大城市住房建設(shè)中的空間失配及其成因解析——以上海市為例

彭敏學(xué)

0 引言

我國城市土地與住房制度的改革恢復(fù)了城市住房建設(shè)中的空間競價原則。大都市區(qū)化過程中城市空間的非均衡發(fā)展改變了住房發(fā)展所依附的空間結(jié)構(gòu)。在大城市人多地少空間約束下，住房建設(shè)的空間失配深刻影響著大城市的住房發(fā)展績效，已成為引發(fā)當(dāng)下住房問題的主要原因之一。

對空間失配命題的傳統(tǒng)研究主要關(guān)注就業(yè)與住房兩方面的空間匹配。有學(xué)者[1]認(rèn)為，在城市急劇擴(kuò)張的過程中，大都面臨著不同程度的人口空間失配問題。居住與就業(yè)的空間分離，升高了低收入階層的通勤成本，也導(dǎo)致了交通擁擠、社會隔離等社會問題[2]。在有限空間資源的約束下，競價原則勢必將影響商品住房的建設(shè)選址，而保障性住房建設(shè)也存在不同程度的空間“錯置”問題[3-5]。國外學(xué)者[6]通過空間分析發(fā)現(xiàn)黑人等少數(shù)族裔的居住與就業(yè)分離導(dǎo)致了貧困和失業(yè)率升高，并產(chǎn)生了社區(qū)衰敗、犯罪率上升等一系列社會問題。除了社會可接受性外，工作機(jī)會的空間失配、交通方式的局限以及住房政策和消費(fèi)者歧視都是導(dǎo)致空間失配的重要因素[7]。

住房建設(shè)的空間失配也可以從住房市場的空間分割視角展開研究。因?yàn)樽》烤哂心途眯浴⒖臻g固定性、多樣性等特征，相對于特定的住房需求而言，可選擇的交易范圍非常有限。城市住房市場本質(zhì)上是圍繞特定就業(yè)中心與居住地形成的“中心—外圍”市場聯(lián)系。由于“成熟區(qū)位土地短缺”和“有效空間”粘性供給的約束，使得住房產(chǎn)品的消費(fèi)必須經(jīng)由“空間替代”才能實(shí)現(xiàn)。一旦空間替代被打破，就會造成住房供給的空間失配，進(jìn)而形成市場的空間壟斷，降低住房供給的效率，最終影響社會的和諧穩(wěn)定。

市場條件下大城市的外向擴(kuò)張，會不可避免地形成人口與就業(yè)的空間分離，進(jìn)而導(dǎo)致不同程度的住房空間失配。在西方大城市，空間失配往往表現(xiàn)為種族隔離等社會問題。但在我國快速城市化過程中，住房空間失配更多表現(xiàn)為一種大都市區(qū)化過程中出現(xiàn)的空間經(jīng)濟(jì)問題。探求在空間增長的過程中降低“空間失配”不利影響的政策措施，將是解決大城市住房問題的關(guān)鍵之一。為此，本文以上海為例，從市場分割的視角入手分析上海市住房建設(shè)的空間失配問題，并延伸討論住房建設(shè)空間失配的影響及其成因機(jī)制。

1 大城市“就業(yè)—居住”空間中的“核心—外圍”結(jié)構(gòu)

1.1 大都市區(qū)化引發(fā)巨量住房需求

供應(yīng)方式與空間選址是決定住房供給效率的關(guān)鍵因素。在快速城市化背景下，上海市常住人口從2000年的1 640萬增加至2011年的2 347萬。生產(chǎn)活動與生活消費(fèi)在大城市全域范圍內(nèi)的統(tǒng)一布局推動了大城市及其周邊地區(qū)的大都市區(qū)化進(jìn)程。1999年至2011年間常住人口分布發(fā)生了巨大的變化，中心城區(qū)人口密度的降低、外圍地區(qū)人口密度的上升，人口密度分布曲線變得更為“平坦”（圖1）。中心城區(qū)人口過于稠密的狀況得到了扭轉(zhuǎn)。大都市區(qū)化改變了住房需求的基本空間分布。

