上海市郊野單元規(guī)劃實(shí)踐*——以松江區(qū)新浜鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃為例

劉 俊

0 引言

上海在2008年機(jī)構(gòu)改革后實(shí)現(xiàn)了“規(guī)土合一”，“規(guī)土合一”的一項(xiàng)標(biāo)志性工作就是劃定了“集中建設(shè)區(qū)”。集中建設(shè)區(qū)的邊界線被納入了城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，確保了城鎮(zhèn)規(guī)模和布局在兩個(gè)規(guī)劃體系中實(shí)現(xiàn)一致，并制定了集建區(qū)內(nèi)外的管理規(guī)則。本文探討的郊野單元規(guī)劃的適編區(qū)域就是集中建設(shè)區(qū)外的郊野地區(qū)。目前，市級(jí)土地整治規(guī)劃已獲批實(shí)施，區(qū)縣土地整治規(guī)劃處于上報(bào)審批階段，市級(jí)土地整治項(xiàng)目規(guī)劃和郊野公園規(guī)劃等也在同步開(kāi)展，編制和實(shí)施郊野單元規(guī)劃已成為郊野地區(qū)當(dāng)前主要工作之一。

1 郊野地區(qū)現(xiàn)有規(guī)劃的梳理

上海郊野地區(qū)的空間規(guī)劃體系存在著“多規(guī)并行”的情況，主要緣于同一行政層級(jí)存在多部門(mén)主導(dǎo)編制各自的空間規(guī)劃?，F(xiàn)有的規(guī)劃主要可分為四大類：發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃（表1）。

發(fā)展規(guī)劃關(guān)注的核心是保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在規(guī)劃編制內(nèi)容上，不僅僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，其調(diào)控領(lǐng)域也向城鄉(xiāng)建設(shè)功能分區(qū)、環(huán)境保護(hù)與資源節(jié)約等方面擴(kuò)展；城鄉(xiāng)規(guī)劃在郊野地區(qū)主要通過(guò)鎮(zhèn)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃來(lái)覆蓋；土地利用規(guī)劃通過(guò)市—區(qū)縣—鎮(zhèn)3級(jí)土地利用總體規(guī)劃來(lái)覆蓋；專業(yè)規(guī)劃由各職能部門(mén)組織編制，在空間上通過(guò)控制線、控制點(diǎn)來(lái)覆蓋。

表1 各類規(guī)劃內(nèi)容比較

郊野地區(qū)這四大類規(guī)劃在基礎(chǔ)資料、統(tǒng)計(jì)口徑、用地分類和標(biāo)準(zhǔn)、編制期限等方面存在一定差異。郊野單元規(guī)劃是以郊野地區(qū)土地綜合整治為核心內(nèi)容，建立開(kāi)放性平臺(tái)協(xié)調(diào)整合現(xiàn)有各項(xiàng)規(guī)劃，作為郊野地區(qū)土地管理的重要依據(jù)。

2 郊野地區(qū)存在問(wèn)題和發(fā)展導(dǎo)向

2.1 現(xiàn)狀問(wèn)題

（1）現(xiàn)狀建設(shè)用地的低效使用

上海郊野地區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)用地絕大部分為農(nóng)村居民點(diǎn)和工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地，布局零散無(wú)序，土地權(quán)屬和實(shí)際使用情況復(fù)雜，土地利用低效，低素質(zhì)外來(lái)人口集聚，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套不足，導(dǎo)致集建區(qū)外的廣大郊野地區(qū)在環(huán)境、安全、社會(huì)穩(wěn)定等方面存在一定隱患。

城市土地（集中建設(shè)區(qū)內(nèi)）依據(jù)現(xiàn)有規(guī)劃和計(jì)劃，出讓土地、核發(fā)相關(guān)證書(shū)，確保了對(duì)城市國(guó)有土地有效的管理和利用。然而，農(nóng)村集體土地由于產(chǎn)權(quán)的模糊和規(guī)劃的缺失導(dǎo)致郊野地區(qū)土地管理和利用績(jī)效低下。雖然集體土地名義上由集體經(jīng)濟(jì)組織代表勞動(dòng)人民占有土地，行使占有、使用、收益和處分等權(quán)力，但事實(shí)上是所有權(quán)主體“虛置”，集體所有權(quán)弱化，導(dǎo)致了農(nóng)村集體土地管理的缺位，土地利用效率低下。

