印度德里城市規(guī)劃與發(fā)展

P.S.N.Rao（印度） 紀 雁 沙永杰，編譯

德里（新德里）①德里也稱為德里國家首都轄區(qū)（National Capital Territory of Delhi）或德里大都會，下含3個直轄市——德里、新德里、德里坎特門，整個轄區(qū)的政治中心是新德里。位于印度北部，據(jù)2011年統(tǒng)計，德里大都會總面積為1 483km2，人口約為1 675萬人，是印度的政治、經(jīng)濟和文化中心，也是僅次于孟買的印度第二大都市。德里坐落在恒河支流的亞穆納河岸邊，城市主要分為德里舊城和新德里。德里舊城是古印度歷代王朝的首都所在，新德里曾為英屬印度的首都，也是現(xiàn)印度共和國的首都。

1 城市演變過程

1.1 德里七城（12—17世紀）——多個王朝的首都

德里有著幾千年的悠久歷史，關(guān)于它的記載最早出現(xiàn)在印度梵文史詩《摩訶婆羅多》（Mahabharata）中所描述的都城因陀羅普拉沙（Indraprastha），史學家考證因陀羅普拉沙最早可追溯至公元前1450年。德里也是若干個王朝定都的地方，從公元12世紀至17世紀，在這里不同的政權(quán)修建了7個不同的都城，稱為德里七城（圖1）。

圖1 德里七城的位置指示圖

圖2 德里舊城——沙賈漢納巴德地圖

圖3 德里舊城——1857年的沙賈漢納巴德從北向南鳥瞰（圖左側(cè)為皇宮紅堡）

第一城，拉萊皮瑟拉城堡（QilaRaiPithora）由公元12世紀的印度兆漢王朝的國王普里特維拉賈?兆汗（Prithviraj Chauhan）從公元8世紀的拉爾科特城（LalKot）擴建而來，其舊址位于現(xiàn)德里南部。公元1192年，來自阿富汗的古爾王朝（Ghori）打敗印度的兆漢王，其留在印度的總督——古特伯?烏德?丁?艾巴克（QutubuddinAibak）在1206年于德里自立為王，開始奴隸王朝（Slave Dynasty），成為印度的第一個蘇丹，以德里為都，開創(chuàng)北印度的穆斯林統(tǒng)治時期，并打造自己的梅勞里城（Mehrauli），稱為德里的第二城。古特伯?烏德?丁?艾巴克為弘揚伊斯蘭教，摧毀城中的印度廟，修建清真寺，最著名的是古特伯?米納爾（QutabMinar）清真寺，其高72.5m的古特伯高塔至今猶存，是印度境內(nèi)第一座具有伊斯蘭風格的標志性建筑。

圖4a） 皇宮紅堡

圖4b） 舊城內(nèi)擁擠的低層住宅區(qū)

圖4c） 舊城內(nèi)擁擠的低層住宅區(qū)

圖4d） 舊城內(nèi)的街道景觀

繼奴隸王朝后，卡爾吉王朝（Khilji）的統(tǒng)治者發(fā)動了大規(guī)模征服戰(zhàn)爭，將疆土大幅度向南印度擴展，卡爾吉王阿拉丁?卡爾吉（AllauddinKhilji）在德里建設(shè)了第三城——西里堡（Siri），城里開始設(shè)立有教育機構(gòu)。至公元14世紀20年代，來自西部的吉亞斯?烏德?丁?圖格魯克（GhiasuddinTughlak）利用卡爾吉王朝內(nèi)亂之際入侵德里，奪取政權(quán)，開始了圖格魯克王朝并建設(shè)德里的第四城——圖格魯克巴德城（Tughlakabad）。圖格魯克王朝前期是德里蘇丹國最強盛的時期，這一時期建設(shè)的清真寺、運河等都體現(xiàn)了其輝煌的歷史。圖格魯克王朝的第三代蘇丹菲羅茲?圖格魯克（FirozeTughlak）的執(zhí)政使德里蘇丹國維持了較長一段時期的安定和發(fā)展，他在亞穆納河邊建設(shè)了第五城，即菲羅茲巴德堡（Firozabad），城堡由高墻環(huán)繞，里面建有宮殿、清真寺、高塔等，體現(xiàn)了伊斯蘭和印度建筑融合的特點。

公元14世紀后期，西亞的奧斯曼帝國，東亞的明朝，中亞的帖木兒帝國先后乘勢而起，重建了亞洲各農(nóng)耕文明區(qū)域的格局。菲羅茲?圖格魯克蘇丹死后，1398年中亞征服者帖木兒（Samarkand Taimur）的可怕入侵終于使搖搖欲墜的蘇丹政權(quán)徹底崩潰。德里蘇丹國在帖木兒撤離之后不久解體，獨立王國林立各地。繼圖格魯克王朝之后的德里沒有太多的建設(shè)。