城市大都市區(qū)化延展了住房建設(shè)的空間邊界，使容納大規(guī)模常住人口成為可能。而住房供應(yīng)的市場化改革則釋放了房地產(chǎn)市場生產(chǎn)力，在很大程度上提高了城市居民的居住水平。上海市區(qū)人均住房居住面積從1978年的4.5m2/人增加至2008年的16.9m2/人。住房建設(shè)在空間上全面鋪開的同時，上海市住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)也完成了由“福利性”住房主導(dǎo)向以“商品化”住房主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。全市租用商品房和購買商品房的比重由2000年的15.5%上升至2010年的69%。租用公房、購買公房與經(jīng)濟(jì)適用房的比重由2000年的52.6%減少至2010年的16%。住房供應(yīng)的全面商品化與城市空間的外拓改變了各類住房的數(shù)量供應(yīng)結(jié)構(gòu)與空間分布結(jié)構(gòu)。

1.2 大城市“就業(yè)—居住”空間中的“核心—外圍”結(jié)構(gòu)

盡管大都市區(qū)化促成了產(chǎn)業(yè)與居住的外拓，在總體上達(dá)到了外向疏解的目標(biāo)。但過程中“就業(yè)”與“居住”之間匹配程度的巨大變化則深刻影響著住房的有效供給。引入就業(yè)—居住空間偏離指數(shù)Oij分析上海的就業(yè)—居住空間偏離情況。公式中Oij是j區(qū)第i年份的就業(yè)—居住偏離指數(shù)，Wij為j區(qū)第i年的就業(yè)人口數(shù)，Wi為全市第i年份的就業(yè)人口①在不考慮偏好差異的情況下，就業(yè)與居住的空間分布越均衡，區(qū)域內(nèi)住房資源的利用率就越高。本文就業(yè)人口采用全社會從業(yè)人口表示，居住人口采用常住人口表示。；Rij為j區(qū)第i年份的常住人口數(shù)，Ri為全市第i年份的常住人口。當(dāng)偏離指數(shù)等于1，表明區(qū)域內(nèi)的就業(yè)與居住功能相對平衡；指數(shù)大于1或小于1，表明區(qū)域內(nèi)居住與就業(yè)存在空間失衡，大于1表示就業(yè)人口比重高于居住人口比重，反之亦然。

空間斷面分析表明，從1996年到2004年之間，上海就業(yè)—居住空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大的變動。隨著“退二進(jìn)三”空間戰(zhàn)略不斷深化實(shí)施，上海中心城區(qū)核心地區(qū)吸納了大量面向生活服務(wù)的商貿(mào)業(yè)與創(chuàng)意、研發(fā)、管理等現(xiàn)代生產(chǎn)服務(wù)業(yè)的就業(yè)機(jī)會，其就業(yè)中心地位得到了進(jìn)一步強(qiáng)化②關(guān)于上海城市空間范圍界定主要有4種方法（彭震偉，2002；高向東，2004；湯志平，2004），即方向距離法、行政區(qū)劃法、環(huán)線劃分法和圈層距離法，其中行政區(qū)劃法因較易獲得既有的統(tǒng)計口徑數(shù)據(jù)而成為界定城市空間范圍的主要依據(jù)。為了簡化分析，將上海全市劃分為四個空間范圍，其中“中心城核心區(qū)”包括：黃浦區(qū)、盧灣區(qū)、徐匯區(qū)、靜安區(qū)、虹口區(qū)；“中心城外圍區(qū)”包括：長寧區(qū)、普陀區(qū)、閘北區(qū)、楊浦區(qū)；“近郊區(qū)”包括閔行區(qū)、寶山區(qū)、嘉定區(qū)、浦東新區(qū)；“遠(yuǎn)郊區(qū)”包括：金山區(qū)、松江區(qū)、南匯區(qū)、奉賢區(qū)、青浦區(qū)和崇明縣。（圖2）。而楊浦區(qū)等中心城外圍地區(qū)卻經(jīng)歷了生產(chǎn)性企業(yè)外遷、居住空間大規(guī)模進(jìn)駐的“換血”過程，“就業(yè)—居住”空間偏離指數(shù)逐步降低。由此，就業(yè)—居住指數(shù)在中心城核心地區(qū)與近郊地區(qū)之間的落差進(jìn)一步加大（圖2，圖3）。

圖1 1999年至2011年上海市分區(qū)縣常住人口密度分布演變 單位：人/km2

圖2 上海市城市空間層次劃分示意圖

圖3 1996年至2010年上海市各區(qū)縣就業(yè)—居住功能空間失配情況 單位：偏離指數(shù)