（2）耕地、生態(tài)用地等非建設(shè)用地逐漸被

郊野地區(qū)非建設(shè)用地不斷遭受城市建設(shè)用地的侵蝕，面臨著耕地減少、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降的困境。同時(shí)，城市非建設(shè)用地傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種養(yǎng)和林業(yè)功能相對(duì)弱化，而生態(tài)效用和旅游休閑功能則日益強(qiáng)化，甚至承擔(dān)了為城市空間的拓展提供土地的重任。

（3）土地整治尚未系統(tǒng)開(kāi)展

近年來(lái)，上海在郊野地區(qū)開(kāi)展了一些市級(jí)土地整治項(xiàng)目，嘗試對(duì)郊野地區(qū)建設(shè)用地和非建設(shè)用地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和綜合治理，取得了一些成效。但由于土地整治項(xiàng)目區(qū)覆蓋面較小、投資金額大、缺乏上位規(guī)劃指導(dǎo)，與其它規(guī)劃沒(méi)有銜接難以推廣。

（4）郊野地區(qū)缺乏上位規(guī)劃引導(dǎo)

目前上海土地整治規(guī)劃體系中，宏觀層面的規(guī)劃為上海市土地整治規(guī)劃和區(qū)、縣土地整治規(guī)劃；微觀層面的規(guī)劃為土地整治項(xiàng)目區(qū)可行性研究報(bào)告和規(guī)劃實(shí)施設(shè)計(jì)方案。項(xiàng)目區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)缺乏中觀層面規(guī)劃的指導(dǎo)，宏觀層面的土地整治規(guī)劃需要中觀層面規(guī)劃對(duì)其主要指標(biāo)進(jìn)行分解和落實(shí)。郊野地區(qū)各類建設(shè)用地合理有效的使用和農(nóng)用地的整理開(kāi)發(fā)都需要中觀層面土地整治規(guī)劃的引導(dǎo)（圖1）。

2.2 發(fā)展導(dǎo)向

（1）合理布局和有效利用建設(shè)用地

圖1a） 現(xiàn)狀農(nóng)田

圖1b） 現(xiàn)狀水系

圖1c） 現(xiàn)狀道路

圖1d） 現(xiàn)狀村莊

《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020）》中確定了2020年建設(shè)用地總規(guī)模不超過(guò)3 226km2的目標(biāo)，劃定了集中建設(shè)區(qū)控制線，全市的城市建設(shè)、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、耕地保護(hù)等總體發(fā)展格局已經(jīng)明確。在不突破建設(shè)用地總規(guī)模的前提下，只有通過(guò)集建區(qū)外現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化來(lái)緩解本市土地資源緊約束的壓力。郊野單元規(guī)劃的宗旨是實(shí)現(xiàn)合理布局，有效利用集建區(qū)外的土地推動(dòng)城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。

圖2 區(qū)位圖

圖3 土地利用規(guī)劃圖

（2）統(tǒng)籌推進(jìn)土地整治工作

郊野單元規(guī)劃作為中觀層面的土地整治規(guī)劃，首先要落實(shí)上位規(guī)劃中確定的各項(xiàng)規(guī)劃控制要素和主要指標(biāo)，然后將各主要指標(biāo)分解到劃定好的土地整治項(xiàng)目區(qū)，并提出控制要求，推進(jìn)土地整治項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施。

（3）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各專業(yè)規(guī)劃

郊野單元規(guī)劃作為一個(gè)開(kāi)放性的規(guī)劃整合平臺(tái)，將統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)郊野地區(qū)已有的各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃，建設(shè)生產(chǎn)、生活必需的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，保障農(nóng)村地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，滿足生態(tài)保護(hù)要求。

