(shè)施配建和交通組織三方面的特點(diǎn)，并探討可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

2 香港城市綜合體土地用途控制② 香港的法定圖則將規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地劃分為不同的地帶，注釋內(nèi)詳細(xì)列為不同地帶內(nèi)的土地用途。法定圖則注釋中沒有批準(zhǔn)的、第一欄第二欄沒有列明的土地用途不能發(fā)展，統(tǒng)稱為土地用途控制。

2.1 多種混合用地類型

香港有多類用地可作混合項(xiàng)目開發(fā)，如“綜合發(fā)展區(qū)”、“商業(yè)”、“住宅（甲類）”、“商業(yè)/住宅”、“其他指定用途（混合用途）”、“其他指定用途（商貿(mào)）”等，適用于不同功能及區(qū)位的混合項(xiàng)目（表1，表2）。

占地較大的綜合體在圖則上不是單一地塊及用地類型。鯽魚涌上的太古城項(xiàng)目含太古中心、太古城、太古坊三大組團(tuán)，含住宅（甲類）、綜合發(fā)展區(qū)、商業(yè)3種用地類型，且劃定休憩用地，以保障項(xiàng)目后期改建的公共開放空間。奧海城第一期與第二期也分別為商業(yè)及住宅（甲類）用途。

重大發(fā)展項(xiàng)目的土地用途最具彈性，如備受關(guān)注的西九龍文化區(qū)用地原劃為“其他指定用途”，注明“藝術(shù)、文化、娛樂、商業(yè)及其他用途”地帶，以發(fā)展為“融合文娛藝術(shù)與商業(yè)用途且形象鮮明的西九龍文化區(qū)”。2012年3月規(guī)委會(huì)發(fā)布《西九文化區(qū)發(fā)展圖則草圖編號(hào)S/K20/WKCD/1》，取代原圖則，同香港規(guī)劃管理的一般經(jīng)驗(yàn)，將在項(xiàng)目落成后再進(jìn)行法定圖則覆蓋，給予項(xiàng)目最大的靈活性。

表3 香港典型城市綜合體的公共設(shè)施

2.2 雙向的規(guī)劃協(xié)調(diào)過程

2.2.1 用途指引下物業(yè)的自由組合

香港除了“綜合發(fā)展區(qū)”需提交發(fā)展藍(lán)圖外，其余用地類型均在圖則說明中設(shè)兩欄用途，第一欄經(jīng)常準(zhǔn)許的用途；第二欄需向規(guī)委會(huì)申請(qǐng)，可在有附帶條件或無附帶條件下獲準(zhǔn)。由于土地混合的靈活性較大，管理部門對(duì)可能出現(xiàn)干擾的用途進(jìn)行規(guī)劃指引。如“其他指定用途（混合用途）”指引的原則性規(guī)定，住宅與非住宅出入口獨(dú)立、非住宅部分的環(huán)境污染控制、公共設(shè)施位置要求等，有益于規(guī)范混合建設(shè)。

2.2.2 混合用地建成后再細(xì)分用地類型

對(duì)于用途彈性較大的土地類型，如果頻繁更改建筑用途可能會(huì)對(duì)周邊交通容量、市政設(shè)施容量、居民生活等造成干擾。因而“綜合發(fā)展區(qū)”、“商業(yè)/居住”等彈性較大的混合用地，在項(xiàng)目建設(shè)完成后再細(xì)分用地類型，如國際金融中心原為“綜合發(fā)展區(qū)”，建成后改劃為“商業(yè)”；太古廣場原為“商業(yè)/居住”，建成后改劃為“商業(yè)”。開發(fā)商在建設(shè)初期并非被動(dòng)的角色，土地用途控制反而成為一種互動(dòng)協(xié)調(diào)的過程。

