從速度到質(zhì)量：京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略思考*

于濤方

城鎮(zhèn)化質(zhì)量和城鎮(zhèn)化水平是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的兩個(gè)最重要的方面，二者相互依賴相互制約。1990年代中期以來，中國城市（鎮(zhèn)）化快速推進(jìn)，2012年全國城鎮(zhèn)化水平達(dá)到52.57%。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化質(zhì)量的問題逐漸顯現(xiàn)出來，2013年，國家發(fā)展和改革委員會(huì)指出，隨著國內(nèi)農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力減少和人口老齡化程度提高、資源環(huán)境瓶頸制約日益加劇、戶籍人口與外來人口公共服務(wù)差距造成的城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾日益凸顯，過去主要靠高投入、高消耗、高排放的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式難以為繼，必須走以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。中央適時(shí)提出了“促進(jìn)城市化健康發(fā)展”的目標(biāo)，在國家“十二五”規(guī)劃、黨的“十八大”報(bào)告以及城鎮(zhèn)化工作會(huì)議文件中先后指出：“提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平”；“要以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)”、“把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展”、“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力。要發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系，強(qiáng)化城市間專業(yè)化分工協(xié)作，增強(qiáng)中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅(jiān)持自愿、分類、有序”。

繼珠三角地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)以后，以北京、天津等為核心城市的京津冀地區(qū)無論在GDP增長(zhǎng)，還是在人口增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)建成區(qū)增長(zhǎng)等方面都表現(xiàn)出快速、加速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而同時(shí)，城鎮(zhèn)化質(zhì)量問題也全方位凸現(xiàn)出來：霧霾、區(qū)域貧困、生態(tài)資源的瓶頸、區(qū)域集聚和擴(kuò)散的失衡等等?；诖?，本文對(duì)京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化問題的探討主要是從城鎮(zhèn)化速度和城鎮(zhèn)化質(zhì)量?jī)煞矫嬲归_討論。

1 京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化格局與速度變化

1.1 大規(guī)模外來流入人口是京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)群城鎮(zhèn)化的重要特征

2010年，整個(gè)京津冀地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平高達(dá)59.64%。其中京津冀北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平為63.42%，京津廊地區(qū)為79.25%。京津冀北地區(qū)的外來流動(dòng)人口占常住人口比重為15.09%，京津廊地區(qū)更是高達(dá)27.92%。

和珠三角、長(zhǎng)三角等地區(qū)相比①京津冀北地區(qū)包括北京、天津以及河北的保定、唐山、張家口、承德、秦皇島和廊坊；長(zhǎng)三角地區(qū)包括上海、南京、無錫、常州、蘇州、揚(yáng)州、南通、泰州、鎮(zhèn)江、杭州、寧波、紹興、嘉興、湖州、舟山以及臺(tái)州；珠三角地區(qū)包括廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、惠州以及肇慶。，京津冀北地區(qū)面積最大，其次是長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)，外來凈流入人口（常住人口與戶籍人口之差）京津冀地區(qū)最少，僅僅為其他兩地的一半。長(zhǎng)三角和珠三角人口密度（約1 000人/km2左右）、城鎮(zhèn)化水平，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于京津冀北地區(qū)。從這個(gè)角度，未來京津冀北地區(qū)的外來凈流入人口的增長(zhǎng)可能還將持續(xù)一段時(shí)間，并很有可能未來面臨更多的人口增長(zhǎng)的壓力（表1）。

表1 2010年三大城鎮(zhèn)群地區(qū)① 京津冀北地區(qū)包括北京、天津以及河北的保定、唐山、張家口、承德、秦皇島和廊坊；長(zhǎng)三角地區(qū)包括上海、南京、無錫、常州、蘇州、揚(yáng)州、南通、泰州、鎮(zhèn)江、杭州、寧波、紹興、嘉興、湖州、舟山以及臺(tái)州；珠三角地區(qū)包括廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、惠州以及肇慶。城鎮(zhèn)化格局

圖1 三大城鎮(zhèn)群常住人口密度比較

圖2 三大城鎮(zhèn)群城鎮(zhèn)體系與城鎮(zhèn)化格局

1.2 京津雙核極化是京津冀城鎮(zhèn)群的最主要特點(diǎn)

2010年，京津兩市市轄區(qū)總?cè)丝诟哌_(dá)2 696萬人，凈流入人口為892萬，城鎮(zhèn)人口2 430萬，分別占京津冀北地區(qū)的44.1%、59.3%和82.9%，京津冀北地區(qū)的第3、4大城市為唐山和保定市，其市轄區(qū)常住人口、城鎮(zhèn)人口和凈流入人口等的合計(jì)僅僅為京津兩市的16.0%、13.0%和2.5%。上海和南京長(zhǎng)三角中兩個(gè)最大城市的市轄區(qū)的常住人口、城鎮(zhèn)人口和外來凈流入人口合計(jì)僅占區(qū)域的26.9%、26.6%和30.0%，第3、4大城市（杭州市和蘇州市）的常住人口、城鎮(zhèn)人口和外來凈流入人口與滬寧兩市之比高達(dá)26.4%、33.9%和44.0%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于唐山和保定的比值。珠三角最大兩個(gè)城市，廣州和深圳的市轄區(qū)人口、城鎮(zhèn)人口、外來凈流入人口合計(jì)分別占區(qū)域的50.5%、48.2%和64.2%，與京津類似，但第3、4位城市，東莞和中山的人口、城鎮(zhèn)人口和外來凈流入人口的合計(jì)與廣深兩個(gè)城市之比分別達(dá)到40.0%、44.7%和48.1%。

