從結(jié)構(gòu)性失衡到均衡*——我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況與未來趨勢

朱 金 趙 民

1 緒言

我國實(shí)行改革開放政策以來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化也逐步進(jìn)入了快車道。至2011年，我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.3%，城鎮(zhèn)人口首次在統(tǒng)計(jì)意義上超過了農(nóng)村人口。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化問題也引起了各方關(guān)注，出現(xiàn)了諸多研究及觀點(diǎn)。其中，較有影響的觀點(diǎn)是將城鎮(zhèn)化理解為一種政策工具，可用以“拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長”和“擴(kuò)大內(nèi)需”。如有學(xué)者提出，中國傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力正在消失，應(yīng)借助城鎮(zhèn)化創(chuàng)造中國經(jīng)濟(jì)增長新動(dòng)力，中國的城鎮(zhèn)化率在2030年應(yīng)達(dá)到90%[1]；還有學(xué)者甚至提出應(yīng)改革干部考核機(jī)制，將地區(qū)的城鎮(zhèn)化率作為重要考核指標(biāo)，推進(jìn)地區(qū)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展[2]。還有一些學(xué)者基于既往指標(biāo)推斷未來，因而認(rèn)為中國的城鎮(zhèn)化將保持持續(xù)較快增長。

本文認(rèn)為，城鎮(zhèn)化發(fā)展有其客觀規(guī)律，有其主體價(jià)值，更不應(yīng)以偏概全。針對城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的偏差，中央提出了“新型城鎮(zhèn)化”的命題?！妒舜髨?bào)告》對城鎮(zhèn)化有較多表述，并將城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并列為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)涵，亦即要“四化同步”。2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議認(rèn)為，“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手，對全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義”；會(huì)議還提出，“城鎮(zhèn)化必須從我國社會(huì)主義初級(jí)階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化成為一個(gè)順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程?！敝醒氲倪@些判斷和提法具有深刻意義，需要全面領(lǐng)會(huì)。

我國的基本國情是區(qū)域發(fā)展差異大，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的二元體制難以在短期內(nèi)完全消除。在此背景下，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略有其特定性；在城鎮(zhèn)化推進(jìn)中確實(shí)能夠通過“制度松綁”來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展；但拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵在于制度的變革和創(chuàng)新，并非城鎮(zhèn)化本身。但若將城鎮(zhèn)化視為在短期內(nèi)拉動(dòng)投資和促進(jìn)消費(fèi)的工具，或?qū)⒊擎?zhèn)化率作為調(diào)控指標(biāo)，而不重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)的制度變革，則可能會(huì)出現(xiàn)新一輪的“圈地運(yùn)動(dòng)”和重蹈“土地城鎮(zhèn)化”覆轍?？v觀既有的一些研究和論點(diǎn)，對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展特征的理解和情景預(yù)判或相對片面，或忽視了影響我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制、機(jī)制及社會(huì)背景，陷入了“就指標(biāo)論城鎮(zhèn)化”的偏頗。

對我國城鎮(zhèn)化目標(biāo)和路徑的認(rèn)識(shí)，既要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，更要結(jié)合自身?xiàng)l件。農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移是城鎮(zhèn)化的直接表征，作用于人口轉(zhuǎn)移的許多舊的體制、機(jī)制障礙不改變，必然會(huì)影響城鎮(zhèn)發(fā)展，進(jìn)而影響城鎮(zhèn)化的速度和整體質(zhì)量。

圖1 全國流動(dòng)人口與非流動(dòng)人口的年齡結(jié)構(gòu)對比資料來源：全國第六次人口普查資料。

借鑒西方理論，學(xué)界對我國的“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”是否已經(jīng)到來有過較多研究，存在著觀點(diǎn)分歧。一方面，農(nóng)民工工資上漲、“民工荒”現(xiàn)象的出現(xiàn)是“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”到來的有力佐證[3-4]；另一方面，也有一些學(xué)者深入分析了這些現(xiàn)象的成因，認(rèn)為“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”尚未來臨[5-7]。但勞動(dòng)力的供給逐漸趨緊卻是不爭的事實(shí)，而與之對應(yīng)的我國整體城鎮(zhèn)化水平尚不高，這便形成了一個(gè)悖論。新近的研究發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)村的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與農(nóng)村總?cè)丝诘霓D(zhuǎn)移具有顯著的“不對稱性”，亦即青壯年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移多，而其他年齡段人口轉(zhuǎn)移少。從這個(gè)角度看，中國特色的劉易斯拐點(diǎn)，其實(shí)是青壯年勞動(dòng)力的“拐點(diǎn)”。由此，前述的悖論便得到了解釋。據(jù)此還可以進(jìn)一步推斷：如果家眷及次等勞動(dòng)力等都隨青壯年勞力進(jìn)城，則如一些研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者的預(yù)測，中國城鎮(zhèn)人口還應(yīng)增加3—4億[8]。

本文認(rèn)為，“人口流動(dòng)”、“民工荒”、“空心化”以及人口轉(zhuǎn)移的“不對稱性”等現(xiàn)象，均可歸于我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的“結(jié)構(gòu)性失衡”。由此，未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大挑戰(zhàn)便是如何實(shí)現(xiàn)從“失衡到均衡”的嬗變。

2 我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的“結(jié)構(gòu)性失衡”

我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就，同時(shí)也出現(xiàn)了諸多“結(jié)構(gòu)性失衡”，如社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、“人的城鎮(zhèn)化”滯后于“土地城鎮(zhèn)化”、地區(qū)間的差異難以消除等等。基于研究目的，下文主要分析社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的“結(jié)構(gòu)性失衡”現(xiàn)象。

2.1 轉(zhuǎn)移人口與留守人口的年齡結(jié)構(gòu)不對稱

2010年我國城鎮(zhèn)的流動(dòng)人口達(dá)到2.21億人（不含市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口）；與2000年相比，流動(dòng)人口總量增加了近1億人。在流動(dòng)人口中，從鄉(xiāng)村流出的人口有1.70億人，其中1.43億人直接由鄉(xiāng)村流入城鎮(zhèn)。流動(dòng)人口隊(duì)伍的擴(kuò)大顯著提升了我國城鎮(zhèn)化水平[9]。