2.2.3 混合建設(shè)不斷推動(dòng)混合用地類型調(diào)整

早在19世紀(jì)中葉，底商上住的建筑在香港已相對(duì)普遍。1980年適應(yīng)實(shí)際需要，出臺(tái)最早的混合用地類型“商業(yè)/住宅用途”。1994年為適應(yīng)及促進(jìn)香港制造業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，規(guī)委會(huì)引入“其他用地類型（商貿(mào)）”，規(guī)劃調(diào)查發(fā)現(xiàn)有利于產(chǎn)業(yè)升級(jí)，將部分工業(yè)類型改劃為“其他用地類型（商貿(mào)）”。近年來調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于“商業(yè)/住宅”規(guī)劃意象不夠清晰，無法清晰引導(dǎo)就業(yè)機(jī)會(huì)分布及通勤狀況，并且該類地帶上的住宅樓宇內(nèi)出現(xiàn)了不適宜的商業(yè)用途。規(guī)委會(huì)決定將其逐步取締，2011年引進(jìn)“其他指定用途（混合用途）”，并將“商業(yè)/住宅”逐步改劃為“其他指定用途（混合用途）”、“商業(yè)”地帶及居住“地帶”。不斷基于市場需求及開發(fā)行為的調(diào)查，有利于改進(jìn)土地混合類型，形成有效的反饋調(diào)整機(jī)制。

3 香港城市綜合體公共設(shè)施配建

3.1 詳細(xì)的容積率計(jì)算豁免規(guī)定

香港專業(yè)人士作業(yè)備考中，有關(guān)于公共設(shè)施容積率豁免計(jì)算的詳細(xì)規(guī)定⑤⑤關(guān)于香港建筑物面積計(jì)算方法可參考以下文件：香港屋宇署. 認(rèn)可人士、注冊(cè)結(jié)構(gòu)工程師及注冊(cè)巖土工程師作業(yè)備考 APP-42 適意設(shè)施. 2013.1.香港屋宇署. 認(rèn)可人士、注冊(cè)結(jié)構(gòu)工程師及注冊(cè)巖土工程師作業(yè)備考 APP-2 總樓面面積及無須計(jì)算的總樓面面積的計(jì)算. 2011.1.香港屋宇署. 認(rèn)可人士、注冊(cè)結(jié)構(gòu)工程師及注冊(cè)巖土工程師作業(yè)備考 APP-151 優(yōu)化建筑設(shè)計(jì)締造可持續(xù)建筑環(huán)境. 2011.1港島規(guī)劃區(qū)第5區(qū) 灣仔分區(qū)計(jì)劃大綱草圖編號(hào) S/H5/27. 2012.：可能豁免的設(shè)施包括公共交通設(shè)施、機(jī)房、適意設(shè)施⑥適意設(shè)施.指并非法定要求但可提升樓宇或發(fā)展項(xiàng)目水準(zhǔn)和品質(zhì)的設(shè)計(jì)元素。等，一般豁免比例不得超過總建筑面積的10%。

適意設(shè)施和公共交通運(yùn)輸設(shè)施的豁免，需要通過嚴(yán)格的審核。一般情況下，土地出讓條件中要求配建的公共設(shè)施需要計(jì)算容積率，但個(gè)案綜合體中較重要的公共運(yùn)輸、鐵路設(shè)施、公共福利設(shè)施及與發(fā)展或重建計(jì)劃有關(guān)的用途及設(shè)施，將酌情考慮。如國際金融中心圖則：“計(jì)算最大總樓面面積時(shí)，任何純粹建造為或擬用作停車位、上落客貨車位、機(jī)房和管理員辦事處的樓面空間，或是發(fā)展或重建計(jì)劃的附屬和直接有關(guān)用途和設(shè)施、公共運(yùn)輸和鐵路設(shè)施及政府設(shè)施，可免計(jì)算在內(nèi)?！甭?lián)合廣場圖則中：“計(jì)算最大總樓面面積時(shí)，任何純粹建造為或擬用作停車位、上落客貨車位、機(jī)房和管理員辦事處、或管理員宿舍和康樂設(shè)施，而兩者都是供住用建筑物或建筑物住用部分的全部擁有人或占用人使用及使其受益，發(fā)展或重建計(jì)劃的附屬和直接有關(guān)用途和設(shè)施、公共運(yùn)輸和鐵路設(shè)施及政府、機(jī)構(gòu)、社區(qū)或社會(huì)福利設(shè)施，可免計(jì)算在內(nèi)”。

3.2 公共設(shè)施的類別多樣化

香港城市綜合體的公共設(shè)施類型多樣化，包含交通、社區(qū)、文化和體育等。社區(qū)設(shè)施多樣化，包括長者護(hù)理、青少年活動(dòng)、殘疾人康復(fù)中心等，朗豪坊的旺角區(qū)社區(qū)綜合體大樓等。交通設(shè)施包括國際金融中心的機(jī)場辦事大廳、長途客運(yùn)站、聯(lián)合廣場的機(jī)場辦事大廳等（表3）。