表2 1980年代以來京津冀北地區(qū)人口規(guī)模增長(zhǎng)變化情況

表3 2000—2010年三大城鎮(zhèn)群地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程比較

表4 2000—2010年京津冀北地區(qū)常住人口前十位城市城鎮(zhèn)化變化（萬人）

巨型地區(qū)（Mega Region）當(dāng)前在全球引發(fā)關(guān)注，這不僅僅體現(xiàn)在聯(lián)合國人居署的相關(guān)報(bào)告，在“美國2050”更是提上日程。聯(lián)合國人居署2010年12月發(fā)布最新“世界城市狀況”報(bào)告，指出世界各地的超級(jí)大城市，正逐漸匯聚合并成更大的超級(jí)地區(qū)。這種超級(jí)地區(qū)由兩個(gè)或兩個(gè)以上的城市（含連接部分的城市）組成，地域延伸數(shù)百公里，生活在其中的人口可能超過1億。聯(lián)合國人居署的報(bào)告指出，城鎮(zhèn)化趨勢(shì)不可阻擋，“無邊界城市”正在不斷擴(kuò)張，這將是未來50年影響社會(huì)的最關(guān)鍵因素之一，影響到人口和財(cái)富走向?！皥?bào)告”指出巨型地區(qū)的3個(gè)基本形態(tài)。（1）巨型地區(qū)（Mega Region）：世界上最大的40個(gè)超級(jí)地區(qū)僅占地球面積的一小部分、擁有不到世界18%的人口，然而，它們卻參與了全球66%的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和大約85%的科技革新。（2）城市走廊（Urban Corridor）：提升鏈接性、促進(jìn)商務(wù)和房地產(chǎn)發(fā)展；（3）城市地區(qū)（City Region）：吸收城市、半城市和農(nóng)村腹地，集成為一個(gè)統(tǒng)一整體。

從這個(gè)意義上來講，這3個(gè)城市地區(qū)都具有世界級(jí)的全球城市區(qū)域影響力，但珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)是兩個(gè)非常成熟的巨型地區(qū)，而京津冀地區(qū)相對(duì)而言是一個(gè)走廊城市發(fā)展的階段，即使如此，北京和天津之間的發(fā)展仍然有明顯的低谷地帶，包括廊坊和武清一帶等（圖1-3）。

圖3 三大城鎮(zhèn)群凈流入人口規(guī)模與占常住人口的比重格局

1.3 2000年以來城鎮(zhèn)化速度加快, 但不均衡特征日益顯著

1.3.1 京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化速度加快

運(yùn)用第3、4、5、6次人口普查數(shù)據(jù)分析，京津冀北地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口集聚呈現(xiàn)總體上升的態(tài)勢(shì)，1982—1990年期間，在人口自然增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)下，京津冀北地區(qū)總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)了600萬左右，年均增長(zhǎng)率為1.72%，而北京、天津同期增長(zhǎng)僅僅在100萬左右，低于保定市，和唐山接近。1990—2000年，自然增長(zhǎng)率的下降，使得京津冀北地區(qū)總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)僅僅為400萬左右，年均增長(zhǎng)率不足1%，承德市和廊坊市乃至張家口市出現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)情況，此時(shí)，北京總?cè)丝陂_始加速集聚，10年間增長(zhǎng)了近300萬人，年均增長(zhǎng)率從2.15%提升到2.54%。2000年以來，由于北京奧運(yùn)會(huì)、濱海新區(qū)等的帶動(dòng)，京津冀北地區(qū)的發(fā)展也進(jìn)入到城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段。京津冀北地區(qū)10年間，總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)了1 145萬，凈流入人口增長(zhǎng)了704萬，其年均增長(zhǎng)率分別高達(dá)2.1%和2.4%（表2）。

與長(zhǎng)三角地區(qū)和珠三角地區(qū)相比，京津冀地區(qū)的城鎮(zhèn)化在規(guī)模增長(zhǎng)上并不是最快，包括常住人口增長(zhǎng)、流動(dòng)人口的增長(zhǎng)的規(guī)模方面，但從增長(zhǎng)率方面，京津冀北地區(qū)外來人口增長(zhǎng)加快，明顯高于長(zhǎng)三角、遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于珠三角地區(qū)。其中京津走廊地區(qū)城鎮(zhèn)化速度更快，人口年增長(zhǎng)率超過3.5%，如表3、圖4-6所示。