1526年帖木兒的后裔自中亞南下再次入侵印度建立莫臥兒王朝（Mughal）。1540年莫臥兒的第二代國王胡馬雍（Humayun）被阿富汗蘇爾王朝的舍爾沙（Sher Shah）戰(zhàn)敗，逐出印度。舍爾沙摧毀了胡馬雍在德里建設(shè)中的新都城，在其基礎(chǔ)上開始修建自己的舍爾嘎城（Shergarh）。胡馬雍重整兵力，于1555年卷土重來，恢復(fù)了帝國，奪回了德里，建設(shè)完成了舍爾嘎城，稱為德里第六城。公元17世紀，莫臥兒帝國進入沙?賈漢（Shah Jehan）時代，莫臥兒王朝國勢日盛，其所興建的帝國首都沙賈漢納巴德（Shahjahanabad ）即今天的德里舊城是德里的第七城（圖2，圖3）。舉世聞名的泰姬陵（TajMahal）、賈瑪清真寺（Jama Masjid）和紅堡（Red Fort）均是這一時期的杰作。

所有的七城中，僅有沙賈漢納巴德保留發(fā)展了下來，至今仍然沉載著大量的人口，其他六城已經(jīng)成為歷史古跡散落在城市中。沙賈漢納巴德臨亞穆納河而建，由城墻環(huán)繞，并設(shè)多個出入口和外部聯(lián)系，城的東部是皇宮紅堡（因用紅色砂巖建造，稱為紅堡），城西是法泰普里清真寺（FatehPuriMosque），聯(lián)系這東西兩端的是著名的昌德尼朝克大街（ChandniChowk）（圖4，圖5）。這條街是城中的主街，也是德里舊城的中心，沿街都是集市，如今依然是德里著名的批發(fā)市場。昌德尼朝克大街的兩側(cè)則是擁擠高密度的低層住宅區(qū)，遍布狹窄的巷弄。幾百年來，沙賈漢納巴德經(jīng)歷了很大的變化，一些老建筑被拆除或根據(jù)商業(yè)功能重新分割，商業(yè)已經(jīng)滲透入巷弄內(nèi)街。

1.2 英國殖民統(tǒng)治（1911—1947年）——新德里

英國早在17世紀已經(jīng)建立東印度公司開始在印度的商業(yè)貿(mào)易，隨后逐漸演變?yōu)橹趁駢艛?，當時的重心在印度東部的加爾各答（Kolkata）。1857年，印度士兵發(fā)動的反對英國統(tǒng)治的民族大起義以失敗告終，本已岌岌可危的莫臥兒帝國自此完結(jié)，英國人攻下紅堡奪取首都德里，印度開始置于英國的直接統(tǒng)治之下，稱為英屬印度（British Raj或British India）。

英國殖民者開始在沙賈漢納巴德清理紅堡周邊擁擠的城區(qū)，拓寬街道，建設(shè)火車線路以及完善行政管理職能。當時英國殖民者主要集中在沙賈漢納巴德的北部，在那里建設(shè)方格式路網(wǎng)和低層平房。1911年，英國殖民行政中心從加爾各答移至德里，德里再一次成為印度的首都，城市面貌至此發(fā)生巨變。

英國建筑師艾德溫?蘭西爾?魯琴斯爵士（Sir Edwin Landseer Lutyens）被任命為規(guī)劃師對英屬印度的新首都進行設(shè)計規(guī)劃，當時有兩個選址，一個在沙賈漢納巴德北部，另一個在舊城以南（圖6）。盡管此時英國人已經(jīng)在舊城北部有了一些建設(shè)基礎(chǔ)，但最終的選址還是確定在舊城南部建立新德里，新德里的形象要完全體現(xiàn)英國在其殖民地的權(quán)力象征。新德里的規(guī)劃嚴格按照西方的城市理論——放射狀的路網(wǎng)、強烈的軸線、林蔭大道和公園綠地、作為空間節(jié)點的圓形廣場、強調(diào)對景等（圖7，圖8）。城市的主要軸線是東西向的國王大街（Rajpath），相當于政治權(quán)力中心的總督府（Viceroy’s Palace）建在西端的芮希那山上（Raisina Hill），俯瞰整個新德里，國王大街從芮希那山腳一直向東延伸至東端的戰(zhàn)爭紀念碑——印度門（India Gate），在總督府周邊是辦公管理機構(gòu)的建筑，如議會大廈、高級法院等，同時也容納了博物館和藝術(shù)展覽館等文化性建筑（圖9）。這個宏大的規(guī)劃留存至今，總督府成為今天的印度總統(tǒng)府。