與此同時，在新城建設(shè)的推動下，郊區(qū)產(chǎn)業(yè)與居住空間得到了快速擴(kuò)展。經(jīng)過多年發(fā)展，嘉定、松江、青浦三區(qū)已經(jīng)形成了較為成熟的建成區(qū)。但就業(yè)與居住的擴(kuò)展并非是同步進(jìn)行的。從1996年、2001年、2004年的數(shù)據(jù)可以看出，“就業(yè)—居住”偏離曲線呈間隔外向波動的趨勢。產(chǎn)業(yè)空間的外向布局帶動了郊區(qū)居住空間的發(fā)展。在居住與生活服務(wù)設(shè)施不斷完善的帶動下，近郊寶山、閔行等區(qū)就業(yè)與居住逐步走向均衡。而隨著產(chǎn)業(yè)空間的進(jìn)一步外拓，近郊外圍與遠(yuǎn)郊地區(qū)的松江、青浦等區(qū)就業(yè)比重逐年升高，已成為重要的就業(yè)集聚空間。

注：住房建設(shè)數(shù)據(jù)根據(jù)上海統(tǒng)計年鑒2004年至2006年統(tǒng)計數(shù)據(jù)平均值整理，并進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理而成，就業(yè)—居住偏離指數(shù)根據(jù)2004年上海市地方志從業(yè)人口和常住人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析得出，并進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。

圖5 上海市1999年至2008年分區(qū)縣普通中學(xué)教育階段教職工與在校學(xué)生人數(shù)比 單位：100%數(shù)據(jù)來源：2000年與2008年《上海市統(tǒng)計年鑒》。

圖6 上海市1999年至2008年分區(qū)普通小學(xué)教育階段教職工與在校學(xué)生人數(shù)對比 單位：100%數(shù)據(jù)來源：2000年與2008年《上海市統(tǒng)計年鑒》。

圖7 上海市1999年至2008年分區(qū)縣醫(yī)療衛(wèi)生條件對比 單位：床位/萬人數(shù)據(jù)來源：2000年與2008年《上海市統(tǒng)計年鑒》。

分析表明，盡管從就業(yè)—居住分布的均衡度看，上海已經(jīng)具有向“多中心”發(fā)展的趨勢，但是若考慮中心城核心區(qū)與外圍區(qū)就業(yè)與居住的絕對規(guī)模，“核心—外圍”的空間結(jié)構(gòu)仍未打破。尤其在中心城內(nèi)核心區(qū)與其周邊地區(qū)的“核心—外圍”地區(qū)之間就業(yè)居住偏離程度進(jìn)一步加劇。

2 大城市住房建設(shè)中的空間失配現(xiàn)象

2.1 增量住房建設(shè)的空間偏離

不同于計劃經(jīng)濟(jì)時期圍繞企業(yè)或機(jī)關(guān)單位的“工人新村”和“機(jī)關(guān)大院”等形式的建設(shè)模式，市場化條件下“就業(yè)—居住”的統(tǒng)一組織非常困難，兩者間的空間偏離往往難以避免。截取2004至2006年上海市各區(qū)縣新增居住房屋面積、實(shí)際銷售住房面積、新建竣工住房面積指標(biāo)數(shù)據(jù)，將增量住房建設(shè)數(shù)據(jù)與“就業(yè)—居住”偏離指數(shù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化對比可以看出，上海市的住房建設(shè)大都位于中心城外圍和近郊地區(qū)，與就業(yè)集聚區(qū)的空間分布存在明顯的空間錯位。

過大的偏離將加大通勤成本，增加交通負(fù)擔(dān)，影響住房資源的配置效率。在用地緊缺的限制下，中心城核心地區(qū)的住房建設(shè)量低于平均水平，與就業(yè)集聚水平相差懸殊（圖4）。很明顯，中心城核心地區(qū)因?yàn)橛玫氐南拗茻o法提供與就業(yè)相匹配的居住空間，其住房稀缺的問題很難得到緩減。雖然近遠(yuǎn)郊相鄰地區(qū)住房建設(shè)規(guī)模和就業(yè)比重都較大，空間匹配程度較高，但在生活服務(wù)等城市功能發(fā)育完善之前，近郊區(qū)大規(guī)模的增量住房建設(shè)很難形成有效的住房供給。盡管2004年至2006年間上海近遠(yuǎn)郊交界地區(qū)的年均新增居住房屋面積總量較大，但實(shí)際銷售的住房面積比重卻比較小。部分新增住房建設(shè)并未能形成最終的“有效供給”。

2.2 公共設(shè)施的極化供給

住房消費(fèi)涉及到包括公共服務(wù)設(shè)施在內(nèi)的一籃子物品與服務(wù)。居住公共服務(wù)設(shè)施的供給是住房選址的重要考量因素。在市場化條件下，增加城市交通和市政設(shè)施等公共產(chǎn)品的供給能夠提高住房的區(qū)位替代性，利于居民在不同地域之間“用腳投票”，促進(jìn)樓盤之間的競爭，起到平抑整個城市房地產(chǎn)價格的作用[9]。