審視人口普查數(shù)據(jù)，可以看到流動(dòng)人口①注釋 此處的流動(dòng)人口指人口普查時(shí)戶口登記地在外鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的人口。的年齡結(jié)構(gòu)為青壯年型，與非流動(dòng)人口的年齡結(jié)構(gòu)特征有著很高程度的“不對稱性”（圖1）；可以說，大量適齡勞動(dòng)人口的流動(dòng)助推了我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也成就了現(xiàn)階段的快速城鎮(zhèn)化發(fā)展。

進(jìn)一步分析可發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)至省外的人口其青壯年特征更為明顯；而低齡青少年的流動(dòng)（15—19歲）在省內(nèi)的比例較高。與流動(dòng)人口相比，留守人口（非流動(dòng)人口）則呈現(xiàn)出明顯的老齡化和低齡化特征；從社會(huì)福利角度看，人口流出地的“撫養(yǎng)比”很高。

這種轉(zhuǎn)移人口的年齡結(jié)構(gòu)與總?cè)丝谀挲g結(jié)構(gòu)的“不對稱性”有其必然性和積極意義，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利范疇的“結(jié)構(gòu)性失衡”代價(jià)也極為高昂。具體而言，轉(zhuǎn)移的人口基本處于最佳勞動(dòng)年齡段并最具經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出能力；而留守原籍的則是大量的老齡人口和少兒。這解決了流入地城市的勞動(dòng)供給、緩解了老齡化程度；但導(dǎo)致了流出地社會(huì)和家庭的解構(gòu)，并加大了社會(huì)供養(yǎng)壓力。而包括上海在內(nèi)的發(fā)達(dá)地區(qū)及特大城市，如果沒有流動(dòng)人口的貢獻(xiàn)，青壯年勞動(dòng)力將嚴(yán)重匱乏，社會(huì)的老齡化局面也將更為嚴(yán)峻（圖2）。

圖2 上海市流動(dòng)人口與本地戶籍常住人口的年齡結(jié)構(gòu)對比資料來源：上海市第六次人口普查資料。

2.2 人口轉(zhuǎn)移的較單純“經(jīng)濟(jì)目的”指向

在既定的制度框架下，以農(nóng)村戶籍人口為主體的外來人口進(jìn)不進(jìn)城、是否舉家到城鎮(zhèn)定居、或是否要轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，是基于其自身和家庭利益最大化判斷的選擇。從人口轉(zhuǎn)移目的來看，在跨省的流動(dòng)人口中，務(wù)工經(jīng)商所占比例高達(dá)74.7%[9]，說明我國的人口流動(dòng)是以“經(jīng)濟(jì)性流動(dòng)”為主體，更好的就業(yè)機(jī)會(huì)和潛在的經(jīng)濟(jì)回報(bào)是人口大量轉(zhuǎn)移的主要?jiǎng)右颉Ａ硪陨虾Ｊ袨槔?，城市的快速發(fā)展吸引著相當(dāng)規(guī)模的外來人口進(jìn)入上海從事各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年，上海市常住外來人口中，占外來常住人口總量78.3%的人口以“務(wù)工經(jīng)商”作為自己的轉(zhuǎn)移目的（圖3），絕對值達(dá)703.07萬人。與2000年相比，高出8.4個(gè)百分點(diǎn)?？梢姡r(nóng)村家庭的部分成員外遷，是為了到城市去掙錢——以單純的“經(jīng)濟(jì)目的”為指向，而不是舉家遷入城市、完成社會(huì)學(xué)意義上的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，這是目前的主流狀態(tài)。這既是個(gè)體的選擇，也是現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等結(jié)構(gòu)性力量使然。

圖3 2010年上海市常住外來人口轉(zhuǎn)移原因資料來源：上海市第六次人口普查資料。

在城市郊區(qū)等特定地區(qū)，人口轉(zhuǎn)移的原因則較為多樣。如在西寧的村鎮(zhèn)調(diào)研②本項(xiàng)西寧市村鎮(zhèn)調(diào)研針對村民的問卷發(fā)放600份，回收572份，回收率95.3%，涉及1市3縣11鎮(zhèn)的30個(gè)村。中發(fā)現(xiàn)，村鎮(zhèn)人口的轉(zhuǎn)移目的已呈現(xiàn)出多元化的趨勢，除了城市提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)外，人們更為看重的是城市良好的教育設(shè)施能夠改善子女的受教育條件，以及城市能提供更好的居住環(huán)境和設(shè)施條件（圖4）。

圖4 西寧市村鎮(zhèn)居民選擇遷居的原因資料來源：同濟(jì)大學(xué)西寧市城鎮(zhèn)化調(diào)研課題組（2013）。

總體而言，我國目前的城鎮(zhèn)化發(fā)展驅(qū)動(dòng)力是失衡的，個(gè)體轉(zhuǎn)移的選擇余地有限，以經(jīng)濟(jì)性目的轉(zhuǎn)移為主；隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)生活水平的不斷提高，各種制度性障礙不斷消除，人們對居住環(huán)境和教育、醫(yī)療等公共服務(wù)訴求將日趨強(qiáng)烈，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的動(dòng)機(jī)亦將逐漸多元化。

2.3 城鎮(zhèn)化的成本不斷提高

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，1997年至今，城鎮(zhèn)化率每增加1個(gè)百分點(diǎn)所對應(yīng)的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資總額的增幅、最終消費(fèi)支出增幅，以及城市建成區(qū)用地面積的增幅，都有了較大幅度的提升。2000年以后城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)所對應(yīng)的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增幅最大，2002年以來一直高于消費(fèi)支出的增幅，且有逐漸擴(kuò)大之勢。此外，城市建成區(qū)面積的增幅也相當(dāng)顯著?？傊?，城鎮(zhèn)化在土地、資本等方面的邊際成本是逐漸上漲的（圖5）。