新德里的中心是康諾特廣場（Connaught Place），這是沿著圓形噴泉廣場而建的帶有拱廊的內(nèi)外兩層環(huán)形建筑，是新德里商業(yè)貿(mào)易的中心也是展示當代都市生活的中心，因連接地鐵中央車站，交通便捷，如今也是旅游購物的勝地?？抵Z特廣場周邊是魯琴斯爵士規(guī)劃的低層住宅區(qū)，大部分區(qū)域仍保存完好，靠近廣場的一些地塊已經(jīng)被允許重新開發(fā)為高層商業(yè)辦公建筑。

1.3 印度的獨立和分裂（1947年）——被難民安置區(qū)包圍的城市

1947年印度獨立，大英帝國統(tǒng)治下的英屬印度解體，英屬印度分裂為印度和巴基斯坦兩個新國家。印度西部的旁遮普（Punjab）地區(qū)和部分西北部的領(lǐng)土被兩國分割。印巴分治之后，由于印度以印度教為主而巴基斯坦地區(qū)以伊斯蘭教為主，為躲避宗教迫害，在這兩個地區(qū)，居住在印度教區(qū)的伊斯蘭教徒逃往伊斯蘭教區(qū)，與之相反，伊斯蘭教區(qū)的的印度教徒和錫克教徒逃往印度教區(qū)。短時間內(nèi)的大規(guī)模人口流動引發(fā)了大混亂，兩教徒之間發(fā)生了難以計數(shù)的沖突和暴動。

數(shù)以百萬的印度教徒從巴基斯坦逃來成為難民，主要集中在德里、加爾各答等大都市，造成這些地方住房奇缺，剛剛成立的印度政府需要立刻著力解決住房問題，德里設(shè)立建設(shè)了最大數(shù)量的難民安置區(qū)（圖10）。同時，這一事件也在印巴兩國產(chǎn)生了巨大的都市貧困階級。

圖5a） 19世紀60年代英國殖民時期的昌德尼朝克大街

圖5b） 周末的昌德尼朝克大街景象（2009年）

圖6 作為英屬印度首都，新德里選址在德里舊城的南部

圖7a） 英國建筑師艾德溫?蘭西爾?魯琴斯爵士的新德里規(guī)劃圖

圖7b） 新德里現(xiàn)狀地圖

圖8 總督府從芮希那山俯瞰整個新德里，國王大街從芮希那山腳一直向東延伸至東端的戰(zhàn)爭紀念碑——印度門資料來源: Centre for South Asian Studies, University of Cambridge。

圖9a） 從國王大道遙看總統(tǒng)府

圖9b） 戰(zhàn)爭紀念碑——印度門

圖9c） 議會大廈

圖9d） 新德里商業(yè)中心康諾特廣場

圖10 因宗教原因產(chǎn)生的百萬難民使德里形生了大量的難民安置區(qū)（1947年英屬印度解體，印巴分治）

德里市內(nèi)的安置區(qū)大多是以小塊土地小平房的方式給難民居住。經(jīng)過幾十年的變遷，如今這些安置區(qū)通過這些難民的辛勤勞動已經(jīng)有了巨大變化和發(fā)展，以卡爾卡吉，馬爾維亞納迦，拉杰帕特納迦，拉杰德拉納迦（Kalkaji，Malviya Nagar，LajpatNagar，Rajendra Nagar）最為典型，不再僅僅是居住功能，內(nèi)部已經(jīng)囊括了大量的商業(yè)金融和辦公等混合功能，成為城市內(nèi)價格昂貴的地段，其中的居住人口結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大變化。

1.4 當代城市規(guī)劃（1962年至今）——住宅區(qū)和衛(wèi)星城

德里是印度第一個有城市總體規(guī)劃的城市。德里政府根據(jù)1957年的德里開發(fā)法案（Delhi Development Act of 1957）設(shè)立了德里發(fā)展局（Delhi Development Authority）并開始準備總體規(guī)劃。由于當時的德里發(fā)展局剛剛建立，德里的第一個總體規(guī)劃是在福特基金會（Ford Foundation）支持下由印度政府機構(gòu)下的城鎮(zhèn)規(guī)劃局（Town Planning Organisation）制定。這一總體規(guī)劃為其后的兩個規(guī)劃奠定了基礎(chǔ)。從第一個總體規(guī)劃（1962—1981）后，德里發(fā)展局相繼制定了第二個總體規(guī)劃（1982—2001）和第三個總體規(guī)劃（2002—2021）（圖11-13）。最新的2002—2021總體規(guī)劃在2007年提出，目前正在修改和調(diào)整階段使其能更有利經(jīng)濟發(fā)展，更好地被人民接受。