然而在實(shí)際的住房建設(shè)中，公共服務(wù)設(shè)施卻未必能與住房建設(shè)形成良好的配套。為了推動城市功能的調(diào)整、確保重大項(xiàng)目建設(shè)，上海規(guī)劃了寶山、嘉定、青浦、松江、閔行、南匯、浦東等7個區(qū)共15個基地，規(guī)劃總用地面積約21km2，規(guī)劃總建筑面積約2 132萬m2。但類似近郊進(jìn)行大規(guī)模住房建設(shè)的同時，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施的供給卻未能同時跟上。通過對比統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，雖然1999年至2008年間中心城區(qū)與遠(yuǎn)郊邊緣地區(qū)的教育與醫(yī)療服務(wù)條件都得到了進(jìn)一步的提升，但是中心城核心地區(qū)的服務(wù)水平的改善程度遠(yuǎn)高于近郊地區(qū)（圖5-7）。與住房供給緊密相關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施供給未能與中心城區(qū)人口導(dǎo)出和住房建設(shè)趨勢相吻合。

相對于住房建設(shè)的“郊區(qū)化”趨勢，1999年至2008年間上?；A(chǔ)教育和醫(yī)療服務(wù)的供給都呈現(xiàn)出向中心城“空間極化”的趨勢。公共服務(wù)供給的中心集聚與城市住房建設(shè)的外向拓展之間存在一定的“空間錯位”。雖然住房選址在近郊地區(qū)，但居民對中心地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的依賴并未消失，城市中心地區(qū)住房的吸引力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于近郊地區(qū)。這在很大程度上放大了中心城區(qū)住房資源的相對稀缺性，引發(fā)了開發(fā)商對中心城區(qū)優(yōu)勢區(qū)位住房建設(shè)用地的爭奪。

2.3 軌道交通建設(shè)中的空間問題

“空間失配”不僅源于住房與就業(yè)間距離要素的影響，限制居民到郊區(qū)就業(yè)的主要障礙也不僅是地理上的距離，空間失配的根本原因是不同居民之間“交通模式”的錯置，缺少有效的以小汽車為主的個人交通方式。合理的交通設(shè)施建設(shè)將促成城市住宅建設(shè)的有效空間擴(kuò)展[10]。對于我國高密度的城市發(fā)展而言，大運(yùn)量的軌道交通系統(tǒng)可以使城市近郊區(qū)擺脫地理空間位置的牽制，延伸大城市住房供給的有效邊界，提高城市住房和公共服務(wù)設(shè)施乃至城市整體土地資源的利用效率。

但是，當(dāng)下軌道交通的建設(shè)仍有待改進(jìn)。以上海為例，中心城區(qū)軌道交通站點(diǎn)的布局無法與中心城區(qū)的公共服務(wù)中心形成充分的空間耦合。郊區(qū)軌道交通站點(diǎn)的分布具有明顯的地面“公交化”特征，即近郊區(qū)站點(diǎn)間距較小，站點(diǎn)的密集布局又與普通公交產(chǎn)生了競爭，阻礙了軌道交通與巴士等公交方式的接駁組織[11]。根據(jù)上海市第三次綜合交通調(diào)查數(shù)據(jù)，上海市居民使用軌道交通平均出行時間為50—60min，而其中車站兩頭接駁時間平均達(dá)到30min，占到出行總時間的50%，軌道交通線路之間的平均換乘時間也高達(dá)8min。軌道交通使用者中60%為沿線步行客流，軌道交通站點(diǎn)輻射范圍較小。

在郊區(qū)軌道交通建設(shè)中，地方區(qū)縣較大的土地支配權(quán)和利益驅(qū)動使軌道站點(diǎn)選址一再加密，現(xiàn)實(shí)中軌道公共交通的建設(shè)僅僅惠及了沿線附近區(qū)域的少量居住區(qū)塊，未能與接駁巴士、巴士等普通公交方式相銜接，降低了大運(yùn)量軌道交通的空間組織效能，最后導(dǎo)致軌道交通與住房建設(shè)用地間的錯位，將住房競爭局限在以中心城為主的空間內(nèi)，減少了城市居民對住房的選擇余地。

2.4 大城市住房供給的空間失配

除了居住與就業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施和交通條件等中觀層面的功能耦合，微觀層面的住房供給結(jié)構(gòu)亦是決定整體住房供給效率的重要因素，過于商品化的供應(yīng)方式勢必將導(dǎo)致住房供給的空間失配。