圖5 三大城鎮(zhèn)群人口增長(zhǎng)的空間分異比較

1.3.2 京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化速度變化不均衡特征顯著

第一，城鎮(zhèn)體系方面，特大城市快速增長(zhǎng)，中小城市增長(zhǎng)緩慢。北京和天津兩個(gè)城市的市轄區(qū)的常住人口和凈流入人口都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。除了這兩個(gè)城市外，增長(zhǎng)最快的是北京的大興縣和承德市轄區(qū)。而廊坊市轄區(qū)、保定市轄區(qū)等人口增長(zhǎng)非常緩慢。地區(qū)大城市的集聚力非常強(qiáng)勁，如表4。另外，前十位城鎮(zhèn)規(guī)模最大的城市，其常住人口合計(jì)占京津冀北地區(qū)的比重從2000年的49.84%上升到61.22%，凈流入人口從83.32%上升到103.78%。

圖7 小學(xué)及以下受教育水平指數(shù)差異

圖8 人居質(zhì)量區(qū)域差異

圖9 區(qū)域失業(yè)率指數(shù)空間差異

圖10 區(qū)域撫養(yǎng)比空間差異

第二，空間不均衡。京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化速度最快的地方高度集中在京津地區(qū)。凈流入人口和常住人口規(guī)模、增長(zhǎng)率都是如此的空間特征。以京津?yàn)楹诵模渲苓叺貐^(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程也相對(duì)較快，諸如廊坊、保定的毗鄰京津的縣市區(qū)，而天津?yàn)楹诵牡难睾５貐^(qū)的人口增長(zhǎng)也相對(duì)加快。在河北省其它廣大地方，人口增長(zhǎng)最為顯著的是各個(gè)中心城市的市轄區(qū)。對(duì)比于長(zhǎng)三角和珠三角兩個(gè)地區(qū)，京津冀的城鎮(zhèn)化進(jìn)程的空間不均衡格局格外明顯。

1.4 京津冀地區(qū)加速發(fā)展中的城鎮(zhèn)化質(zhì)量問題

伴隨著速度加快、不均衡加劇的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，京津冀地區(qū)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量問題當(dāng)前令世人矚目。區(qū)域性霧霾發(fā)生頻率高、污染指數(shù)強(qiáng)；水、土地、能源、生態(tài)等資源日益緊缺；區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距依然明顯，并不斷拉大；大城市住房緊缺、交通擁堵居高不下；中小城市發(fā)展動(dòng)力不足，人力資源流失嚴(yán)重，且公共服務(wù)設(shè)施沒有得到很好的改善（圖7-13）。在清華大學(xué)的京津冀地區(qū)3期報(bào)告中指出：“長(zhǎng)期以來，京津冀地區(qū)固有的發(fā)展觀、建設(shè)觀，重增量，輕質(zhì)量；重發(fā)展，輕生態(tài)；重效率，輕公平；依靠大企業(yè)、大項(xiàng)目、大投資、大拆大建，在短時(shí)期內(nèi)取得了快速的發(fā)展，但也在有限的空間和時(shí)間內(nèi)聚集了矛盾，未來可能進(jìn)入矛盾的集中爆發(fā)期”[1]。