3 郊野單元規(guī)劃的內(nèi)涵

3.1 郊野單元規(guī)劃的定位

郊野單元規(guī)劃以鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）為單位進(jìn)行編制，以土地整治為核心，是統(tǒng)籌引領(lǐng)集建區(qū)外郊野地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的綜合性規(guī)劃。

郊野單元規(guī)劃是統(tǒng)籌農(nóng)村地區(qū)土地利用、空間布局的綜合性實(shí)施規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃。郊野單元規(guī)劃在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級(jí)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃指導(dǎo)下，同時(shí)承接區(qū)（縣）級(jí)土地整治規(guī)劃，落實(shí)相關(guān)指標(biāo)、任務(wù)和要求，指導(dǎo)郊野單元規(guī)劃實(shí)施方案和土地整治項(xiàng)目可行性研究報(bào)告等編制和實(shí)施，進(jìn)而指導(dǎo)集建區(qū)外各類項(xiàng)目建設(shè)和土地整治活動(dòng)。

3.2 郊野單元的劃分

郊野單元是在集中建設(shè)區(qū)外的郊野地區(qū)實(shí)施規(guī)劃和土地管理的基本地域單位，是郊野地區(qū)統(tǒng)籌各專項(xiàng)規(guī)劃的基本網(wǎng)格，原則上以鎮(zhèn)域?yàn)?個(gè)基本單元。對(duì)于鎮(zhèn)域范圍較大，整治內(nèi)容、類型較為復(fù)雜的，可適當(dāng)劃分為2—3個(gè)單元。

3.3 郊野單元規(guī)劃的作用

郊野單元規(guī)劃是根據(jù)所在鎮(zhèn)（街道、鄉(xiāng)）國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求，對(duì)集中建設(shè)區(qū)外郊野地區(qū)的用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)布局、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等所作的一定期限內(nèi)的綜合部署和具體安排，是落實(shí)集建區(qū)外現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化任務(wù)的實(shí)施規(guī)劃，是指導(dǎo)集建區(qū)外土地整治、生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、村莊建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃編制和土地管理工作的依據(jù)。

3.4 郊野單元規(guī)劃的意義

郊野單元規(guī)劃是推動(dòng)上海郊野地區(qū)農(nóng)民居住集中、農(nóng)業(yè)規(guī)?；季帧⑥r(nóng)村事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要載體。

（1）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，推動(dòng)上海轉(zhuǎn)型發(fā)展

規(guī)劃通過(guò)土地綜合整治，推進(jìn)低效工業(yè)用地的減量化，為導(dǎo)入高效、無(wú)污染、低能耗的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及本市鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等騰挪發(fā)展空間，通過(guò)優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局來(lái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，為全市的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供服務(wù)和支撐。

（2）促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)

規(guī)劃通過(guò)減量化來(lái)減少農(nóng)村地區(qū)低效、分散的建設(shè)用地，減少污染與社會(huì)管理成本等；通過(guò)騰挪土地空間、建立“造血機(jī)制”來(lái)壯大集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的增效、增產(chǎn)、增收和增綠的目的。

（3）落實(shí)生態(tài)文明戰(zhàn)略，建設(shè)美麗上海

郊野單元規(guī)劃是上海實(shí)施生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的重要途徑，也是指導(dǎo)市級(jí)土地整治項(xiàng)目以及其它生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的直接上位規(guī)劃，對(duì)于上海落實(shí)生態(tài)文明戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

4 郊野單元規(guī)劃的主要思路

郊野單元規(guī)劃主要由總體布局、土地整治規(guī)劃、建設(shè)用地增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃；專項(xiàng)規(guī)劃整合；效益分析；詳細(xì)規(guī)劃編制依據(jù)等部分構(gòu)成。

圖4 高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田規(guī)劃圖

圖5 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局規(guī)劃圖

新浜鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃作為上海市第一個(gè)郊野單元規(guī)劃試點(diǎn)，具有示范和創(chuàng)新意義，是推動(dòng)松江浦南地區(qū)農(nóng)民居住集中、農(nóng)業(yè)規(guī)模布局、農(nóng)村事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措。