未來一段時(shí)間城鎮(zhèn)化的最直接挑戰(zhàn)將是巨大的“市民化”成本，主要指讓進(jìn)城農(nóng)民工享有與本地市民相同公共服務(wù)所需的投入，包括隨遷子女的教育成本、醫(yī)療保障成本、養(yǎng)老保險(xiǎn)成本、社會(huì)管理費(fèi)用，以及保障型住房支出等。當(dāng)然，不同區(qū)域的市民化成本會(huì)相差很大，其中東部為最高、中部次之、西部則較低[10]。根據(jù)財(cái)政部測算，以2011 年不變價(jià)格計(jì)算，若將現(xiàn)已在城市居住的1.53億農(nóng)民工市民化，成本總額超過1.8萬億元[11]；而這僅僅是城市中現(xiàn)有農(nóng)民工的市民化成本，這些農(nóng)民工大部分已經(jīng)計(jì)入了目前的城鎮(zhèn)化率?？梢姡瑥浹a(bǔ)以往城鎮(zhèn)化發(fā)展中的公共服務(wù)虧欠，支付未來城鎮(zhèn)化水平進(jìn)一步提高的公共成本，所需的投入極其高昂。

圖5 1997—2011年城鎮(zhèn)化率每增加1個(gè)百分點(diǎn)對應(yīng)的最終消費(fèi)支出、城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資總額和城市建成區(qū)面積增幅資料來源：歷年中國統(tǒng)計(jì)年鑒。

圖6 2011年外出農(nóng)民工在不同地區(qū)務(wù)工參加社會(huì)保障的比例資料來源：2011年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報(bào)告。

圖8 1978年以來我國的城鎮(zhèn)化率及其增長情況資料來源：2012年中國統(tǒng)計(jì)年鑒。

圖7 西寧市域村鎮(zhèn)居民不愿意遷往城市的原因資料來源：同濟(jì)大學(xué)西寧市城鎮(zhèn)化調(diào)研課題組（2013）。

過去較快的“土地城鎮(zhèn)化③1990年至2000年城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增幅與城鎮(zhèn)人口增幅比為1.34，2000年至2010年，這一比例上升到1.85，土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化（來源：歷年中國統(tǒng)計(jì)年鑒）?！眲?chuàng)造了“土地財(cái)政”、擴(kuò)大了投資；同時(shí)也吸引了大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，汲取了農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，但以“人”為核心的城鎮(zhèn)化成本卻并未及時(shí)支付，表現(xiàn)為農(nóng)民工的勞動(dòng)付出和各項(xiàng)社會(huì)保障極不匹配（圖6），公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡。

從對案例城市的基層社區(qū)調(diào)研來看，城市生活成本高、農(nóng)民不愿意放棄土地和農(nóng)民身份、生活習(xí)慣的難以適應(yīng)，以及受自身勞動(dòng)能力范圍所限，農(nóng)民在城鎮(zhèn)缺乏就業(yè)收入等原因是牽制農(nóng)民轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)的主要原因（圖7）。高額的城市生活成本實(shí)際上是城鎮(zhèn)化成本中個(gè)人所需要承擔(dān)的部分，這已經(jīng)成為了制約農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的主要原因。

總體來看，改革開放30多年以來我國的城鎮(zhèn)發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平的提高實(shí)際上是享受了人口和土地等要素“紅利”，因此長期以來的城鎮(zhèn)化成本很低，主要表現(xiàn)在土地價(jià)格、農(nóng)民工工資水平、環(huán)境與資源代價(jià)和缺位的社會(huì)保障。在以往的人口轉(zhuǎn)移中，政府所承擔(dān)的成本相對有限；而緣于以往的“不對稱性”轉(zhuǎn)移，往后的人口轉(zhuǎn)移成本將越來越大，成本的內(nèi)涵也更為綜合，亟需建立良好的政府、社會(huì)和個(gè)人的分擔(dān)機(jī)制。

2.4 在“結(jié)構(gòu)性失衡”的制約下, 城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度將趨緩

圖9 海門市外出打工者外出情況資料來源：同濟(jì)大學(xué)海門市域村鎮(zhèn)調(diào)研規(guī)劃課題組（2013）。

基于總量的表征，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程以其速度之快、農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模之大而備受矚目。確實(shí)，在過去30多年中，我國的城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)了“奇跡”般的快速增長，1978年我國的城鎮(zhèn)化率僅為17.92%，2011年我國的城鎮(zhèn)化率為51.27%，實(shí)現(xiàn)了年均超1個(gè)百分點(diǎn)的快速增長，年均增幅總體上是不斷上升的（圖8）。對比西方已基本完成城鎮(zhèn)化進(jìn)程的許多國家，堪稱“奇跡”。

然而一旦人們理解了以往“不對稱性”轉(zhuǎn)移的真正意涵，或許就會(huì)重新評價(jià)迄今的城鎮(zhèn)化成就，并對今后的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度持較為慎重的態(tài)度。根據(jù)經(jīng)典的城鎮(zhèn)化諾瑟姆曲線，城鎮(zhèn)化率在30%和70%的時(shí)候會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)拐點(diǎn)，處于拐點(diǎn)之間時(shí)，城鎮(zhèn)化率增長速度較快，即城鎮(zhèn)化的快速增長期[12]。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，部分國家的數(shù)據(jù)支持了這一結(jié)論，但基于若干國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程的理論歸納是否適用于我國值得商榷；另一方面，也并非是所有國家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程都能嚴(yán)格符合諾瑟姆曲線，尤其是拐點(diǎn)出現(xiàn)時(shí)所對應(yīng)的城鎮(zhèn)化率并不具有普適性。