圖11 區(qū)域老齡化水平空間差異

圖12 人口凈流入與撫養(yǎng)比之間的回歸關(guān)系

圖13 人口凈流入與小學(xué)及以下受教育水平比重關(guān)系

2 京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量研究

對(duì)城鎮(zhèn)化質(zhì)量和城鎮(zhèn)化水平這兩方面的關(guān)注，國際上基本是圍繞著“過度城鎮(zhèn)化”、“滯后城鎮(zhèn)化”等展開[2]。關(guān)于城鎮(zhèn)化水平，雖然在不同時(shí)期有統(tǒng)計(jì)口徑的變化，涉及到城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的變化、城鎮(zhèn)人口范疇的變化，但城鎮(zhèn)化水平在各個(gè)城市、各個(gè)時(shí)期還是有相對(duì)直接的統(tǒng)計(jì)數(shù)值，因此關(guān)于城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)化質(zhì)量的研究，其分析的重點(diǎn)在于城鎮(zhèn)化質(zhì)量的測(cè)度理論視角和測(cè)度的指標(biāo)體系?！斑^度城鎮(zhèn)化”由赫塞利茲[3]等學(xué)者提出，原來的出發(fā)點(diǎn)是指由農(nóng)村到大城市的移民過多，使城市人口過多、規(guī)模過大。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，城鎮(zhèn)化之所以“過度”，是因?yàn)檫@些移民給城市帶來的社會(huì)成本，超過了其個(gè)人成本，從而產(chǎn)生了高于城市最佳規(guī)模的由鄉(xiāng)到城的人口流入。這種“經(jīng)濟(jì)的外部性”降低了整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的運(yùn)行效率，并帶來一系列城市問題和所謂的城鎮(zhèn)化質(zhì)量惡化等后果。在城鎮(zhèn)化“推拉”機(jī)制作用下，農(nóng)村落后的就業(yè)條件和城市較高收入的吸引使得大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌向城市。但高工資的城市部門，尤其是技術(shù)密集型和資本密集型的制造業(yè)部門，在工資“向下剛性”作用下，就業(yè)提供彈性很低，無法完全吸收這些勞力，所以很多移民只能在“非正式部門”，如低級(jí)的勞動(dòng)力密集型的第三產(chǎn)業(yè)部門就業(yè)，處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)，于是就出現(xiàn)了“沒有充分工業(yè)化的城市化”。對(duì)于“過度城鎮(zhèn)化”、“即使城市失業(yè)率已經(jīng)很高，但移民過程仍會(huì)持續(xù)”這一現(xiàn)象，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家托達(dá)羅給出了理論上的解釋；巴羅奇、貝里等學(xué)者也發(fā)現(xiàn)，在很多發(fā)展中國家的城市，制造業(yè)部門就業(yè)人口占整個(gè)城市人口的比例，明顯低于西方發(fā)達(dá)國家在同等城鎮(zhèn)化水平時(shí)的相應(yīng)比例，這成為論證“城鎮(zhèn)化過度”的一個(gè)重要依據(jù)；而在許多發(fā)展中國家城市隨處可見的貧民窟、棚戶區(qū)和大量沿街小販、等待被雇傭的勞工以及文盲、低教育水平人口比重集中等，是“過度城鎮(zhèn)化”問題的重要體現(xiàn)[4]；相反的，則是“滯后城鎮(zhèn)化”的基本成因，如城市偏向等，其城鎮(zhèn)化質(zhì)量的外在表象則是相對(duì)緊缺的城市勞動(dòng)力市場(chǎng)、相對(duì)高密集的高端人力資本集聚等。從這個(gè)意義上來講，與一定的城鎮(zhèn)化水平相比較，經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的城鎮(zhèn)化質(zhì)量過高或者過低可能都不是一個(gè)最具有經(jīng)濟(jì)效率的城鎮(zhèn)化模式。在上述理論前提下，關(guān)于人口就業(yè)結(jié)構(gòu)、人力資本構(gòu)成與城鎮(zhèn)化質(zhì)量之間的必然聯(lián)系，本文有如下幾個(gè)基本假設(shè)：第1個(gè)假設(shè)是城鎮(zhèn)化質(zhì)量與就業(yè)結(jié)構(gòu)正相關(guān)，即一個(gè)城市的高端服務(wù)業(yè)（如金融業(yè)、商務(wù)服務(wù)、科研、房地產(chǎn)等）比重越高，城鎮(zhèn)化質(zhì)量越高，相反，如果農(nóng)林牧漁業(yè)、采掘業(yè)、一般服務(wù)業(yè)（如社會(huì)服務(wù)業(yè)、公共服務(wù)業(yè)）等比重越高，城鎮(zhèn)化質(zhì)量越低。第2個(gè)假設(shè)是一個(gè)城市的城鎮(zhèn)化質(zhì)量與該城市人口受教育水平或者人力資本構(gòu)成為正相關(guān)關(guān)系，即大學(xué)生等受教育水平越高的城市，城鎮(zhèn)化質(zhì)量越高，文盲率或者小學(xué)等受教育水平越高的城市，則城鎮(zhèn)化質(zhì)量越低。第3個(gè)假設(shè)是城鎮(zhèn)化質(zhì)量的評(píng)價(jià)顯著高于城鎮(zhèn)化水平，那么一定意義上假定這類城市屬于“城鎮(zhèn)化滯后”的范疇，如果城鎮(zhèn)化質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)化水平，那么假定為“過度城鎮(zhèn)化”，如果兩者基本匹配，則假定為“城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展型”。

基于上述經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的“過度城鎮(zhèn)化”等的理論基礎(chǔ)，本文對(duì)京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的評(píng)價(jià)從“人的城鎮(zhèn)化”視角展開，包括縣市區(qū)層面的不同行業(yè)、不同職業(yè)就業(yè)、不同受教育人數(shù)等。另一方面，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和功能行業(yè)門類結(jié)構(gòu)、人力資本提升和創(chuàng)新能力等不僅僅是決定城市的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展水平、城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)水平、城市運(yùn)行效率、城市的現(xiàn)代化水平等深層次的城市要素，而且這三方面的指標(biāo)的發(fā)展和變化是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，其結(jié)構(gòu)和變化能夠?qū)ξ磥淼某擎?zhèn)化質(zhì)量和城鎮(zhèn)化速度產(chǎn)生深刻的影響。而關(guān)于城市的專門化（Sectoral Specialization）、功能專門化（Functional Specialization）[5-6]、人力資本等也成為新經(jīng)濟(jì)背景下城市研究的國際重要指標(biāo)。