新浜鎮(zhèn)位于上海市郊西南，行政隸屬于上海市松江區(qū)，南臨金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)、興塔鎮(zhèn)，西北接青浦區(qū)練塘鎮(zhèn)，東與松江五厙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)相鄰（圖2）。單元規(guī)劃范圍為新浜鎮(zhèn)行政轄區(qū)內(nèi)所有土地，總面積4 474.98hm2。

4.1 總體布局

總體布局方案以新浜鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃為指導(dǎo)，與新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃充分銜接，依據(jù)相關(guān)減量化政策，確定類集建區(qū)①注釋 類集建區(qū)：是指利用存增轉(zhuǎn)化規(guī)模落圖的建設(shè)用地規(guī)劃空間。的空間規(guī)模和選址布局，并研究類集建區(qū)對(duì)鎮(zhèn)域總體規(guī)劃格局的影響，形成規(guī)劃期末的鎮(zhèn)域規(guī)劃和土地利用總體方案。

已批的《新浜鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃》規(guī)劃期限為2020年，確定土地利用總規(guī)模和各減量化規(guī)模。郊野單元總體布局規(guī)劃以該規(guī)劃為指導(dǎo)，在完成減量化規(guī)?；A(chǔ)上，將土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地進(jìn)行落圖，確保建設(shè)用地總規(guī)模不突破總量，并做到圖和數(shù)據(jù)一致（圖3）。

各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限為2020年，主要確定了鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）的功能定位、規(guī)劃結(jié)構(gòu)、人口和用地規(guī)模、公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)配套設(shè)施。郊野單元規(guī)劃依據(jù)減量化政策產(chǎn)生了類集建區(qū)用地，類集建區(qū)用地的用地布局和功能屬性應(yīng)與新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃進(jìn)行銜接，合理確定類集建區(qū)用地的用地布局和功能屬性。

新浜鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃期末（2020年），建設(shè)用地總面積657hm2，其中集中建設(shè)區(qū)外527hm2；工業(yè)用地264hm2，城鎮(zhèn)住宅用地102hm2；規(guī)劃居住總?cè)丝诩s3.5萬(wàn)人。

近期（3年）總減量化規(guī)模達(dá)到205hm2，除市級(jí)土地整治項(xiàng)目48hm2外，近期減量化指標(biāo)達(dá)到156hm2；規(guī)劃類集建區(qū)總用地規(guī)模52hm2。規(guī)劃期末，總減量化規(guī)模約為496hm2，集建區(qū)外凈減量化規(guī)模達(dá)到390hm2；規(guī)劃類集建區(qū)總用地規(guī)模152hm2。

4.2 土地整治規(guī)劃

郊野單元規(guī)劃包含鎮(zhèn)級(jí)土地整治規(guī)劃的主要內(nèi)容，規(guī)劃側(cè)重農(nóng)用地的整理。以保護(hù)耕地、綜合整治、可持續(xù)發(fā)展為原則，結(jié)合區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展方向和當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，明確補(bǔ)充耕地面積、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田面積等核心指標(biāo)，對(duì)田、水、路、林、設(shè)施農(nóng)用地分別提出整治要求。

4.2.1 高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田規(guī)劃

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田規(guī)劃結(jié)合區(qū)（縣）土地利用總體規(guī)劃和區(qū)（縣）土地整治規(guī)劃（2011—2015），以現(xiàn)有的設(shè)施糧田和設(shè)施菜田為基礎(chǔ)，綜合考慮單元的功能布局、基本農(nóng)田的分布、農(nóng)用地質(zhì)量潛力空間分布等因素，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田指標(biāo)進(jìn)行落地，確保完成上位規(guī)劃確定的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)指標(biāo)。

新浜鎮(zhèn)規(guī)劃高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田面積1 995hm2，約3.0萬(wàn)畝，占耕地面積的72%左右。規(guī)劃新增高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田主要來(lái)自近期建設(shè)用地減量復(fù)墾和養(yǎng)殖水面、坑塘水面的復(fù)墾（圖4）。