我國城鎮(zhèn)化前期的快速增長實(shí)際上是低成本地轉(zhuǎn)移了大量的青壯年勞動(dòng)力；隨著農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化成本不斷顯現(xiàn)，加之現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元割裂尚難以完全消除，戶籍、土地、保障房等政策的調(diào)整還有待時(shí)日，因此我國的城鎮(zhèn)化不可能一直保持高速增長。此外，我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展客觀上也需要保持一定勞動(dòng)力，我國特殊的地形條件決定了不能簡單化地提出規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展導(dǎo)向④有學(xué)者測算，以18億畝耕地總量來計(jì)算，假如平均每一個(gè)家庭農(nóng)場擁有100畝耕地，中國的城鎮(zhèn)化率需達(dá)到90%以上[13]（李津逵，“中國城市化的反思與未來方向”，樊綱、武良成主編的《城市化：一系列公共政策的集合》）。；或許東北、華北平原的部分地區(qū)可以支撐大規(guī)模家庭農(nóng)場，但南方及中部許多丘陵地形決定了小型家庭農(nóng)業(yè)存在的必要性。因此，即使是基于農(nóng)村勞動(dòng)力的客觀需求，我國的城鎮(zhèn)化率也不可能在短期內(nèi)就達(dá)到發(fā)達(dá)國家的水平。本文認(rèn)為，在多重“結(jié)構(gòu)性失衡”的制約下，我國城鎮(zhèn)化的速度也很有可能是歷時(shí)性“不對稱”的，即呈現(xiàn)為前期的高速增長與后期的逐步放緩。

圖10 上海市嘉定區(qū)各空間單元的常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口非農(nóng)化率的比較資料來源：嘉定區(qū)第六次人口普查資料和2011年嘉定統(tǒng)計(jì)年鑒。

圖11 上海郊區(qū)農(nóng)村低收入聚集區(qū)的出租房景象資料來源：作者自攝。

3 “結(jié)構(gòu)性失衡”的成因解釋

解釋我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“結(jié)構(gòu)性失衡”的成因，最核心的問題即要回答為什么前期“農(nóng)村—城鎮(zhèn)之間”轉(zhuǎn)移的都是以經(jīng)濟(jì)目的為主要訴求的青壯年勞動(dòng)力，而非社會(huì)學(xué)意義的全面社會(huì)轉(zhuǎn)型。下文從結(jié)構(gòu)角度和微觀角度展開分析。結(jié)構(gòu)角度大致包括政府及制度環(huán)境，基于公共選擇理論；微觀角度主要是個(gè)體及其家庭，基于“經(jīng)濟(jì)人”假說而推演至分析“經(jīng)濟(jì)家庭”的選擇。

3.1 結(jié)構(gòu)角度的解釋

過去的30多年，是改革開放政策釋放了我國的生產(chǎn)力，因而對包括體制、機(jī)制在內(nèi)的結(jié)構(gòu)層面認(rèn)知和解釋必不可少。根據(jù)公共選擇理論，城市政府實(shí)際上也有著理性經(jīng)濟(jì)人的角色特征。政府是一個(gè)具有雙重目標(biāo)函數(shù)的組織，即具有追求經(jīng)濟(jì)效用和政治效用最大化的雙重目標(biāo)。而在傳統(tǒng)的干部任命和考核制度之下，這兩個(gè)目標(biāo)的重要性目前來說并不對等。政府追求經(jīng)濟(jì)效用最大化的動(dòng)力較強(qiáng)，而追求政治效用最大化的目標(biāo)并不強(qiáng)烈，這是由于政府沒有有效的政治制度的制約[14]。因而在現(xiàn)實(shí)中往往表現(xiàn)出很強(qiáng)的發(fā)展政績沖動(dòng)，被稱為“發(fā)展型政府”。

因而在以往的發(fā)展中，政府行為的內(nèi)在邏輯體現(xiàn)為：既要充分利用外來的廉價(jià)勞動(dòng)力而使得城市在區(qū)域發(fā)展中獲得勞動(dòng)力成本的比較優(yōu)勢，同時(shí)又要盡力降低城鎮(zhèn)化的高額成本。在制度設(shè)計(jì)層面，則是以有利于城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長為基點(diǎn)。例如，現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度造成了部分農(nóng)民處在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的不利地位。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了“未經(jīng)批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)”，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地受到行政壟斷，因而多年來農(nóng)地非農(nóng)化帶來的增值收益主要由城市政府和資本來分享。前些年，各地的拆遷征地沖突不斷、因征地糾紛而上訪的人數(shù)逐年上升，這可被看成是政府追求經(jīng)濟(jì)效用最大化而導(dǎo)致的負(fù)外部性后果。地方政府以擴(kuò)張建設(shè)用地面積來吸引大量投資和保持經(jīng)濟(jì)增長，同時(shí)也獲得了“土地財(cái)政”；由此便造成了“土地城鎮(zhèn)化”快于“人的城鎮(zhèn)化”的失衡局面。

為了控制住公共服務(wù)的開支，社會(huì)管理體制的改革步伐緩慢。與戶籍制度相掛鉤的社會(huì)福利制度差異使得進(jìn)城農(nóng)民無法享受完整的福利待遇。住房是農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)市民化的重要物質(zhì)載體，政府多年來未有針對外來人口的保障性住房政策。近年來中央政府對保障性住房十分重視，但由于保障性住房對地方的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)能力較低，某些地方政府的行為不免有敷衍之嫌。除了在“量”上大打折扣外，還存在嚴(yán)重的“空間失配”，即保障房供給和實(shí)際需求之間在空間區(qū)位上的巨大差異，因而被寄予厚望的保障性住房的實(shí)際作用很有限。就公共教育而言，農(nóng)民工子女大部分進(jìn)入了民辦農(nóng)民工子女小學(xué)就讀，而較難進(jìn)入本地戶籍兒童所就學(xué)的公辦小學(xué)，享有的教育機(jī)會(huì)很不同等?？偠灾?，在過去的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于改革不到位、制度設(shè)計(jì)存在偏頗，政府、企業(yè)等經(jīng)濟(jì)行為主體分享了人口等紅利的凈貢獻(xiàn)，而農(nóng)民工的權(quán)益沒有受到應(yīng)有保障，在社會(huì)發(fā)展等方面存在著嚴(yán)重的“虧欠”。