2.1 基于人口功能專門化、產(chǎn)業(yè)專門化與人力資本的城鎮(zhèn)化質(zhì)量格局

本文根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)，描述城市受教育水平、功能專門化、產(chǎn)業(yè)部門專門化，如表5所示。通過主成分分析方法，對(duì)京津冀地區(qū)180個(gè)縣市區(qū)單元和31個(gè)指標(biāo)形成的數(shù)據(jù)矩陣進(jìn)行定量分析，提取出5個(gè)主因子，分別反映了“大學(xué)生和高端服務(wù)業(yè)”、“中等人力資本和公共服務(wù)業(yè)”、“制造業(yè)及緊密相關(guān)服務(wù)業(yè)”、“制造業(yè)”、“采掘業(yè)”等區(qū)域?qū)傩裕?個(gè)主因子的空間得分分別如圖14-19。

從最終結(jié)果來看，圖19所示，城鎮(zhèn)化質(zhì)量較高的縣市區(qū)主要集中在北京和天津，呈現(xiàn)典型的京津走廊極化特征，除了各個(gè)地級(jí)城市的市轄區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量較高外，毗鄰京津兩地的廊坊、張家口、滄州等縣市區(qū)也有得分較高的縣市區(qū)，如三河、懷來以及黃驊、涿州、香河和大廠等，京津冀地區(qū)的沿海地區(qū)相對(duì)城鎮(zhèn)化質(zhì)量較高。

表5 城鎮(zhèn)化質(zhì)量主成分分析

2.2 京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量與城鎮(zhèn)化水平關(guān)系研究

將京津冀地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)化質(zhì)量進(jìn)行回歸分析，不同的回歸模擬曲線如圖20所示?？傮w上，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量之間還是呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)關(guān)系。

對(duì)于城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)化質(zhì)量視角的城市類型劃分，本文采用兩種方法。第一種方法根據(jù)城鎮(zhèn)化水平的平均值、城鎮(zhèn)化質(zhì)量的平均值，將縣市區(qū)城市劃分為4種象限（“絕對(duì)值象限法”）。190個(gè)縣市區(qū)可以分為3類，如圖21。由于城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)化質(zhì)量的高度相關(guān)性，“質(zhì)量低-水平低”和“質(zhì)量高-水平高”總量占絕大多數(shù)，占全部城市的90%，由于京津冀地區(qū)的巨大區(qū)域極化，“質(zhì)量低-水平低”占絕大多數(shù)，高達(dá)130個(gè)，占68.4%。從圖20來看，這些城市散點(diǎn)的分布具有很大的隨機(jī)性，為此，本文采用城鎮(zhèn)化水平和城市質(zhì)量的相對(duì)關(guān)系，來進(jìn)行城鎮(zhèn)化水平是超前發(fā)展、滯后發(fā)展，還是基本協(xié)調(diào)的基本判斷。分類的方法是，根據(jù)圖20，同時(shí)在3條回歸擬合線左上方的城市被視為“城鎮(zhèn)化質(zhì)量超前于城鎮(zhèn)化水平”類型的城市（或一定意義上的“城鎮(zhèn)化滯后型”），同時(shí)在兩條回歸擬合線右下方的城市被視為“城鎮(zhèn)化質(zhì)量滯后于城鎮(zhèn)化水平”類型（或一定意義上的“城鎮(zhèn)化過度型”），而在3條回歸擬合線之間的城市被視為“城鎮(zhèn)化質(zhì)量與城鎮(zhèn)化水平基本協(xié)調(diào)”類型，這種方法可歸納為“相對(duì)模擬回歸法”。上述3種基本類型的城市空間特征如圖22所示。

可以發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化質(zhì)量和城鎮(zhèn)化水平基本協(xié)調(diào)的城市在京津走廊地區(qū)集聚比較明顯，燕山—太行山地區(qū)的縣市區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量相對(duì)超前于城鎮(zhèn)化水平，而平原地區(qū)和沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化速度相對(duì)過快。在河北省的幾個(gè)地級(jí)城市的市轄區(qū)，其城鎮(zhèn)化質(zhì)量均相對(duì)落后于其城鎮(zhèn)化速度，即在城市擴(kuò)張和發(fā)展的過程中，人的就業(yè)、城市功能、人力資本等方面還需要做更進(jìn)一步的政策跟進(jìn)。

圖14 “大學(xué)生和高端服務(wù)業(yè)”因子得分

圖15 “中等人力資本和公共服務(wù)業(yè)”因子得分

圖16 “制造業(yè)及緊密相關(guān)服務(wù)業(yè)”因子得分

圖17 “制造業(yè)”因子得分

圖18 “采掘業(yè)”因子得分

圖19 2010年京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量空間特征

2.3 2000—2010年京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量變化

運(yùn)用同樣的方法，對(duì)2000年的京津冀地區(qū)區(qū)縣級(jí)城市的城鎮(zhèn)化質(zhì)量進(jìn)行定量測(cè)度，然后進(jìn)行2000—2010年城鎮(zhèn)化質(zhì)量的增長(zhǎng)變化對(duì)比分析，結(jié)果如圖23、24所示。