4.2.2 農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃

農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃主要按照區(qū)（縣）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃（2011—2015年）》和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）農(nóng)業(yè)種植布局規(guī)劃，提出郊野單元農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃，對(duì)各類農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行落地，落實(shí)上位規(guī)劃確定的耕地指標(biāo)和新增耕地指標(biāo)，說(shuō)明新增耕地來(lái)源。

新浜鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)種植規(guī)劃以水稻、麥等糧食種植為主、蔬菜種植為輔；局部發(fā)展花卉苗木、水產(chǎn)養(yǎng)殖和瓜果等。單元規(guī)劃耕地約4萬(wàn)畝左右（圖5）。

4.2.3 農(nóng)田水利規(guī)劃

農(nóng)田水利系統(tǒng)規(guī)劃主要包括水系規(guī)劃、圩區(qū)規(guī)劃和灌溉排水規(guī)劃。主要按照鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）水利專項(xiàng)規(guī)劃，考慮單元建設(shè)用地布局、農(nóng)業(yè)種植布局等因素，確定單元主要河道要素（長(zhǎng)度、寬度、等級(jí)等）和圩區(qū)劃分，明確單元農(nóng)業(yè)灌溉排水模式。

圖6 農(nóng)田水利規(guī)劃圖

圖7 田間道路規(guī)劃圖

新浜鎮(zhèn)規(guī)劃骨干水系由外河和內(nèi)河構(gòu)成；外河控制寬度按照松江區(qū)水利專項(xiàng)規(guī)劃確定，內(nèi)河與外河之間設(shè)水閘和排澇泵站。單元農(nóng)田灌溉水源來(lái)自周邊渠道，采用灌溉泵站提水灌溉方式，按照設(shè)計(jì)流量的不同，采用農(nóng)渠或PVC暗管進(jìn)行引水灌溉。農(nóng)田排水方式以自排方式為主，將水排入就近河道。規(guī)劃溝渠應(yīng)沿田塊邊界布置，并與道路相結(jié)合，盡量避免田塊串灌串排，防止水土流失（圖6）。

4.2.4 田間道路系統(tǒng)規(guī)劃

田間道路系統(tǒng)規(guī)劃主要是在充分利用現(xiàn)有道路的基礎(chǔ)上，滿足農(nóng)業(yè)機(jī)械田間作業(yè)需要的同時(shí)，保證單元內(nèi)農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施與外界便捷的交通聯(lián)系，規(guī)劃寬度4—6m的田間路，在單元內(nèi)形成聯(lián)系便捷、間距合理的路網(wǎng)體系。

新浜鎮(zhèn)規(guī)劃田間路在單元內(nèi)形成聯(lián)系便捷、間距合理的方格路網(wǎng)體系；規(guī)劃田間路總長(zhǎng)度85.3km（圖7）。

4.2.5 農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持規(guī)劃

農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持規(guī)劃主要包括防護(hù)林規(guī)劃、緩沖帶規(guī)劃、護(hù)岸保灘規(guī)劃。在相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，綜合考慮當(dāng)?shù)厮?、地質(zhì)、氣候、植被等綜合因素確定單元防護(hù)林、緩沖帶布局方式和植被選擇，明確單元護(hù)岸形式等。

新浜鎮(zhèn)郊野單元防護(hù)林規(guī)劃主要為新建田間道兩側(cè)的綠化樹(shù)種，除滿足農(nóng)田防護(hù)外，還應(yīng)滿足觀賞、降噪、防塵等要求，主要田間道等硬化路面兩側(cè)的路肩需進(jìn)行花、草護(hù)坡。單元內(nèi)外河（市、區(qū)級(jí)）河道護(hù)岸設(shè)計(jì)建議主要采用混凝土硬質(zhì)護(hù)岸結(jié)構(gòu)，內(nèi)河（鎮(zhèn)村級(jí)）河道護(hù)岸設(shè)計(jì)建議主要采用生態(tài)護(hù)岸模式。

4.2.6 設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃

設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃依據(jù)現(xiàn)狀設(shè)施農(nóng)用地布局，結(jié)合農(nóng)業(yè)種植布局要求和當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，確定單元生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬設(shè)施用地的規(guī)模，并進(jìn)行落圖。