短期的經(jīng)濟(jì)效益汲取和改革的滯后不可能長久，“虧欠”終將要償付。實(shí)際上，城鎮(zhèn)化高額成本也是動(dòng)態(tài)積累起來的，農(nóng)民工市民化的成本也相應(yīng)不斷提高。2005年中國科學(xué)院《中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》中提出每進(jìn)入城市1個(gè)人，需要“公共支付成本約1.5萬元/每人”；2006年建設(shè)部《農(nóng)民工進(jìn)城對城市建設(shè)提出的新要求》報(bào)告指出，“每新增一個(gè)城市人口需要增加市政公用設(shè)施配套費(fèi)（不含運(yùn)行和管理成本）為小城市2萬元，中等城市3萬元，大城市6萬元，特大城市10萬元”；《中國發(fā)展報(bào)告2010：促進(jìn)人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》中指出“中國當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本在10萬元左右”；2013年9月的《中國新聞周刊》認(rèn)為“農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)住房和社保，政府需為每個(gè)農(nóng)民相應(yīng)投入10—15萬元”。隨著利益格局的固化，各類要素價(jià)格的持續(xù)上漲，轉(zhuǎn)移人口的市民化成本將不斷趨高，這對于城市政府而言，需要投入的財(cái)力將會(huì)十分巨大。可以說，改革越滯后，需要付出的制度成本越高。

3.2 微觀角度的解釋

改革開放以來，國家控制和計(jì)劃約束大幅減少，微觀層面的活力大為增強(qiáng)，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的宏觀景象是由無數(shù)個(gè)體的自主選擇塑造的。另一方面，微觀行為仍然會(huì)受制于結(jié)構(gòu)性因素。例如在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后將面臨著巨大的生活成本；其實(shí)城鎮(zhèn)福利分房制度一開始就決定了農(nóng)民和市民所擁有的城鎮(zhèn)資產(chǎn)差異。即使農(nóng)民工與市民能夠同工同酬，但市民擁有早期的福利分房并享受城鎮(zhèn)最低住房標(biāo)準(zhǔn)保障；而進(jìn)城農(nóng)民不但要租房，還要承擔(dān)許多在農(nóng)村不需要支付的費(fèi)用。因而兩者實(shí)際純收入的差異很大，兩者的生活品質(zhì)也就難以等同。在既定的預(yù)算約束下，如果個(gè)體行為大致符合理性經(jīng)濟(jì)人假說，則家庭是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的理性經(jīng)濟(jì)單元；對于向外輸出勞動(dòng)力的家庭而言，在追逐其家庭勞動(dòng)力的最佳市場配置：能力強(qiáng)、年紀(jì)輕、身體好的向外流動(dòng)至城鎮(zhèn)打工賺取較高額的工資性收入，相對次等的勞動(dòng)力選擇在就近小城鎮(zhèn)上班實(shí)現(xiàn)工農(nóng)兼業(yè)，最次等的勞動(dòng)力只能留在農(nóng)村種地或幫忙照顧小孩。從勞動(dòng)力的經(jīng)濟(jì)意義上來講，外出打工勞動(dòng)力的經(jīng)濟(jì)意義最強(qiáng)；留守在農(nóng)村的最次等勞動(dòng)力或許在農(nóng)村還有從事農(nóng)業(yè)勞作的經(jīng)濟(jì)意義，如果進(jìn)入城鎮(zhèn)，則其對非農(nóng)部門而言的經(jīng)濟(jì)價(jià)值將十分微弱，基本屬于供養(yǎng)人口。

盡管這樣的配置在經(jīng)濟(jì)上是理性的，但實(shí)際上其付出的社會(huì)代價(jià)很大。對江蘇省海門市域農(nóng)村的調(diào)研⑤2013年上半年同濟(jì)大學(xué)規(guī)劃課題組承擔(dān)海門市若干鎮(zhèn)的總體規(guī)劃編制任務(wù)，開展了多層次的社會(huì)調(diào)查研究工作。發(fā)現(xiàn)，以家庭最優(yōu)等勞動(dòng)力獨(dú)自進(jìn)城打工為主要模式的人口的城鄉(xiāng)流動(dòng)（圖9），導(dǎo)致大量農(nóng)村家庭成員的被迫“分居”生活，引發(fā)了許多突出的社會(huì)問題。一方面外出打工者無暇顧及贍養(yǎng)老人、教育子女的社會(huì)責(zé)任；而獨(dú)自在外務(wù)工者，由于缺少家人的陪伴以及家庭生活和約束，行為失范的可能性大為增加。而本應(yīng)由男性勞動(dòng)力為主體所完成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)交給了留守的婦女、老人甚至小孩，增加了其勞動(dòng)強(qiáng)度、客觀上影響了婦女和老人的身體健康。

在城鎮(zhèn)生活的農(nóng)民工，其流向城鎮(zhèn)是基于單一的經(jīng)濟(jì)性目的，肩負(fù)著支撐家庭的重任，因而選擇簡樸的生活方式。農(nóng)民工的邊際消費(fèi)傾向不僅低于城鎮(zhèn)居民，甚至低于農(nóng)村居民[15]。有關(guān)研究針對北京市農(nóng)民工的消費(fèi)和儲(chǔ)蓄調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工的儲(chǔ)蓄占收入比達(dá)到2/3，這部分儲(chǔ)蓄一部分用于提高家庭的生活水平，包括回鄉(xiāng)建房；一部分投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；其余則為再儲(chǔ)蓄[16]。出于對農(nóng)村存量資產(chǎn)的改造的目的，農(nóng)民并沒有因?yàn)殡x家在外而減少對農(nóng)村住房建設(shè)的投入。農(nóng)民純收入的提高進(jìn)一步促使了其返鄉(xiāng)建房行為[17]，即使舉家外遷打工；老家住房的實(shí)際居住時(shí)間極為有限。這看似非經(jīng)濟(jì)的資源配置⑥厲以寧在農(nóng)村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的農(nóng)民帶著老婆孩子外出打工，房子一把鎖鎖上，結(jié)果變成了老鼠窩；進(jìn)城的時(shí)候兩手空空，沒有錢，一家子只能住地下室，成了“鼠族”。來源：厲以寧，《莫讓進(jìn)城農(nóng)民變成“兩只老鼠”》。詳見http://news.hexun.com/2011-03-05/127731370.html。卻暗含了理性動(dòng)機(jī)，一方面回鄉(xiāng)建房包含著農(nóng)民實(shí)際的居住需求，更為深層的原因還包括農(nóng)民的炫耀性目的和對未來的預(yù)防性目的。