以“單位”配給為主的計劃體制在城市中心地區(qū)留下了大量的小戶型住房。以上海市為例，在住房改革初期的2000年，中心城核心地區(qū)大量人均面積小于12m2的住房的比例遠(yuǎn)高于其它類型住房，很好地滿足了企業(yè)、機(jī)關(guān)工作人員的住房需求。在中心城外圍近郊地區(qū)，人均住房面積高于20m2的家庭戶數(shù)則較高。在遠(yuǎn)郊區(qū)，除了少量工業(yè)基地配套建設(shè)住房以外，大都為人均40m2以上的村鎮(zhèn)自建住房。不難發(fā)現(xiàn)，中心地區(qū)小戶型住房比重偏大，而外圍地區(qū)大戶型住房比重偏大，從中心城核心區(qū)到近郊區(qū)，各類住房之間的比重關(guān)系呈現(xiàn)出“空間反轉(zhuǎn)”（圖8-9）。計劃導(dǎo)向的住房供應(yīng)在“城”與“鄉(xiāng)”之間劃定了嚴(yán)格的界限，城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同的住房供應(yīng)方式形成了改革初期住房市場的空間分割。

在“退二進(jìn)三”城市更新與舊城、舊里改造的不斷推進(jìn)下，大量商品住房住區(qū)的建設(shè)大大改變了各區(qū)位的住房供給結(jié)構(gòu)。新的建設(shè)規(guī)范和新住房需求的引入，提高了較大人均面積住房比重，抬高的住房門檻將中低收入群體排擠出了城市中心。盡管商品化建設(shè)降低了中心地區(qū)較小人均面積住房的供給，但以原有公房為主的大量小戶型存量住房的存在還是保持了城市中心地區(qū)住房消費(fèi)的選擇性，避免了因單一大戶型商品住房供給引起空間壟斷。但隨著商品化開發(fā)的不斷鋪開，這一“先天優(yōu)勢”再也難以阻擋由中心區(qū)位壟斷所引發(fā)的住房矛盾。

2005年以來，針對住房建設(shè)中存在的問題，國家采取了一系列政策進(jìn)行調(diào)控，試圖改變增量住房的供給結(jié)構(gòu)。在2006年“國六條”“70、90”等調(diào)控政策的影響下，中心城核心地區(qū)人均40m2以上住房的比重得到了有效的控制，大量90m2及以下中小戶型住房的建設(shè)豐富了供給結(jié)構(gòu)。但在商品住房建設(shè)全面鋪開的影響下，核心地區(qū)與外圍地區(qū)之間在住房供給上呈現(xiàn)一定程度的“同構(gòu)”化趨勢，表現(xiàn)為中大戶型住房供給比重上升，小戶型住房的增量供給大幅度降低。這使得城市外圍地區(qū)住房需求難以在中心城核心區(qū)實(shí)現(xiàn)“住房條件換距離”的空間替代。

與此同時，“兩個一千萬”等大型住房安置基地的建設(shè)提高了郊區(qū)小戶型住房的比重。近郊與遠(yuǎn)郊地區(qū)的人均19m2以下的住戶比重得到了快速提升。而國家禁止別墅等住房類型開發(fā)的政策在一定程度上抑制了近郊區(qū)大戶型住房供給的增長，減少了中心城區(qū)溢出的高端住房需求在近郊區(qū)的替代性選擇?？梢酝评?，在剛性的住房消費(fèi)要求下，大量的住房需求將被“固化”在中心城區(qū)，加大中心城區(qū)的供需矛盾。

3 住房建設(shè)空間失配的市場影響

3.1 導(dǎo)致住房價格的快速上漲

圖8 上海市2000年各分區(qū)按人均住房面積分的城鎮(zhèn)家庭戶數(shù)（戶）

圖9 上海市2010年各分區(qū)按人均住房面積分的城鎮(zhèn)家庭戶數(shù)（戶）

圖10 2000年至2006年上海市各分區(qū)住房銷售價格變化 單位：元/m2

圖11 1998年至2005年上海市批準(zhǔn)預(yù)售住房面積的空間分布特征 單位：萬m2數(shù)據(jù)來源：1999年至2006年“上海市房地產(chǎn)市場”統(tǒng)計資料。