3個總體規(guī)劃的精神是一致的，都是在環(huán)形放射性路網(wǎng)系統(tǒng)里建立多中心的城市；中心城區(qū)是商務(wù)貿(mào)易區(qū)，其他的商業(yè)中心散布在城市里；城市被不斷細分為不同的區(qū)，每個區(qū)又有自己的詳細規(guī)劃；根據(jù)相對應(yīng)的標準進行歷史建筑保護、提供綠地、整合社區(qū)和各種不同等級的附屬設(shè)施等。對于住宅規(guī)劃，早期的總體規(guī)劃著重小地建屋的形式，如今的總體規(guī)劃開始強調(diào)開發(fā)多層和高層公寓，提高密度。

德里發(fā)展局全權(quán)控制城市內(nèi)所有土地的征用、發(fā)展和處理，杜絕了第一個規(guī)劃編制完成前產(chǎn)生的個人直接從農(nóng)民手里購得土地，發(fā)展住宅項目的問題。根據(jù)1961年的大面積土地征用、發(fā)展和處理政策，德里發(fā)展局征用了將近90 000英畝（約364km2）的土地，計劃根據(jù)總體規(guī)劃逐步分期開發(fā)。然而一方面由于其開發(fā)速度緩慢，這么多土地無法一下消化；另一方面，城市人口急劇增長，從1961年的266萬人發(fā)展至2011年1 675萬人，人口增長給住房需求帶來巨大的壓力，造成近25 000英畝（約101km2）的土地被非法侵占私自開發(fā)。同時根據(jù)規(guī)劃，德里發(fā)展局原本打算開發(fā)20個商業(yè)綜合區(qū)，然而其緩慢的開發(fā)能力使得最后只有5個能夠真正實現(xiàn)，造成了德里住宅區(qū)廣泛的商業(yè)化。

2 當前城市發(fā)展面臨的主要問題

2.1 非法開發(fā)和貧民區(qū)

根據(jù)德里的土地政策，只有德里發(fā)展局擁有土地開發(fā)的權(quán)利，然而由于其緩慢的開發(fā)速度無法滿足需求，人們自己開始非法地建設(shè)和開發(fā)。農(nóng)地被重新劃分為若干小地塊由其所有者轉(zhuǎn)售，人們再在這些地塊里建屋。這些建設(shè)行為雖然非法，然而對于大多數(shù)德里市民來說是經(jīng)濟上唯一能夠承受的方式，至今，德里大約有1 600個這樣的非法居住區(qū)，囊括了近400萬人口（圖14）。這些居住區(qū)散落在城市各處，不僅僅只是滿足居住功能，也有隨之相伴的一些家庭作坊式的商業(yè)功能。由于居住人口數(shù)目巨大，占選民的很大比例，政府決定逐漸將這些居住區(qū)合法化。

德里還有大量的由非法搭建的臨時性建筑組成的貧民區(qū)。這些貧民區(qū)占用政府用地，且大多沿鐵路軌道或者亞穆納河沿線。據(jù)不完全統(tǒng)計，有250—300萬人居住在這種貧民區(qū)里，其物理狀況破敗，政府一直致力于把這些貧民區(qū)內(nèi)的人口轉(zhuǎn)移到新的安置區(qū)，一些沿河的貧民區(qū)已經(jīng)拆除，人們被遷移到偏遠的安置區(qū)，現(xiàn)實情況顯示這一計劃并不成功，新安置區(qū)內(nèi)空置現(xiàn)象非常嚴重（圖15）。

德里約一半的城市人口居住在未經(jīng)規(guī)劃、不被認可的非法居住區(qū)和貧民區(qū)內(nèi)，這種城市發(fā)展的畸形狀態(tài)表明政府缺乏有效的策略來解決人民的住房需求，也表明了政府壟斷下的城市規(guī)劃和開發(fā)模式的缺陷。這些非法居住區(qū)不斷擴展，在基礎(chǔ)設(shè)施匱乏和物理狀況破敗的條件下，一些其內(nèi)的工廠和商業(yè)活動竟然發(fā)展成為城市經(jīng)濟的有利支撐點。對于數(shù)以百計的這樣的非法居住區(qū)，政府并沒有采取任何可行措施使它們能盡可能地融入城市，2006年印度高等法院下令開始強制拆除一些非法居住區(qū)時，許多工廠被迫一起遷出德里。