第一，2000年京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量得分最高的兩個(gè)單元分別是北京中心城4區(qū)（東城、西城、崇文、宣武，得分高達(dá)4.44）和天津中心城6區(qū)（得分高達(dá)3.46），遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于其他縣市單元（邯鄲市轄區(qū)、石景山區(qū)、海淀區(qū)、朝陽區(qū)、石家莊市轄區(qū)、保定市轄區(qū)、豐臺(tái)區(qū)等得分為1—1.5之間），反映了2000年京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度集聚狀態(tài)。

第二，2000—2010年期間，城鎮(zhèn)化質(zhì)量變化最大（質(zhì)量指數(shù)增長(zhǎng)0.25以上）的縣市單元分別是昌平區(qū)（增長(zhǎng)0.85）、延慶縣（增長(zhǎng)0.60）、通州區(qū)（0.56）、海淀區(qū)（0.51）、門頭溝區(qū)（0.5）、朝陽區(qū)（0.49）、房山區(qū)（0.47）、廣陽區(qū)（0.44）、大興縣（0.39）、三河市（0.39）、唐 海 縣（0.36）、懷 柔 縣（0.32）、豐 臺(tái) 區(qū)（0.29）、順義區(qū)（0.26）、密云縣（0.26）。除了近幾年“飛地”發(fā)展的曹妃甸所在的唐?？h外，這些區(qū)縣都集中在北京及其毗鄰地區(qū)（廊坊的廣陽區(qū)和三河市），可見北京在期間城市發(fā)展優(yōu)勢(shì)資源和產(chǎn)業(yè)的高度集聚力，另外一個(gè)經(jīng)濟(jì)中心城市，天津在濱海新區(qū)的發(fā)展和近郊區(qū)的發(fā)展也有一定的增長(zhǎng)，但相對(duì)北京而言，并不是太有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

第三，10年期間，城鎮(zhèn)化質(zhì)量地位相對(duì)下降較快的前五位分別是北京中心城4區(qū)（下降了2.44個(gè)指數(shù)）、天津中心城6區(qū)（下降了2.27）、邯鄲市轄區(qū)（-0.68）、保定市轄區(qū)（-0.34）和蠡縣（-0.12），石家莊、唐山、邢臺(tái)等市轄區(qū)也下降顯著。一方面反映了2000—2010年期間，這些城市的城鎮(zhèn)化進(jìn)程雖然表現(xiàn)了強(qiáng)勁的土地城鎮(zhèn)化趨勢(shì)，城市建成區(qū)和房地產(chǎn)迅速發(fā)展，但人力資本、就業(yè)等相對(duì)落后；另一方面反映了雖然北京的許多區(qū)縣仍然表現(xiàn)為強(qiáng)勁的集聚態(tài)勢(shì)，但從線性回歸分析結(jié)果來看（圖25），城鎮(zhèn)化質(zhì)量區(qū)域差異呈現(xiàn)一定的收斂態(tài)勢(shì)，雖然這種態(tài)勢(shì)并不特別顯著。

第四，從地帶性來看，2000—2010年期間，燕山—太行山“生態(tài)保護(hù)區(qū)”[7]城鎮(zhèn)化質(zhì)量有一定的改善，以天津?yàn)I海新區(qū)、唐山曹妃甸、滄州黃驊等為重點(diǎn)的京津冀“沿海發(fā)展帶”也有明顯的提升，但河北太行山“山前城鎮(zhèn)密集帶”城鎮(zhèn)化質(zhì)量則相對(duì)下降，尤其是以石家莊、衡水等為中心的冀中南地區(qū)，其城鎮(zhèn)化質(zhì)量的未來提升需要從區(qū)域整體統(tǒng)籌角度來加以考慮。

圖20 京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量與水平的回歸模擬

圖21 城鎮(zhèn)化質(zhì)量與水平“象限法”類型聚類

3 從速度到質(zhì)量：京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略思考

我國城鎮(zhèn)用地規(guī)模的擴(kuò)張速度大于新吸納人口規(guī)模的增長(zhǎng)速度，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)粗放式拓展的態(tài)勢(shì)，這也是京津冀地區(qū)當(dāng)前城鎮(zhèn)化速度和城鎮(zhèn)化質(zhì)量發(fā)展方面所面臨的重要問題。京津冀城鎮(zhèn)群作為未來我國吸納新增城鎮(zhèn)人口的重點(diǎn)地區(qū)之一，未來的城鎮(zhèn)人口規(guī)模還會(huì)有較大幅度的增長(zhǎng)，城市空間還需要進(jìn)一步拓展，然而，日益加劇的諸多區(qū)域問題和大城市病等使得京津冀地區(qū)的未來發(fā)展必須要進(jìn)行發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，更加關(guān)注城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城鎮(zhèn)化質(zhì)量問題。在兼顧城鎮(zhèn)群發(fā)展的階段性與空間性等一般規(guī)律和京津冀地區(qū)發(fā)展的特殊性與地域性的前提下，如何協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)群發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制的根本性（促進(jìn)效率、創(chuàng)新、效益、競(jìng)爭(zhēng)力等面向的城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升）和規(guī)劃等政府調(diào)節(jié)工作的有效性（促進(jìn)市場(chǎng)負(fù)外部性的解決等的城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升），將深刻影響未來京津冀地區(qū)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量、城鎮(zhèn)化速度走向。