住房供給空間失配最為明顯的影響就是住房價格的快速上漲。因?yàn)槌鞘兄行牡貐^(qū)住房需求的增長無法通過既有空間結(jié)構(gòu)外向的延展而解決，市場的空間分割③空間分割：源于住房自身的特殊商品屬性，住房市場具有天然的“分割”特征?？臻g壟斷使城市住房具有一定的分割特征，難以形成統(tǒng)一的市場。將引發(fā)開發(fā)商的壟斷定價，中心地區(qū)的住房價格將以超出人們預(yù)期的速度上漲。而與此同時，因?yàn)榻h(yuǎn)郊地區(qū)的住房建設(shè)難以為中心城區(qū)的住房需求提供有效的替代性供給，中心城區(qū)的市場壓力難以充分傳遞給郊區(qū)住房市場。

以上海市為例，在2000年至2006年間，中心城核心地區(qū)的住房價格發(fā)生了連續(xù)快速的上漲，其幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于近遠(yuǎn)郊地區(qū)（圖10）。進(jìn)一步考察2004年至2006年3年間各區(qū)縣住房交易均價的變化情況可以發(fā)現(xiàn)，中心城核心地區(qū)的住房價格漲速要遠(yuǎn)高于近遠(yuǎn)郊地區(qū)，局部區(qū)域的住房價格變動具有明顯的“空間極化”特征。

正是在上述空間分割的市場環(huán)境下，開發(fā)商通過擴(kuò)大市場份額或是提供高端住房產(chǎn)品而形成市場勢力，以及獲得壟斷收益。不斷推高的地價難以阻擋開發(fā)商對于城市中心區(qū)以及那些增量土地稀缺的優(yōu)勢區(qū)位的覬覦。2000年以來，在北京、上海、廣州、廈門等大城市的中心城區(qū)，開發(fā)商為了獲取中心地區(qū)的壟斷利潤，對優(yōu)勢區(qū)位土地趨之若鶩，導(dǎo)致土地溢價過高，進(jìn)而導(dǎo)致“地王”頻現(xiàn)。

3.2 造成中低收入群體的空間鎖定

市場化改革瓦解了計劃時期通過以職業(yè)與崗位等管理體系為依據(jù)的住房過濾鏈條。在價格機(jī)制影響下，住房資源的初始分配偏向于高收入群體，低收入群體的住房配置無論在建設(shè)規(guī)模上還是在區(qū)位選址上都未受到足夠的重視。在空間壟斷盛行的市場條件下，賣方市場中差別化的住房開發(fā)策略勢必將降低城市居民的住房福利。

在空間分割條件下，中心城區(qū)住房供給的逐步“大戶型化”趨勢對低收入群體十分不利。在城市中心區(qū)，低收入群體難以支付高企的住房開支，又難以獲得小戶型、低價格的住房供給。大量外來低收入群體的住房需求只能轉(zhuǎn)向“群租”小區(qū)④即“將居住房屋分割搭建若干小間，按小間或按床位出租或轉(zhuǎn)租”，該定義來源于上海市《關(guān)于加強(qiáng)居住房屋租賃管理的若干規(guī)定（試行）》。和“城中村”等非正規(guī)住房。中心城區(qū)保障性住房的供給不足，又阻礙了低收入群體住房需求的過濾升級。低收入群體被固化在城中村等“非正規(guī)”的住房供給中，難以得到疏解。住房市場的空間分割形成了一種對低收入群體的空間鎖定（Spatial Lock-in）不但增加了城市中心地區(qū)城市管理的困難，還推高了村民對于高租金的回報預(yù)期，使城中村的改造舉步維艱。

3.3 降低“多中心”規(guī)劃實(shí)踐的空間績效

在城市的功能、結(jié)構(gòu)和形態(tài)之中，功能的變化總是呈現(xiàn)出先導(dǎo)性，結(jié)構(gòu)往往具有一定的慣性，滯后于功能的變化[12]。在規(guī)劃引導(dǎo)下，政府部門積極推進(jìn)人口疏解、產(chǎn)業(yè)外遷和郊區(qū)建設(shè)，努力促成“多中心”的空間結(jié)構(gòu)，提高大城市的整體空間效率。但類似規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)卻往往滯后于實(shí)際空間過程中的住房建設(shè)。短期內(nèi)就業(yè)、公共服務(wù)、居住等城市功能難以達(dá)到理想的匹配狀態(tài)，由此造成的空間分割會加重外圍地區(qū)對城市中心的功能依賴。一旦這種依賴隨著空間增長循環(huán)累積成為一種市場壓力，降低中心地區(qū)住房市場的配置效率，進(jìn)而弱化“多中心”導(dǎo)向的空間績效。