2.2 住宅短缺、高房價以及城市向郊區(qū)蔓延

過去幾十年，德里的房價非常高，德里發(fā)展局的土地開發(fā)壟斷政策造成了住宅供需之間的巨大差距，成為推高房價的主要原因。如今德里21m2的土地售價約為400萬印度盧比（約38.8萬人民幣）。高房價推動郊區(qū)化居住模式，這也是為何德里郊區(qū)成為住宅開發(fā)的熱土，提供更多住宅選擇性的原因。

德里土地開發(fā)的私人力量被排擠到德里的偏遠郊區(qū)。私人開發(fā)商抓住德里市內(nèi)地產(chǎn)價格奇高的機會，希望通過在郊區(qū)的房地產(chǎn)開發(fā)來吸引買家。德里西北部的哈里亞納邦（Haryana）和德里東南部的北方邦（Uttar Pradesh）因鼓勵這種私人開發(fā)的行為成為郊區(qū)房地產(chǎn)的集中地。如北方邦內(nèi)的諾伊達（NOIDA），原是臨近德里的一個工業(yè)園區(qū)，被逐漸轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)開發(fā)來順應(yīng)德里的住房需求。繼諾伊達之后，此類的房地產(chǎn)開發(fā)在北方邦和哈里亞納邦內(nèi)蔓延。同時連接昌迪加爾（Chandigarh）的國道和亞穆納快速道的建成也為沿線房地產(chǎn)開發(fā)提供了另一個機會。德里和孟買之間的工業(yè)走廊（Delhi Mumbai Industrial Corridor）的形成也意味著大量的需求就要產(chǎn)生。如今德里的居民在德里的郊區(qū)可以找到各類的房產(chǎn)選擇機會，德里的郊區(qū)在這樣的歷史條件下產(chǎn)生了全印度最大規(guī)模的房地產(chǎn)建設(shè)量，各種經(jīng)濟因素在德里的土地開發(fā)需求中也起到了很大的導(dǎo)向作用（圖16）。

圖11 德里1962—1981城市總體規(guī)劃

圖12 德里1982—2001城市總體規(guī)劃

圖13 德里2002—2021城市總體規(guī)劃

圖14 德里東部的非法開發(fā)建成區(qū)

圖15a） 德里的貧民區(qū)

圖15b） 城市貧民區(qū)的遷移安置點內(nèi)空置現(xiàn)象嚴重

圖16 住宅開發(fā)密集的居住區(qū)德里郊區(qū)位置

德里的城市管理系統(tǒng)一直非常復(fù)雜，1957年頒布的德里市政公司法案（Municipal Corporation Act）把10個當?shù)氐南嚓P(guān)機構(gòu)合并成為德里市政公司（Municipal Corporation of Delhi）來鞏固原本松散的政府管理系統(tǒng)，然而最近，德里市政公司又被拆分為3個機構(gòu)。這種方式增加了管理部門協(xié)調(diào)和管理的難度。而不斷的職能轉(zhuǎn)換使得管理部門處于尷尬的位置，譬如，城市貧民區(qū)問題曾有一段時間歸屬德里市政公司管理，然后又劃歸德里發(fā)展局管理，如今，為解決貧民區(qū)問題，又專門成立了一個新的機構(gòu)——德里城市庇護區(qū)改進委員會（Delhi Urban Shelter Improvement Board）。這種職能上重疊，既相互依賴又缺乏執(zhí)行力的問題存在于很多的德里政府機構(gòu)中，如德里的水力委員會（Delhi Jal Board）、兩個私有的電力公司、公共工程局（Public Works Department）、德里發(fā)展局、3個市政公司、德里的地鐵公司和交通局等等，創(chuàng)造了城市管理的迷宮，相互之間互相推委。另一方面，城市面積和人口不斷擴張，日益增加的復(fù)雜性也使得城市管理工作更為艱巨。同時，在政治地位上，德里、新德里和德里坎登門（Delhi Cantonment）屬于德里國家首都轄區(qū)（National Capital Territory of Delhi）下的3個直轄市，但因為土地全部歸印度政府所有，因此德里發(fā)展局直接向印度政府匯報而不是德里國家首都直轄區(qū)政府，這也直接帶來城市管理上的矛盾和難度。

2.3 復(fù)雜的管理機制

圖17a） 德里主要的衛(wèi)星城位置

3 城市規(guī)劃的主要舉措

1962—1981和1982—2001的兩個規(guī)劃與最近的2002—2021新城市總體規(guī)劃相比，有很大的不同，前兩個總體規(guī)劃沒有相應(yīng)的管理制度；土地零散開發(fā)，利用效率低；提倡低層和低密度開發(fā)；土地開發(fā)由政府壟斷；推行自上而下的規(guī)劃策略；偏重總體規(guī)劃；政府操控土地征用；提倡私人交通工具以及主張城市開發(fā)。發(fā)展到2002—2021的新總體規(guī)劃，規(guī)劃開始具有詳細的管理制度；提倡綜合性的土地開發(fā)；加強高層和高密度開發(fā)；給私人開發(fā)留有余地；提倡公眾參與的規(guī)劃和公私合營的土地開發(fā)；側(cè)重分區(qū)詳細規(guī)劃；推行軌道交通并側(cè)重城市重建工作。