3.3 上海郊區(qū)的實(shí)證調(diào)研和解釋

筆者在上海郊區(qū)農(nóng)村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大量農(nóng)村人口涌入了城鎮(zhèn)，但卻受制于城鎮(zhèn)生活的高成本而選擇生活在農(nóng)村。以上海市嘉定區(qū)為例，2010年，轄區(qū)內(nèi)戶籍人口的非農(nóng)化率高達(dá)83.64%，而以常住人口為口徑的六普數(shù)據(jù)顯示城鎮(zhèn)化率僅為43.39%，尤其是擁有良好工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的各個(gè)鎮(zhèn)，兩者之間的差距更為明顯（圖10），說明外來人口的大量涌入并未提高上海郊區(qū)的城鎮(zhèn)化率，居住在農(nóng)村地區(qū)的常住人口增量抵消了居住在城市的常住人口增量、降低了郊區(qū)整體的城鎮(zhèn)化率。由此可以推斷大量的外來人口是居住在農(nóng)村的，據(jù)有關(guān)部門透露，這一比例超過50%⑦來源：“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引導(dǎo)人口結(jié)構(gòu)調(diào)整——一個(gè)人口導(dǎo)入?yún)^(qū)的思考與探索”，文匯報(bào)，2013年1月27日。記者錢蓓。。農(nóng)村廉價(jià)但品質(zhì)較差的出租房成為了農(nóng)民工的主要居住選擇，面積狹小、環(huán)境臟亂且缺乏獨(dú)立衛(wèi)浴設(shè)施的大片出租房，形成了農(nóng)村的低收入聚居區(qū)（圖11），實(shí)際上在某種意義上已經(jīng)成為了中國式的農(nóng)村“貧民窟”。即使他們的工資水平足夠承受城鎮(zhèn)的生活成本，但出于接濟(jì)老家、省錢回家改善居住環(huán)境等目的，他們寧愿在流入地農(nóng)村過著低成本、低消費(fèi)的生活，因而潛在的內(nèi)需預(yù)期難以釋放。

上海郊區(qū)農(nóng)村建房高峰期在1980年代，當(dāng)時(shí)所建住宅已顯破敗，但出于機(jī)會(huì)成本的考慮，極少數(shù)家庭會(huì)對房屋進(jìn)行改建或翻新。根據(jù)2007年頒布的《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》及各個(gè)區(qū)縣具體的實(shí)施細(xì)則，農(nóng)村4人及以下戶的宅基地總面積不超過180m2，其中建筑占地面積不超過90m2，建筑面積不超過180m2。這一條例適用于上海行政區(qū)域范圍內(nèi)農(nóng)民集體所有土地上村民新建、改建、擴(kuò)建和翻建住房行為。而早期的農(nóng)民住宅面積大多超過250m2，不少家庭坐擁300—400m2甚至更多的住宅面積，一旦進(jìn)行改建翻新并履行相應(yīng)的換證手續(xù)，建筑面積會(huì)大為減少。這對于可能面臨動(dòng)拆遷的郊區(qū)農(nóng)村家庭而言，機(jī)會(huì)成本很高，即改建會(huì)帶來有效賠償面積的大幅減少。

較富裕的家庭可能已常年搬至郊區(qū)城鎮(zhèn)居住，將整套農(nóng)村住宅（甚至附帶部分自留地）進(jìn)行內(nèi)部的簡易劃分租給流動(dòng)人口，定期回鄉(xiāng)收租，最大程度減少資產(chǎn)的沉淀，并等待城市進(jìn)一步開發(fā)帶來的動(dòng)拆遷政策；對于還居住在農(nóng)村的家庭而言（或者老人留在農(nóng)村居住、子女已搬入城鎮(zhèn)），由于本地居民基本不再從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，不再像過去那樣需要一層的多個(gè)房間放置農(nóng)具、糧食等，加之農(nóng)村家庭人口規(guī)模減少，可進(jìn)一步壓縮家庭的居住面積，而將多余的一層建筑改造后向外出租并在空地上盡可能多建簡易房屋以增加家庭的租金收入。因此，此類農(nóng)村的非正規(guī)出租房現(xiàn)象是供需雙方基于自身家庭資產(chǎn)的最優(yōu)化配置而做出的決策。

在現(xiàn)有的制度安排下，無論是流入地農(nóng)民還是流出地的農(nóng)民，都不愿意徹底退出農(nóng)村和放棄農(nóng)村戶籍。盡管可能有多種解釋，例如部分農(nóng)民有濃厚的鄉(xiāng)土情結(jié)，但更為重要的還是“經(jīng)濟(jì)家庭”基于存量資產(chǎn)（主要是承包地和宅基地）的機(jī)會(huì)成本的考慮而做出的理性選擇。作為集體組織內(nèi)部成員的村民依法享有承包地的經(jīng)營權(quán)和宅基地的使用權(quán)，農(nóng)民只對其享有用益物權(quán)，而這種近似“集體共有”的性質(zhì)決定了模糊的產(chǎn)權(quán)邊界，集體成員的離去和新生都會(huì)改變既有使用者的實(shí)際使用份額，而一旦選擇退出了集體，也就失去了分享“集體共有”財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。盡管承包地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)在逐步推行，但承包地和宅基地及其附屬住房的退出機(jī)制和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償實(shí)際上是不存在的，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地法律和政策的主要特征為“一宅兩制”，即房屋歸農(nóng)民私有，宅基地歸集體所有。農(nóng)民不能向集體組織以外的單位和個(gè)人轉(zhuǎn)讓宅基地，城鎮(zhèn)居民也被禁止在農(nóng)村購置宅基地[18]。農(nóng)民既難以真正融入城鎮(zhèn)，也不甘放棄農(nóng)村的共享產(chǎn)權(quán)和利益，由此便陷入了兩難的境地。調(diào)查表明，對于上海郊區(qū)農(nóng)村等流入地農(nóng)村的農(nóng)民而言，隨著鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村住房的紅利逐漸顯化，即使農(nóng)民（尤其是年輕一代）已經(jīng)在城鎮(zhèn)購置商品房，也不愿意放棄農(nóng)村紅利。