3.1 深化市場(chǎng)化機(jī)制, 縮小地區(qū)分割

“十八大”以及城鎮(zhèn)化工作會(huì)議以來，對(duì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的市場(chǎng)機(jī)制認(rèn)識(shí)被提到前所未有的高度，對(duì)于京津冀地區(qū)的未來健康城鎮(zhèn)化發(fā)展而言，這一點(diǎn)至關(guān)重要。

圖22 城鎮(zhèn)化質(zhì)量與水平“相對(duì)法”類型聚類

圖23 2000年京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量總得分

不同于珠三角、長(zhǎng)三角等，一方面，京津冀地區(qū)國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位非常牢固，民營經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱。北京作為國家首都、世界城市，其科研、創(chuàng)新能力和全球經(jīng)濟(jì)的“控制與命令”往往表現(xiàn)為高度的“等級(jí)擴(kuò)散”、“等級(jí)互動(dòng)”，與紐約、倫敦、東京、華盛頓等政治、經(jīng)濟(jì)或者文化全球城市聯(lián)系和互動(dòng)高度密切，與上海、廣州、成都、武漢、重慶等區(qū)域省會(huì)城市經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的水平分工和垂直分工較為顯著，而沒有明顯地表現(xiàn)出“近域擴(kuò)散”態(tài)勢(shì)，對(duì)河北等地的影響還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，其區(qū)域一體化的良性循環(huán)機(jī)制還沒有得以有效的建立。更進(jìn)一步促進(jìn)京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)發(fā)展的市場(chǎng)化，是促進(jìn)該地區(qū)國際競(jìng)爭(zhēng)力提升、區(qū)域整合度提升的重要前提。另一方面，京津冀地區(qū)在一體化的發(fā)展中還存在著明顯的地區(qū)分割。這不僅僅包括區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括機(jī)場(chǎng)、港口、高速公路、高速鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施，包括國家首都功能相關(guān)的公共設(shè)施，還包括就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面的社會(huì)保障體系。

圖24 2000—2010年京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量增長(zhǎng)變化

圖25 京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量增長(zhǎng)與初始年份（2000年）城鎮(zhèn)化質(zhì)量的回歸分析

從新經(jīng)濟(jì)地理等相關(guān)理論，“密度”、“距離”和“分割”是重塑世界經(jīng)濟(jì)地理，以及城鎮(zhèn)群的3個(gè)最重要的因素。在“密度”驅(qū)動(dòng)的規(guī)模報(bào)酬遞增的機(jī)制下，北京、天津?qū)?huì)面臨更進(jìn)一步的人口和土地規(guī)模膨脹所帶來的收益和各種壓力，而在“距離”的作用下，京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)群的人口和經(jīng)濟(jì)集聚也將是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的過程，如何在更大范圍內(nèi)疏解北京和天津的人口和產(chǎn)業(yè)壓力，如何更有效地發(fā)揮區(qū)域的整體力量，則需要通過市場(chǎng)機(jī)制、政府的制度平衡機(jī)制等方面達(dá)到“去分割”的效果，促進(jìn)專門化、一體化的發(fā)展。（1）區(qū)域性交通系統(tǒng)的提升來促進(jìn)“去分割”進(jìn)程。當(dāng)前高鐵、機(jī)場(chǎng)、高速公路等“優(yōu)質(zhì)”的交通基礎(chǔ)設(shè)施高度集中在北京，與珠三角、長(zhǎng)三角以及世界上其他發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)群相比較即使另外一個(gè)區(qū)域性中心城市——天津也相對(duì)而言捉襟見肘，順應(yīng)市場(chǎng)的需求和趨勢(shì)，近期構(gòu)建以“北京”和“天津”雙核心的區(qū)域軌道交通網(wǎng)絡(luò)體系，培育保定或者唐山等第三極城市，適時(shí)促進(jìn)區(qū)域中重要中心城市（如唐山、廊坊、保定）的快速基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是疏解北京功能、提升整個(gè)區(qū)域的市場(chǎng)作用發(fā)揮、實(shí)現(xiàn)整體效益的最大化、促進(jìn)京津外圍中等城市和縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要措施。（2）社會(huì)保障體系方面的“去分割”。京津冀城市群的社會(huì)保障體系不僅存在城鄉(xiāng)之間的差別，而且由于跨兩市一?。ū本┦?、天津市、河北?。∈兄g的差別也很大。在社會(huì)保障目前還沒有實(shí)行全國統(tǒng)籌的大背景下，京津冀城市群之間可以在推進(jìn)社會(huì)保障的城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)、省市之間流轉(zhuǎn)方面進(jìn)行積極創(chuàng)新，逐步改變社會(huì)保障依附于戶籍制度的現(xiàn)狀，探索根據(jù)居住地完善社會(huì)保障的做法。（3）完善稀缺資源配置的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制。包括水、生態(tài)的市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制完善，地鐵等半公共品使用的價(jià)格機(jī)制調(diào)整和市場(chǎng)化導(dǎo)向，區(qū)域勞動(dòng)力，尤其是人力資本面向的統(tǒng)一市場(chǎng)建立等。此外，還包括部門之間的去分割以及促進(jìn)多種規(guī)劃融合協(xié)調(diào)等等。