3.3 公共設(shè)施與項(xiàng)目建設(shè)一體化

圖1 九龍站聯(lián)合廣場案例分析圖資料來源：實(shí)地調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)資料整理。

表4 香港典型城市綜合體的交通設(shè)施規(guī)劃要求

表5 香港典型城市綜合體項(xiàng)目內(nèi)部公交站類別

香港綜合體的地下層、平臺(tái)集合了公共運(yùn)輸、商鋪、公共服務(wù)設(shè)施等多樣化功能，承擔(dān)部分公共休憩空間功能，成為公共場所與私人物業(yè)的過渡，很好地實(shí)現(xiàn)了公共設(shè)施與私人物業(yè)一體化。聯(lián)合廣場（圖1a），地下二層至地面層以公共運(yùn)輸為主，地上部分以商業(yè)為聯(lián)系中心，上蓋物業(yè)如酒店、辦公樓、住宅等的大堂。社區(qū)設(shè)施設(shè)置在一層，巴士站處在社區(qū)設(shè)施與商場之間。停車空間與商場同層，方便住戶與顧客。聯(lián)系地鐵的中庭貫穿商業(yè)空間直達(dá)屋面，平臺(tái)具備良好的公共服務(wù)性質(zhì)，設(shè)有休閑餐飲及娛樂功能為主的演薈廣場、社區(qū)設(shè)施及公共休憩景觀，并連通地鐵（圖1b）。

4 香港城市綜合體交通組織

4.1 城市綜合體承擔(dān)公交樞紐功能

《香港城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》提出，在鐵路車站及主要公共交匯處沿線地區(qū)，進(jìn)行更多密集發(fā)展及提供大型就業(yè)中心。公交總站通常設(shè)于大型住宅發(fā)展區(qū)或各區(qū)的工商業(yè)中心，通常至少4個(gè)停車灣，并細(xì)致規(guī)定不同地區(qū)的站場標(biāo)準(zhǔn)。因而城市綜合體不只是重要的商業(yè)、辦公、居住物業(yè)，更會(huì)承擔(dān)城市公交樞紐站、首末站等功能（表4，表5）。大型發(fā)展或公共運(yùn)輸交匯處要求提供一或兩個(gè)出租車站，每個(gè)約500m2。但交通設(shè)施的面積要求多不具體載入分區(qū)圖則，因另有相關(guān)規(guī)范，且交通設(shè)施的容量常需要咨詢運(yùn)輸署的意見。

4.2 多種交通方式的緊密接駁

香港城市綜合體的建筑平臺(tái)高效組織地鐵、公共汽車、私人汽車、出租車、微型出租車等多種交通方式換乘，不受天氣條件影響。平臺(tái)組織如下：地下層連接地鐵；地面或高架橋?qū)咏M織公共交通換乘及汽車通道；地上二層聯(lián)系空中步道；屋頂平臺(tái)設(shè)計(jì)成城市花園或步行平臺(tái)；停車場一般處于地下空間，或平臺(tái)內(nèi)連接商業(yè)或高架橋。

聯(lián)合廣場是典型的多種交通方式集合的案例。作為地鐵東涌線和機(jī)場快線的唯一交匯站及機(jī)場快線的最大站點(diǎn)，地下一、二層作機(jī)場快線及東涌線地鐵站臺(tái)。結(jié)合機(jī)場快線設(shè)置機(jī)場辦事大廳，可預(yù)辦登機(jī)手續(xù)及付運(yùn)行李。地面層為巴士及出租車站，一層在商場內(nèi)設(shè)跨境巴士總站，高架橋連接處設(shè)出租車的上下客區(qū)，并連接人行天橋。地鐵中庭及停車空間貫通平臺(tái)各層（圖2）。

青衣城是受地形影響的案例，由于地處青衣島上的入海邊緣，地勢(shì)較低，地鐵從青衣城的地上一、二層穿過，高架橋與商場二層同高，車輛通過高架橋進(jìn)入平臺(tái)四五層的停車場。地面層部分作汽車及巴士上落客站，顧客可在商場實(shí)現(xiàn)地鐵、出租車與巴士間的換乘（圖3）。

朗豪坊是平臺(tái)分置的案例。兩平臺(tái)間通過人行天橋連接，出租車?？空驹O(shè)置在商場地面層出入口的附近。商場未開業(yè)的時(shí)段仍開辟有人行專用道供行人穿越商場兩邊（圖4）。