4 從“失衡到均衡”：我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的未來趨勢

從長周期看，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程實(shí)際上難以大幅“壓縮”，也不存在真正意義上的“奇跡”；或是說，“奇跡”的表象之下蘊(yùn)含著巨大的代價(jià)，“壓縮”后會(huì)出現(xiàn)反彈、“虧欠”需要被彌補(bǔ)?！靶滦统擎?zhèn)化”的本質(zhì)訴求是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，在這個(gè)意義上，從“結(jié)構(gòu)性失衡”到“均衡”將是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的必由之路，城鎮(zhèn)化的目標(biāo)確定和制度設(shè)計(jì)要順應(yīng)這個(gè)大趨勢。

4.1 城鎮(zhèn)化從數(shù)量增長到完成社會(huì)轉(zhuǎn)型是一個(gè)長期過程

盡管我國過去30多年的城鎮(zhèn)化率提高很快，但在社會(huì)學(xué)意義上尚未真正城鎮(zhèn)化的流動(dòng)人口占了新增城鎮(zhèn)人口的很大比重；因而未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展的績效評價(jià)既要重視人口的空間轉(zhuǎn)移數(shù)量，更要重視社會(huì)轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)程度。從城鎮(zhèn)化人口的“不對稱”數(shù)量增長，到轉(zhuǎn)移人口的相對均衡導(dǎo)入并完成社會(huì)轉(zhuǎn)型及生活方式改變，將是一個(gè)長期的過程。對原本為農(nóng)民的轉(zhuǎn)移群體而言，從進(jìn)入城鎮(zhèn)、到完成市民化過程有著多個(gè)階段；他們需要從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)到心理等各個(gè)層面逐步完成轉(zhuǎn)變，逐漸適應(yīng)城鎮(zhèn)生活、融入城鎮(zhèn)社會(huì)?；蛟S經(jīng)濟(jì)層面的適應(yīng)比較容易，表現(xiàn)為工作部門和內(nèi)容的變遷，獲取與城鎮(zhèn)居民同等的工資報(bào)酬；但社會(huì)的適應(yīng)還取決于家庭的團(tuán)聚、自身的生活方式的逐步改變，深層次的心理適應(yīng)還反映在他們對城市的認(rèn)同度以及自身的身份重新定位。這一過程甚至需要幾代人才能真正完成。筆者曾在杭州古蕩社區(qū)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)存在大量居民開墾綠地種菜的現(xiàn)象；種菜者大部分為原先拆遷搬至此的農(nóng)民，盡管搬遷過來已近20年，但其一貫的農(nóng)村生活方式仍沒有完全改變，仍需要時(shí)間來適應(yīng)身份的變化。在上海郊區(qū)的調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，盡管許多本地農(nóng)民已在城鎮(zhèn)購置住房且只有周末回農(nóng)村，但本地農(nóng)民一般僅將附著在主屋的小房子出租，即使主屋內(nèi)有部分房間出租，也會(huì)將正中間的“客堂間”予以保留，以供祭祀等之用。

總之，城鎮(zhèn)化從數(shù)據(jù)上看，可能會(huì)較快速增長，但從遷移群體的微觀視角來看，完成城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型并不容易；無論是微觀個(gè)體從不適應(yīng)到適應(yīng)、家庭從解構(gòu)到重構(gòu)，還是整個(gè)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性再均衡，均是一個(gè)長期的過程，并有賴于新型社會(huì)治理機(jī)制的有效建構(gòu)和觸媒作用。

4.2 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化過程具有邊際累積特征

多年來，大批農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，他們因不具有城鎮(zhèn)戶籍而被稱為流動(dòng)人口，他們因常住城鎮(zhèn)打工和生活而被計(jì)入城鎮(zhèn)化人口。轉(zhuǎn)移人口“市民化”早就是一個(gè)熱點(diǎn)話題。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確提出要“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，目前的主要任務(wù)是“解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題”；關(guān)于工作的具體方針，會(huì)議則提出“轉(zhuǎn)移人口市民化要堅(jiān)持自愿、分類、有序，充分尊重農(nóng)民意愿，因地制宜制定具體辦法，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量?！?/p>

中央工作會(huì)議的這些要求有著深刻的含義。轉(zhuǎn)移人口的市民化既是勢在必行，而其推進(jìn)則必須實(shí)事求是并“充分尊重農(nóng)民意愿”。本文認(rèn)為轉(zhuǎn)移人口的市民化過程具有邊際累積的特征，不可能一蹴而就。鑒于城鎮(zhèn)化成本的不斷趨高、人口轉(zhuǎn)移及實(shí)現(xiàn)市民化的難度很大，必須分類和有序推進(jìn)；尤其是要考慮到大城市、特大城市的壓力。中央提出的原則是“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模?！?/p>

戶籍制度和農(nóng)村土地制度在今日雖然飽受詬病，但不可否認(rèn)其曾發(fā)揮過積極作用，如在2008年金融危機(jī)時(shí)，數(shù)千萬農(nóng)民工在面臨城鎮(zhèn)就業(yè)困境時(shí)仍然可以回鄉(xiāng)生活，沒有出現(xiàn)大的社會(huì)動(dòng)蕩?？紤]到我國極大的地區(qū)差異、個(gè)體和群體差異，對既有制度的改革、對轉(zhuǎn)移人口的徹底脫農(nóng)和實(shí)現(xiàn)市民化的進(jìn)程必須持謹(jǐn)慎的態(tài)度，有序推進(jìn)、邊際地累積成果，而不企求畢其功于一役。具體而言，對于在流入地城市生活已較為穩(wěn)定、工資收入較高且能支撐家庭整體遷移的流動(dòng)人口，可引導(dǎo)其完全退出農(nóng)村集體，包括其在農(nóng)村的存量資產(chǎn)的退出和變現(xiàn)，允許其在城市落戶；工資收入較高的群體可以返回老家城鎮(zhèn)買房和就業(yè)（創(chuàng)業(yè)），實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化；對于不能適應(yīng)在城鎮(zhèn)生活的群體，可引導(dǎo)其回到鄉(xiāng)村，通過政策扶持、運(yùn)用農(nóng)業(yè)新技術(shù)來幫助其實(shí)現(xiàn)致富。事實(shí)上，中西部地區(qū)的一些農(nóng)村已經(jīng)因?yàn)榇罅康霓r(nóng)民外出務(wù)工而出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的土地撂荒⑧引自新華社報(bào)道“撂荒的農(nóng)田”，詳見http://news.xinhuanet.com/video/2008-04/24/content_8040334.htm。2008年，新華社記者走訪了河南省信陽市3個(gè)縣的12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)現(xiàn)有9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)季節(jié)性撂荒。這9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的13個(gè)村的農(nóng)田撂荒的比例嚴(yán)重的達(dá)到70%左右。某村干部表示勞動(dòng)力缺乏是撂荒現(xiàn)象出現(xiàn)的重要原因，全村青壯勞力90%都外出務(wù)工。。即使未出現(xiàn)明顯的撂荒現(xiàn)象，也由于當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力不足，耕地的復(fù)種指數(shù)不斷降低，留守農(nóng)民普遍存在不求致富但求自足的耕作心態(tài)[19]。實(shí)際上部分地區(qū)的農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)過度流失了，留守的次等勞動(dòng)力（主要為老人、婦女和兒童）文化程度和接受新技術(shù)的能力弱，制約了農(nóng)業(yè)新技術(shù)的推廣和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，廣大農(nóng)村地區(qū)客觀上也需要?jiǎng)趧?dòng)力。從轉(zhuǎn)移人口在流入地城市的生活承受能力和流出地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力客觀需求兩個(gè)角度來看，轉(zhuǎn)移人口的市民化不是唯一出路，同時(shí)改變必定是邊際累積的。