新浜鎮(zhèn)生產(chǎn)設(shè)施用地以水產(chǎn)養(yǎng)殖、生豬養(yǎng)殖基地和禽類養(yǎng)殖基地為主，保留現(xiàn)狀已具有一定規(guī)模的養(yǎng)殖基地，規(guī)劃畜禽養(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖用地。單元農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施按照糧食和露地菜田的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配置，建設(shè)高水平的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、高水平的農(nóng)業(yè)專業(yè)化組織、高水平的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)（圖8）。

4.3 建設(shè)用地增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃

郊野單元建設(shè)用地增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，是落實(shí)減量化任務(wù)的主要操作路徑。規(guī)劃原則主要包括建設(shè)用地總量不增加、耕地總量不減少、質(zhì)量不降低原則和依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，實(shí)行政府決策與公眾參與相結(jié)合，提高規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性，確保規(guī)劃實(shí)施有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。

增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃按照實(shí)施期限和啟動(dòng)的難易程度確定掛鉤項(xiàng)目區(qū)，確定每個(gè)項(xiàng)目區(qū)的拆舊地塊和建新地塊，確定掛鉤置換建設(shè)用地指標(biāo)和掛鉤周轉(zhuǎn)耕地指標(biāo)。拆舊地塊必須位于“兩規(guī)合一”的規(guī)劃城鎮(zhèn)用地范圍外，其主體部分主要是基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)擬拆除的各類農(nóng)村建設(shè)用地，地塊應(yīng)相對(duì)獨(dú)立，其周邊不宜有規(guī)劃保留的建設(shè)用地，“批而未用”土地納入拆舊地塊的，必須將原批準(zhǔn)文件的批準(zhǔn)范圍納入拆舊地塊，不可分割原批文確定的地塊范圍。建新地塊一般可分為安置地塊和出讓地塊。出讓地塊可結(jié)合郊野單元規(guī)劃的相關(guān)鼓勵(lì)政策，進(jìn)一步細(xì)分為留用出讓地塊和統(tǒng)籌待定地塊（圖9）。

增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃需初步估算項(xiàng)目實(shí)施需要投入的資金數(shù)量，提出項(xiàng)目資金來(lái)源的數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)，初步匡算資金平衡情況。

新浜鎮(zhèn)郊野單元項(xiàng)目區(qū)拆舊地塊234個(gè)，項(xiàng)目區(qū)共計(jì)減量化建設(shè)用地2 330畝，可補(bǔ)充耕地1 864畝。單元建新區(qū)分為建新安置區(qū)、留用出讓區(qū)（非定向）、留用出讓區(qū)（定向）和統(tǒng)籌待定地塊四部分。

圖8 設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃圖

圖9 增減掛鉤規(guī)劃圖

單元預(yù)算總投入24億元左右，主要由居民點(diǎn)搬遷費(fèi)用、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地動(dòng)遷成本、其他建設(shè)用地動(dòng)遷成本、土地復(fù)墾成本、農(nóng)地補(bǔ)償費(fèi)、耕地占用稅、留用地塊開(kāi)發(fā)成本等費(fèi)用構(gòu)成。資金來(lái)源主要包括鎮(zhèn)級(jí)土地出讓金收入（留用出讓—非定向），上海市規(guī)土局支持宅基地置換政策資金（出讓金返還），市級(jí)、區(qū)級(jí)相關(guān)稅費(fèi)的返還及統(tǒng)籌待定地塊土地出讓金。

4.4 專項(xiàng)規(guī)劃整合

通過(guò)郊野單元規(guī)劃建立平臺(tái)，整合集建區(qū)外各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃。專業(yè)規(guī)劃與郊野單元規(guī)劃一致的，予以采納并落圖控制；對(duì)專業(yè)規(guī)劃有調(diào)整的，應(yīng)進(jìn)行論證和說(shuō)明；如專業(yè)規(guī)劃缺位，郊野單元規(guī)劃將提出規(guī)劃編制意見(jiàn)。