3.2 城市規(guī)劃不僅要做“生產(chǎn)力龍頭”, 更要注重解決市場(chǎng)失靈“負(fù)外部性”問題

長(zhǎng)期以來，城市規(guī)劃一致被定格為“生產(chǎn)力龍頭”，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷深化的背景下，城市規(guī)劃作為一種政府干預(yù)市場(chǎng)的機(jī)制，更要回歸到其原來解決市場(chǎng)“負(fù)外部性”問題的角色上。對(duì)此，京津冀地區(qū)已經(jīng)開始做了大量的實(shí)驗(yàn)和實(shí)踐，包括霧霾治理的相關(guān)政策、包括維護(hù)生態(tài)環(huán)境的區(qū)域性“綠楔”保護(hù)行動(dòng)和“廣植樹”行動(dòng)以及治理交通擁堵的相關(guān)公共政策的不斷出臺(tái)。

從京津冀地區(qū)的特殊性來講，城市規(guī)劃需要在區(qū)域?qū)用娓M(jìn)一步解決好“外部性”問題。（1）保障和促進(jìn)區(qū)域文化、創(chuàng)新的公共或半公共品發(fā)展。古今中外，首都地區(qū)也是文化精華資源薈萃之地。歷史上，京津冀地區(qū)更是如此。因此，在“文化”等公共品層面，城市規(guī)劃不僅僅要在北京乃至首都圈層面保護(hù)傳統(tǒng)的文化精華資源和地區(qū)，同時(shí)也應(yīng)通過相應(yīng)的程序和機(jī)制，創(chuàng)造面向未來的全球的新型整體性文化精華空間和資本，包括科研、創(chuàng)新、生態(tài)文明建設(shè)等諸多領(lǐng)域。（2）完善和貫徹產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域負(fù)面清單等相關(guān)機(jī)制。產(chǎn)業(yè)發(fā)展今后要更多地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，從政府層面需要做的就是為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的發(fā)展平臺(tái)，規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展秩序，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展監(jiān)管，消除產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的各種顯性或隱性的行政壁壘。京津冀城市群各成員城市政府要在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)、環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)方面加強(qiáng)合作，共同規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展共同提供良好的外部平臺(tái)，切實(shí)消除產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的各類行政壁壘，讓產(chǎn)業(yè)遵循市場(chǎng)規(guī)律實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰和優(yōu)化配置。（3）在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、區(qū)域協(xié)調(diào)等方面的稅費(fèi)、財(cái)政等機(jī)制和措施的不斷完善。（4）高度關(guān)注鄉(xiāng)村在城鄉(xiāng)發(fā)展中的利益關(guān)系，將鄉(xiāng)村和城市的發(fā)展進(jìn)行平等的對(duì)待，對(duì)“外部性”效應(yīng)最顯著的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的發(fā)展，從制度、機(jī)制、措施等方面進(jìn)行設(shè)計(jì)，而不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、空間形體布局等的研究。

3.3 提升京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的近遠(yuǎn)期空間戰(zhàn)略思考

第一，通過調(diào)動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制，輔以政府干預(yù)，提升天津在“京津走廊”和“沿海走廊”的集聚和擴(kuò)散能力，使之與北京共同承擔(dān)京津冀地區(qū)的雙核中心。這其中，涉及到區(qū)域關(guān)鍵資源的力量發(fā)揮，如機(jī)場(chǎng)、港口、高速鐵路樞紐的統(tǒng)籌布局，涉及到市場(chǎng)化、全球化面向的體制和機(jī)制創(chuàng)新和政策逐步放活政策。

第二，從“京津走廊”、“京津冀地區(qū)”到“環(huán)渤海灣”、“廣義首都圈”，從走廊地區(qū)（Corridor Region）到巨型地區(qū)（Mega Region）。重視京津冀地區(qū)與周邊地區(qū)城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展和關(guān)鍵資源的配置。參考紐約為中心的美國東北海岸都市帶、以東京為中心的日本城鎮(zhèn)帶，以倫敦、巴黎為中心的西歐城市群等的中心城市之間的空間關(guān)系，以北京—天津等為核心、半徑500km左右的地區(qū)②涵蓋了以太原、呼和浩特、濟(jì)南、石家莊、沈陽乃至青島為中心的都市圈區(qū)域，北京與這些城市大概在300km左右，形成相互嵌套的都市圈體系。長(zhǎng)遠(yuǎn)來講，通過加強(qiáng)不同中心城市的高速鐵路、機(jī)場(chǎng)群體系、港口群體系的建設(shè)，可以更進(jìn)一步發(fā)揮和提升首都經(jīng)濟(jì)圈的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

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