4.3 聚焦于改革和消除制度障礙，“引導(dǎo)”而非“替代”行為主體的選擇

意識(shí)到農(nóng)村家庭的不完全轉(zhuǎn)移和部分人口的“兩棲狀態(tài)”是理性“經(jīng)濟(jì)家庭”在既有制度約束下的理性選擇，推進(jìn)城鎮(zhèn)化就應(yīng)是“引導(dǎo)”而非“替代”微觀行為主體的選擇；政府要聚焦于改革和消除制度障礙，從而引導(dǎo)主體的轉(zhuǎn)移方式。

全局看，“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路”，二、三產(chǎn)業(yè)及非農(nóng)人口向城鎮(zhèn)集聚是必然趨勢；農(nóng)村人口和人居空間逐步減少不可避免；在對策上應(yīng)是主動(dòng)“精明收縮”，從而使得農(nóng)村功能得以延續(xù)和提升，農(nóng)村社區(qū)得以有效重構(gòu)和健康發(fā)展。以上海郊區(qū)農(nóng)村為例，之所以形成大片低收入者聚居區(qū)，就是應(yīng)該收縮的農(nóng)村住區(qū)沒有及時(shí)實(shí)現(xiàn)“精明收縮”；可以說農(nóng)村存量資產(chǎn)的退出機(jī)制缺位，加之進(jìn)城農(nóng)民工的保障性住房供應(yīng)不到位，造就了今日的中國式“貧民窟”。面對農(nóng)村的“空心化”而無所作為或消極等待，“三農(nóng)”問題將日趨尖銳，最終也必將會(huì)影響城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

“精明收縮”既是空間問題，更涉及政策議題。例如，如何改變大量農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工和生活，同時(shí)仍保持著農(nóng)村戶籍和承包地的“不完全城鎮(zhèn)化”問題。從許多農(nóng)民不愿意放棄農(nóng)村戶籍以及進(jìn)城農(nóng)民工的較普遍低消費(fèi)行為來看，一是在城鎮(zhèn)收入水平尚不夠高，難以支撐舉家遷入城鎮(zhèn)——轉(zhuǎn)而貼補(bǔ)老家的開支、贍養(yǎng)家庭老弱成員，所以尚難以真正市民化；二是農(nóng)村老家尚有承包地和住宅，存量資產(chǎn)有經(jīng)濟(jì)價(jià)值和效用，但這些資產(chǎn)難以變現(xiàn)和退出。由此可見轉(zhuǎn)移人口市民化是一項(xiàng)非常復(fù)雜的社會(huì)工程，涉及到城市和農(nóng)村兩方面的利益調(diào)整和改革。以“精明收縮”為指向的基本策略，包括在制度上的“松綁”及創(chuàng)新，使得耕地、宅基地及住房能夠有效流轉(zhuǎn)，進(jìn)而使得進(jìn)入城鎮(zhèn)和退出農(nóng)村的交易成本均大幅降低；在空間發(fā)展上打破“路徑依賴”，逐步對村鎮(zhèn)地區(qū)的人居環(huán)境和基本公共服務(wù)設(shè)施體系加以精明重構(gòu)；對規(guī)劃工作而言，就是要學(xué)會(huì)怎樣科學(xué)制定“收縮型”規(guī)劃。

5 結(jié)語

城鎮(zhèn)化不僅是一個(gè)城鎮(zhèn)人口數(shù)量增長的過程，更是一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程。伴隨城鎮(zhèn)化“量”和“質(zhì)”的水平提升，居民的幸福感和福祉也相應(yīng)不斷增強(qiáng)。我們應(yīng)該清醒認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)化是“一個(gè)順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程”；把城鎮(zhèn)化率作為發(fā)展目標(biāo)、把城鎮(zhèn)化率納入地方政府的考核指標(biāo)，是對城鎮(zhèn)化本質(zhì)的誤讀。

我國自改革開發(fā)以來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)均取得了巨大的成就；但我們也必須清醒認(rèn)識(shí)到，我國過去30年的經(jīng)濟(jì)增長及城鎮(zhèn)化發(fā)展存在著諸多“結(jié)構(gòu)性失衡”；支撐以往快速發(fā)展的“人口紅利”、“土地紅利”和“投資紅利”已開始顯現(xiàn)“拐點(diǎn)”。城鎮(zhèn)化發(fā)展“從失衡到均衡”，需要付出不斷趨高的成本，需要深化改革和消除制度障礙，并有賴于建構(gòu)新型的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。

（鳴謝：同濟(jì)大學(xué)西寧城鎮(zhèn)化課題組、同濟(jì)大學(xué)海門規(guī)劃課題組的調(diào)研工作為本文提供的實(shí)證支持。）

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