圖2 聯(lián)合廣場概念剖面資料來源：作者自繪。

圖3 青衣城及盈翠半島概念剖面資料來源：作者自繪。

圖4 朗豪坊概念剖面資料來源：作者自繪。

交通設(shè)施的一體化設(shè)計(jì)，源于香港獨(dú)特的允許15m以下非住用建筑密度達(dá)到100%的規(guī)定（該條例已于2012年12月修訂為24m以下非住宅建筑密度可達(dá)92%）⑦⑦建筑物高度與建筑密度的關(guān)系可參見以下規(guī)定：香港屋宇署. 建筑物（規(guī)劃）規(guī)例, (2006).香港屋宇署. 認(rèn)可人士、注冊(cè)結(jié)構(gòu)工程師及注冊(cè)巖土工程師作業(yè)備考 APP-132 上蓋面積及建筑物周圍的空地. 2012.。從建設(shè)效果看，一體化設(shè)計(jì)有以下優(yōu)點(diǎn)：提高用地效益，實(shí)現(xiàn)交通與商業(yè)的互利結(jié)合；多種交通方式室內(nèi)換乘，縮短換乘距離，并不受天氣影響；局部架空的地面層讓位于道路交通，避免由綜合體占地面積大引起的微路網(wǎng)密度不足，交通不暢的問題。

圖5 國際金融中心交通廣場剖析資料來源：根據(jù)網(wǎng)絡(luò)信息、實(shí)地調(diào)研自繪。

表6 香港部分城市綜合體圖則中的步行環(huán)境規(guī)劃規(guī)定

4.3 綜合體成為城市步行網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)

香港在土地利用規(guī)劃的最初階段進(jìn)行多層次的步行系統(tǒng)規(guī)劃，并提出“大型公共、私人屋邨和其他發(fā)展內(nèi)，發(fā)展完善的行人網(wǎng)絡(luò)及連接交通交匯處的行人通道⑧香港規(guī)劃署. 行人環(huán)境規(guī)劃研究[R].香港:香港規(guī)劃署.2001.”（表6）。

龍和道東西方向穿越了國際金融中心內(nèi)部，建筑圍合龍和道路形成交通廣場，巴士、出租車等機(jī)動(dòng)車輛活動(dòng)主要在交通廣場內(nèi)部。人流通過中環(huán)二層步行體系以及地鐵出口進(jìn)入商場內(nèi)部，避免民耀街以及干諾中路的密集車流（圖5）。國際金融中心與太古廣場直線距離超過800m，可通過隧道、人行天橋等立體的步行系統(tǒng)聯(lián)系。

5 借鑒與啟示

在對(duì)國外文獻(xiàn)、香港法規(guī)整理、城市綜合體調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，本文提出3點(diǎn)借鑒。

（1）土地用途控制：梳理市場反饋信息，深入了解經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展下新的土地兼容的需要，在單一用地分類基礎(chǔ)上構(gòu)建土地用途的適建范圍表，進(jìn)一步對(duì)大型綜合體用地的兼容性作詳細(xì)指引，每類用途設(shè)置何種適建比例，何種用地可不作剛性要求，何種用地需設(shè)下限比例，混合用地動(dòng)態(tài)調(diào)整規(guī)范等。

（2）公共服務(wù)設(shè)施配建：提高城市綜合體的公共服務(wù)職能，鼓勵(lì)更多與商業(yè)、辦公等功能兼容的公共設(shè)施，如文化藝術(shù)、體育、公共休憩等設(shè)施與綜合體的互利共建；對(duì)于商業(yè)、辦公、居住混合的綜合體，完善社區(qū)設(shè)施的配置，方便生活居民；進(jìn)一步制定公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)時(shí)期、落位及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃指引，以促進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施和城市綜合體的一體化建設(shè)。

（3）交通組織：①加強(qiáng)綜合體的交通服務(wù)功能，鼓勵(lì)地下或地面架空層建設(shè)交通樞紐；根據(jù)綜合體的體量及占地，分級(jí)作公交車及出租車的車位配額規(guī)定，或在原泊位計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，增加混合功能項(xiàng)目的泊位計(jì)算方式，落實(shí)具體可行的交通設(shè)施配建指標(biāo)。②鼓勵(lì)立體步行網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，與利益相關(guān)者共同謀劃并完善投資、建設(shè)及管理的細(xì)則，提高立體步行網(wǎng)絡(luò)的適應(yīng)性和可行性。

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