3.1 建設(shè)衛(wèi)星城

為了滿足居住、商業(yè)等的持續(xù)增長的需求，德里發(fā)展局在規(guī)劃初始就提出了發(fā)展衛(wèi)星城的戰(zhàn)略（圖17）。第一個建成的衛(wèi)星城是羅希尼（Rohini），建于1980年代早期，位于德里西北部，城市規(guī)劃為方格路網(wǎng)，擁有100萬人口，主要是低收入人群，以小地塊低層住宅的居住模式為主，局部地塊作為社會性福利住房，整個衛(wèi)星城市經(jīng)過規(guī)劃整合了一些綜合性功能在其中，為人們居住和工作提供了一個較為健康的模式。另一個大的衛(wèi)星城是城市西南部的德瓦卡（Dwarka），也是規(guī)劃為100萬人口。規(guī)劃的重點從地塊住宅模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣ⅲl(wèi)星城中所有住宅均為多層公寓，由城市合作社自建，因此可以看到非常多變的式樣。其他基礎(chǔ)和配套設(shè)施的建設(shè)，如地鐵線路、各級公園和開放空間等使得德瓦卡成為頗受歡迎的居住點。德里北部的納熱拉（Narela）衛(wèi)星城由于缺乏地鐵，交通影響導(dǎo)致整個開發(fā)并不成功，至今仍有很多地塊空置。賈索拉（Jasola）是德里南部的衛(wèi)星城，但相比規(guī)模較小，由于德里南部是人們比較熱衷的地點，相應(yīng)配套設(shè)施較為齊全，因此可以預(yù)見未來的居住情況會比較理想。這一系列衛(wèi)星城的建設(shè)為德里的城市開發(fā)項目展示了居住區(qū)經(jīng)過綜合、仔細的規(guī)劃將在多方面提高生活質(zhì)量。

3.2 改善公共交通

德里最大量的公共交通工具是公共汽車，城內(nèi)有約6 000輛公共汽車。最近，采用CNG（壓縮天然氣）為燃料的公共汽車已經(jīng)代替老的柴油汽車，帶有空調(diào)的汽車也已被引入。然而根據(jù)印度政府城市發(fā)展部的調(diào)查表明在德里公共交通的普及率僅為每千人0.504輛，平均等待新型CNG汽車的時間約為70min。除了公共汽車，德里的地鐵系統(tǒng)也于2002年開始運行。其他公共交通工具有主要用于機場和火車站區(qū)間服務(wù)的計程車，價格合理的摩托人力車，以及只在特定地區(qū)為低收入人群服務(wù)的腳踏人力車。巴士捷運系統(tǒng)也曾被引入，因在德里的交通狀況下無法享用真正的優(yōu)先路權(quán)造成等待時間過長而遭到人民的抵制。德里對于公共交通的需求非常巨大，有很大提升空間（圖18）。

德里私人汽車的擁有量也很高，為減少交通堵塞，德里在環(huán)線道路上又架設(shè)了高架，現(xiàn)已建成約90條高架道路，是印度之首。隨之而來的停車場問題是德里需要面對的另一大挑戰(zhàn)。市場和住宅區(qū)的沿路停車已經(jīng)對城市空間和管理帶來了嚴重的混亂，為解決這一矛盾，很多地方開始建設(shè)多層停車庫，在一定程度上起到了緩解作用。德里第一個全自動的多層停車庫由政府和私人合作開發(fā)，建于沙羅基尼納加（Sarojini Nagar）市場，2至8層可以停放800輛車，底層作為餐飲商業(yè)功能。同樣的自動停車系統(tǒng)也將在一系列商業(yè)和辦公場所內(nèi)推廣，如康諾特廣場和高等法院等。

3.3 非法居住區(qū)的合法化和改善貧民區(qū)

由于非法開發(fā)建設(shè)的居住區(qū)內(nèi)人口數(shù)量巨大，占選民的很大比重，最近德里政府決定將所有不被認可的非法居住區(qū)逐步正規(guī)合法化，至今已有1 400個這樣的居住區(qū)得到合法化。然而這些非法建成區(qū)內(nèi)最大的問題是物理性的缺陷，因為當初開發(fā)不合法，所以也沒有相應(yīng)的市政配套和服務(wù)設(shè)施，巷弄狹窄，缺乏光線和空氣流通。政府正在努力系統(tǒng)化地優(yōu)化這些方面，然而，此類改造需要大量的財政支持，同時，很多居住區(qū)又包含有很多作坊和家庭式的小工廠，對居住和工作的剛性需求使得這些居住區(qū)內(nèi)人口密度進一步飆升，讓改造舉步維艱。