規(guī)劃內(nèi)容包括農(nóng)業(yè)規(guī)劃、水利規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃、電力系統(tǒng)規(guī)劃、燃?xì)庀到y(tǒng)規(guī)劃、給水系統(tǒng)規(guī)劃、污水系統(tǒng)規(guī)劃等。通過(guò)對(duì)各專業(yè)規(guī)劃的整合，確定單元道路紅線，綠化控制線，電力黃線，河道控制線等主要控制線；確定主要市政、交通設(shè)施；確定主要市政干管（圖10）。

4.5 效益分析

4.5.1 生態(tài)環(huán)境效益

通過(guò)宅基地的整理復(fù)墾和高污染、低效益的工業(yè)企業(yè)搬遷，能促進(jìn)田、水、路、林的綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)，在提高土壤肥力水平、改善農(nóng)作物生長(zhǎng)環(huán)境的同時(shí)，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和土地生產(chǎn)力的提高，另外新增了耕地和林地，使得保留宅基地內(nèi)農(nóng)民的生產(chǎn)和生活環(huán)境得以改善（圖11）。

4.5.2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌效益

通過(guò)郊野單元規(guī)劃的實(shí)施，土地資源得以集約、節(jié)約利用，改善農(nóng)民生活條件，提高了農(nóng)民收入和生活質(zhì)量，壯大了集體經(jīng)濟(jì)組織，有利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和安全（圖12）

4.5.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化效益

通過(guò)郊野單元規(guī)劃的實(shí)施，淘汰了落后、低效的工業(yè)企業(yè)，增加非農(nóng)就業(yè)崗位，耕地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，改善農(nóng)村面貌，吸引大批觀光農(nóng)業(yè)游客，有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展（圖13）。

4.6 明確詳細(xì)規(guī)劃編制依據(jù)

為實(shí)現(xiàn)郊野單元規(guī)劃的規(guī)劃目標(biāo)，需要統(tǒng)籌規(guī)劃與土地的政策，部分類集建區(qū)需要新編詳細(xì)規(guī)劃，部分集建區(qū)內(nèi)已批控制性詳細(xì)規(guī)劃需要進(jìn)行修編或局部調(diào)整。郊野單元規(guī)劃明確提出詳規(guī)編制要求，相當(dāng)于控制性詳細(xì)規(guī)劃新編、修編、局部調(diào)整、增補(bǔ)圖則的任務(wù)書(shū)暨規(guī)劃研究/評(píng)估報(bào)告。

5 郊野單元規(guī)劃的創(chuàng)新和特色

5.1 規(guī)劃和土地管理政策創(chuàng)新

郊野單元規(guī)劃是以規(guī)劃和土地管理政策創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)上海新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一次重要探索。

為了保障郊野單元規(guī)劃實(shí)施性和可操作性，與郊野單元規(guī)劃編制同步，上海市規(guī)土局創(chuàng)新并出臺(tái)一系列土地管理政策，包括類集建區(qū)規(guī)劃空間獎(jiǎng)勵(lì)政策、綜合利用農(nóng)村集體建設(shè)用地使用政策、用地計(jì)劃管理的考核聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。

5.2 編制方法與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新

郊野單元規(guī)劃依托上海市“規(guī)土合一”的機(jī)制，創(chuàng)新編制方法與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，整合集建區(qū)外土地整治、生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、村莊建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃編制和土地管理政策，形成綜合性的實(shí)施規(guī)劃。

郊野單元規(guī)劃源于土地整治規(guī)劃，高于土地整治規(guī)劃。郊野單元規(guī)劃向上承接區(qū)（縣）土地整治規(guī)劃，向下指導(dǎo)土地整治項(xiàng)目區(qū)規(guī)劃；在完成土地整治規(guī)劃內(nèi)容后新增了單元總體布局規(guī)劃、建設(shè)用地增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃整合、效益分析等規(guī)劃內(nèi)容，是城市規(guī)劃和土地規(guī)劃高度合一的規(guī)劃，是城鄉(xiāng)高度融合的實(shí)施性規(guī)劃。