以上海為例，為了更好地在全市范圍調(diào)配空間資源，2006年市政府制定了“1966”的空間規(guī)劃體系：即1個中心城、9個新城、60個左右的新市鎮(zhèn)和600個中心村。為了適應(yīng)空間網(wǎng)絡(luò)化分工協(xié)作的要求，又提出了“多中心、組團(tuán)型、交叉式空間發(fā)展模式”。但上述“多中心”的空間實(shí)踐并未能規(guī)避住房建設(shè)中的種種矛盾。上海的案例表明，新城建設(shè)和郊區(qū)就業(yè)中心的形成并不是改善住房供給效率的充分條件。因?yàn)樵谝栽鲩L為導(dǎo)向的城市建設(shè)中，“多中心”空間結(jié)構(gòu)帶來的空間紅利，極可能被轉(zhuǎn)化為壟斷利潤，為地方政府與住房開發(fā)商占有。而保障性住房往往被排擠在有效的空間邊界之外。這無疑將導(dǎo)致勞動力市場的空間分割，既不利于綜合性就業(yè)中心的形成，也會反過來降低“多中心”結(jié)構(gòu)的空間績效。

4 大城市住房空間失配的成因解析

4.1 過于商品化的住房供應(yīng)

以商品住房為主的供應(yīng)體系必然會導(dǎo)致不同程度的空間壟斷，并隨著住房建設(shè)的增量式擴(kuò)張導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性的矛盾。將住房政策與空間規(guī)劃有機(jī)結(jié)合已經(jīng)成為新加坡、香港等高密度大城市解決住房問題的重要手段。除了在中觀層面力保就業(yè)與居住功能的藕合，對微觀區(qū)位內(nèi)的住房供給做出了明確安排至關(guān)重要，尤其是由政府托底供給的中低收入群體住房。其成功的經(jīng)驗(yàn)是：通過完整的政策設(shè)計，將各類住房的供給與空間資源配置有效結(jié)合，減少住房市場過濾的空間摩擦，進(jìn)而提高住房的整體配置效率。

反觀我國，住房政策在保障低收入群體住房建設(shè)的空間資源配置方面明顯缺位。增長導(dǎo)向的空間策略與住房商品化供應(yīng)的結(jié)合雖然在短期為政府創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)收益，但也造成了中心地區(qū)因商品住房 “高檔化”供給和偏遠(yuǎn)地區(qū)保障性住房無效供給而造成的住房低效配置問題。對此，宏觀調(diào)控政策提出了對商品住房開發(fā)中的戶型比重要求，政府采取了“70、90”政策控制商品住房開發(fā)，組織實(shí)施限價配套商品房，推進(jìn)企業(yè)存量土地上中低價格住房建設(shè)，試圖調(diào)節(jié)微觀住房供給結(jié)構(gòu)?？梢灶A(yù)見，此類政策與空間規(guī)劃的耦合將有助于改善整體的住房供給效率。

4.2 圈層累積的住房建設(shè)

與美國等西方國家的城市不同，我國大城市中心城區(qū)的衰退并沒有伴隨郊區(qū)化進(jìn)程，郊區(qū)化的動因也決非是人口從中心向外圍單向疏解。我國大城市擴(kuò)展中以成熟城區(qū)為中心的圈層累積蔓延放大了城市空間增長中的住房需求。以上海市為例，1998年以來動拆遷區(qū)域逐漸由中心城區(qū)向近郊區(qū)擴(kuò)展。2003年以前，中心城區(qū)的動遷戶數(shù)量占比最大，而2003年之后，近郊地區(qū)逐步取代中心城區(qū)，成為動遷戶數(shù)最多的地區(qū)。與之相對應(yīng)，住房的大規(guī)模建設(shè)與城市空間的外拓同步經(jīng)歷了一個“均衡拓展”與“圈層蔓延”的過程。截取1999年至2005年上海市批準(zhǔn)預(yù)售住房的面積分布來看，住房供給的重點(diǎn)區(qū)域經(jīng)歷了從中心城外圍和近郊地區(qū)，向近郊地區(qū)和遠(yuǎn)郊地區(qū)的演變。2003年開始中心城外圍地區(qū)的住房供給規(guī)模開始逐步減少，而遠(yuǎn)郊地區(qū)開始成為住房供給的重要來源（圖11）。