將貧民區(qū)遷移安置到規(guī)劃的居住安置點已經(jīng)提出幾十年了，目前的政策是將貧民區(qū)居民遷移至政府安置點的小戶型公寓。然而這些安置點大多地處偏遠郊區(qū)，交通極為不便，學校等其他公共設(shè)施匱乏，主要是城市低收入人群居住的地方。不久前，亞穆納河沿岸的貧民區(qū)被拆除，居民被遷移到非常遠的巴瓦納（Bawana）安置點，然而，這一措施并不被貧民區(qū)居民所接納，最終以失敗告終。

圖17b） 德里西南部的德瓦卡衛(wèi)星城規(guī)劃

3.4 應(yīng)對基礎(chǔ)設(shè)施不足

德里的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，水力和電力供應(yīng)是兩大主要問題。德里的地下水不適合飲用，飲用水主要依賴亞穆納河和恒河。城市發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)計劃從這兩條河引入河水經(jīng)過處理作為城市居民飲用水。而在電力供應(yīng)方面，停電經(jīng)常發(fā)生。原先國營的德里電力供應(yīng)企業(yè)產(chǎn)能很低，如今私有化之后，電力供應(yīng)有了很大的提升和改善。然而，即便如此，德里的電力消耗仍然很大，因為氣候原因，大部分家庭都需要使用空調(diào)進行制冷與采暖。

圖17c） 德瓦卡內(nèi)建設(shè)的多層公寓

3.5 保護歷史遺產(chǎn)

德里擁有幾千年的歷史，在城市里有1 300多座紀念碑，代表了12個朝代的88位國王，其中包括紅堡在內(nèi)的3個已經(jīng)被列為世界文化遺產(chǎn)（圖19）。這些歷史遺跡們散布在城內(nèi)各處，使得城市總體規(guī)劃和建設(shè)開發(fā)曾一度非常困難，另一方面也使政府意識到保護這些文化遺產(chǎn)的重要性和潛力。對這些城市遺址的保護工作正在逐漸改進，它們吸引了世界各國的游客，給城市文化帶來活力，也促使旅游成為印度經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)之一。

圖18 德里的高架道路和私車

3.6 世界級的城市活動

德里已經(jīng)成為一系列國際性活動的主辦城市，如亞運會、英聯(lián)邦運動會、F1汽車賽以及一系列國際性的商業(yè)展覽（圖20）。德里與其它世界級的城市相比，在城市規(guī)劃、體育場館建設(shè)、配套服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施上相差巨大，每一次的大型城市活動都需要集結(jié)巨大的城市資源來支撐，德里在應(yīng)對國際性活動，在真正成為國際性都市上還需要做出很大的努力。

圖19 德里擁有千年文化和豐富的歷史遺跡

圖20 2010英聯(lián)邦運動會舉辦場館

3.7 2002—2021城市總體規(guī)劃的新戰(zhàn)略重點

為解決日益增多的汽車和城市交通堵塞，2002—2021年的城市總體規(guī)劃提出安全、經(jīng)濟和便捷的公交系統(tǒng)的戰(zhàn)略思想，提倡以公交為導(dǎo)向的發(fā)展模式。公交的通達度希望能夠涵蓋社會的各類人群和地區(qū)，減少污染和交通堵塞，提高能源利用效率，進一步發(fā)展快速公交系統(tǒng)，減少私家車的使用。規(guī)劃同時建議沿這些快速交通干道沿線加強地產(chǎn)開發(fā)，提高沿線的土地利用效率，方便市民的交通出行。

新的總體規(guī)劃計劃把現(xiàn)有地塊整合重建，開發(fā)高層。規(guī)劃將對政府住宅用地、德里發(fā)展局用地、貧民區(qū)的安置地和私人用地進行整合重新開發(fā)，而建筑高度的限制取消后，這些地塊可以通過建設(shè)高層來獲得更高的容積率。鼓勵地塊重建可以增加城市內(nèi)住宅的供應(yīng)量，在一定程度上控制高房價。