5.3 規(guī)劃理念和思路創(chuàng)新

郊野單元規(guī)劃作為一個(gè)開(kāi)放性的規(guī)劃整合平臺(tái)，將統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)郊野地區(qū)已有各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃，強(qiáng)化了可操作性和綜合效益，拓展土地整治的范圍，提升城市網(wǎng)格化、精細(xì)化管理與生態(tài)文明建設(shè)水平。

圖10 主要控制線規(guī)劃圖

圖11 生態(tài)環(huán)境效益分析圖

圖12 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌效益分析圖

圖13 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化效益分析圖

6 結(jié)語(yǔ)

郊野單元規(guī)劃作為集中建設(shè)區(qū)外的空間規(guī)劃與各專項(xiàng)規(guī)劃的統(tǒng)籌平臺(tái)，必將成為郊野地區(qū)重要的管理依據(jù)，將為上海深化土地管理制度改革，推進(jìn)大都市郊野地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展提供幫助。郊野單元規(guī)劃如何更好地與相關(guān)規(guī)劃（新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃、土地整治項(xiàng)目規(guī)劃）銜接，完善規(guī)劃實(shí)施跟蹤管理，確立其在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的地位等尚需進(jìn)一步深化研究。

References

[1]莊少勤，史家明，管韜萍，等. 以土地綜合整治助推新型城鎮(zhèn)化發(fā)展——談上海市土地整治工作的定位與戰(zhàn)略思考[J]. 上海城市規(guī)劃，2013（6）：7-11.ZHUANG Shaoqin，SHI Jiaming，GUAN Taoping，et al. Promoting the Development of New-type Urbanization with Land Comprehensive Remediation:Discussion on the Location and Strategic Thought of Land Comprehensive Remediation of Shanghai[J].Shanghai Urban Planning Review，2013（6）：7-11.

[2]上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局. 上海市城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)有關(guān)規(guī)定[R]. 2009.10.Shanghai Urban Planning and Land Resources Administration Bureau. The Relevant Provisions of the Pilot for the Increase of Urban Construction Land and the Decrease of Rural Construction Land Linked in Shanghai[R]. 2009.10.

[3]上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局. 郊野單元規(guī)劃編制審批和管理若干意見(jiàn)（試行）[R]. 2013.Shanghai Urban Planning and Land Resources Administration Bureau. Several Opinions of Approval and Management for Countryside Unit Planning（Trial）[R]. 2013.

[4]上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局. 郊野單元（含郊野公園）實(shí)施推進(jìn)政策要點(diǎn)（一）[R]. 2013.Shanghai Urban Planning and Land Resources Administration Bureau. Countryside Unit（ Including Country Park）to Promote the Implementation of Policy Points（1）[R]. 2013.

[5]上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局. 關(guān)于本市土地利用情況及下一步改革創(chuàng)新思路的報(bào)告[R]. 2013.Shanghai Urban Planning and Land Resources Administration Bureau. Report to the Situation Concerning Land Use and the Next Step of Reform and Innovation Thought of Shanghai[R]. 2013.

[6]上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院. 上海市松江區(qū)新浜鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃[R]. 2013.Shanghai Urban Planning and Design Research Institute. Shanghai Songjiang Xinbang Countryside Unit Planning[R]. 2013.

[7]隕文聚主編. 土地整治規(guī)劃概念[M]. 北京：地質(zhì)出版社，2011.12.YUN Wenju. Introduction to Land Consolidation Planning[M]. Beijing： Geological Publishing House，2011.12.

[8]上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局，上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院. 轉(zhuǎn)型上海?戰(zhàn)略規(guī)劃[M]. 上海：同濟(jì)大學(xué)出版社，2012.Shanghai Urban Planning and Land Resources Administration Bureau，Shanghai Urban Planning and Design Research Institute. Shanghai in Transformaition ? Urban Planning Strategy[M].Shanghai：Tongji University Press，2012.

[9]申樹(shù)云，朱宇. 基于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展要求的土地整治模式研究[J]. 上海國(guó)土資源，2013，34（3）：16-20.SHEN Shuyun，ZHU Yu. Land Consolidation and Rehabilitation under the Increasing Requirements of Economically Developed Areas[J]. Shanghai Land & Resources，2013，34（3）：16-20.