在郊區(qū)就業(yè)中心發(fā)育成熟之前，城市住房的建設(shè)始終圍繞原有中心呈圈層式擴(kuò)張。在空間增長持續(xù)推動下，大城市人口增長、空間擴(kuò)張，空間競爭、住房市場壟斷，空間套利交易、住房價格上漲等現(xiàn)象形成了一個演進(jìn)循環(huán)?？傮w而言，都市區(qū)化引發(fā)人口的集聚與城市空間擴(kuò)展，擴(kuò)大了住房市場的空間范圍，同時引發(fā)區(qū)位競爭。因?yàn)槎唐谑袌龇指钕聼o法進(jìn)行住房的彈性供給。住房市場規(guī)模擴(kuò)張將推動住房市場歷經(jīng)空間擴(kuò)張、區(qū)位競爭和市場分割，與此同時住房的空間失配不斷累積，逐步降低城市住房的供給效率。

4.3 缺乏協(xié)調(diào)的住房行動

各個層次的住房建設(shè)行動都有著預(yù)設(shè)建設(shè)目標(biāo)與明確的供給對象，但具體的供給與需求往往因?yàn)槿狈τ行У膮f(xié)調(diào)機(jī)制而難以得到有效整合。因?yàn)橄鄬τ诔鞘挟a(chǎn)業(yè)、居住空間的戰(zhàn)略性規(guī)劃安排，住房建設(shè)計劃大都源于近期城市建設(shè)需要，與完善的住房政策要求相比，兩者在目標(biāo)設(shè)定與實(shí)現(xiàn)機(jī)制上都不同。例如，上海市為了確保世博會、軌道交通、中環(huán)線等重大工程項(xiàng)目和一批重點(diǎn)舊改項(xiàng)目的動遷用房需求，從2003年開始大規(guī)模啟動市政動遷配套安置住房建設(shè)。但這些基地的選址卻未與城市總體規(guī)劃所確定的新城建設(shè)有效協(xié)調(diào)。

正如計劃體制下 “單位”分配制背后是政府產(chǎn)業(yè)建設(shè)決策與居民住房選擇的高度一致。假若政府的種種增長行動與分散的住房開發(fā)及消費(fèi)行為之間協(xié)調(diào)一致，政府以“多中心”為導(dǎo)向的空間增長策略必將擴(kuò)展住房的有效供給，大城市的整體住房矛盾也將得到緩減。然而，市場條件下，地方政府主導(dǎo)的住房基地選址未必與分散的住房市場選擇相一致。因其極高的投資門檻，以及對空間資源的大規(guī)模需求，需要由地方政府從城市整體角度出發(fā)進(jìn)行規(guī)劃布局和建設(shè)，是城市政府代理下的集體決策。然而，城市居民每一次住房需求的滿足都建立在市場個體需求基礎(chǔ)上。在有限市場信息的限制下，單項(xiàng)住房需求的滿足，包括住房的區(qū)位選址、住房類型的選擇等，都是在分散的個體決策下進(jìn)行的。

5 結(jié)語

快速城市化推動下的人口規(guī)模增長形成了巨大的住房需求，而大都市區(qū)化過程中住房供給的空間失配則放大了住房的供需矛盾。在增長導(dǎo)向的城市空間擴(kuò)張過程中，單一商品化的住房供應(yīng)無法修復(fù)住房建設(shè)中的“空間分割”問題。低效的住房建設(shè)將引發(fā)交通擁擠、社會隔離等其他城市問題，并影響城市就業(yè)與勞動力的流動性，導(dǎo)致城市整體低效運(yùn)行。通過包括規(guī)劃在內(nèi)的公共政策干預(yù)破解“核心—外圍”空間分割下的市場壟斷結(jié)構(gòu)，提高空間資源的配置效率，是緩解當(dāng)下以及未來大城市住房問題的關(guān)鍵所在。

對于快速增長中的大都市而言，住房建設(shè)的根本要求在于與就業(yè)形成良好的空間聯(lián)系，以支撐城市勞動力與消費(fèi)市場的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。在過于商品化的供應(yīng)體系下，“多中心”導(dǎo)向的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整很難從根本上緩減住房市場中的空間分割。中觀層面居住、交通、就業(yè)等功能的空間藕合與微觀區(qū)位“多層次”住房供應(yīng)的有效結(jié)合是解決大城市住房的必要條件。但這有賴于政府城市建設(shè)集體行動與居民分散的住房選擇之間的有效契合。地方政府在注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新區(qū)開發(fā)的同時，不能僅僅關(guān)注中觀層面空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而更需要重視微觀層面的住房供給，應(yīng)當(dāng)為微觀的住房需求，尤其是為中低收入群體增加住房選擇。

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