長久以來，政府征地一直非常困難，關(guān)于征地的補償問題也是糾紛不斷，而2002—2021新規(guī)劃所推出的土地公私合營方法是一個全新的嘗試。這一計劃鼓勵個人用私有土地入股，公私合伙經(jīng)營進行城市用地的再開發(fā)，德里發(fā)展局為土地提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和水電供應(yīng)等，開發(fā)好的土地一部分歸還私人業(yè)主，可以自行根據(jù)土地使用性質(zhì)、容積率等相關(guān)規(guī)劃條例進行再開發(fā)或轉(zhuǎn)售。規(guī)劃規(guī)定如果2—20hm2的土地入股，經(jīng)聯(lián)合開發(fā)后，土地的60%仍然可以歸屬私人擁有，40%歸德里發(fā)展局，用于建設(shè)城市住宅等公共事業(yè)；20hm2以上的土地入股，開發(fā)后48%歸私人，52%歸德里發(fā)展局。土地公私合營方式的推出，預(yù)期將給德里帶來土地開發(fā)的新熱潮，同時進一步解決城市內(nèi)住宅供應(yīng)短缺的問題。

2002—2021城市總體規(guī)劃也非常關(guān)注低收入家庭住房的問題，硬性規(guī)定地塊內(nèi)15%的容積率或者地塊內(nèi)開發(fā)的35%住宅單元，兩者取高者，必須作為低收入家庭住房?？紤]到德里住房供需的巨大缺口，這個計劃在解決低收入家庭的住房問題上將有很長的路要走。

新的總體規(guī)劃也致力于環(huán)境治理工作的推進。德里的環(huán)境曾經(jīng)一度很差，但隨著一系列的檢測控制，目前狀況有所改善。公交和摩托人力車上強制規(guī)定使用CNG使德里的空氣質(zhì)量大幅度改善；地鐵的建設(shè)也對提高空氣質(zhì)量起到了很大作用；另一方面，城市內(nèi)很多工廠被搬遷出去，減少了市區(qū)的工業(yè)污染源。高等法院也對固體廢棄物的監(jiān)管進一步加強。公共衛(wèi)生方面，蚊蟲叮咬帶來的致命疾病如登革熱經(jīng)常發(fā)生，也是環(huán)境治理方面的一個重要考量。亞穆納河的污染以及地下水污染是水環(huán)境治理的另一個挑戰(zhàn)，如今在德里為確保水資源平衡，雨水收集已經(jīng)成為強制規(guī)定來執(zhí)行。

4 結(jié)語

德里作為一座千年古城，承載著文明也見證了層疊的歷史痕跡。如今，現(xiàn)代生活的需求給城市面貌帶來的變化與這些歷史遺跡已經(jīng)成為不可分割的整體，創(chuàng)造了德里獨一無二的風貌。在400多年前的沙賈漢納巴德可以看到現(xiàn)代的地鐵車站，緊挨著西里堡是現(xiàn)代大劇場，而古特伯?米納爾清真寺邊已經(jīng)建成高爾夫球場。德里正在向國際化都市發(fā)展，而城市化的進程也展現(xiàn)出巨大的問題和挑戰(zhàn)：城市貧困階層、非法居住區(qū)、環(huán)境污染以及城市內(nèi)高昂的生活成本?，F(xiàn)代城市規(guī)劃的重要性已經(jīng)逐漸被當?shù)厝苏J識接受并推進。城市規(guī)劃的專業(yè)人士也意識到公眾參與是規(guī)劃成功的關(guān)鍵，而可持續(xù)發(fā)展是德里未來城市的發(fā)展需求。2002—2021城市總體規(guī)劃為整合各方面觀點提供了更開放靈活的系統(tǒng)，而次一級的區(qū)域規(guī)劃也正嘗試給予更多的空間讓各種意見都有平等的表達機會。希望不久的未來，新的城市規(guī)劃能夠為提高德里人們的生活質(zhì)量作出有意義的貢獻。

References

[1]DDA. Master Plan for Delhi 1962—1981[R]. 1962.

[2]DDA. Master Plan for Delhi 1982—2001[R]. 1990.

[3]DDA. Master Plan for Delhi 2002—2021[R]. 2006.

[4]FANSHAWE，H.C. Delhi–Past and Present[R].John Murray，Lond. 1902.

[5]GULATI， S.C.，TYAGI，R.P. AND SHARMA，Suresh. Reproductive Health in Delhi Slums[R].B.R.Pub.，New Delhi. 2003.

[6]HEARN，Gordon Risley. Seven Cities of Delhi[R].W.Thacker& Co.，Lond. 1906.

[7]RAO，P.S.N.. Urban Governance and Management[R]. IIPA &Kanishka Pub.，New Delhi. 2006.

[8]SINGH Satpal. Solid Waste Management in Resetlement Colonies of Delhi–A Study of People’s Participation and Urban Policy. Bookwell Pub.，New Delhi. 2006.