農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題及對策

摘 要：隨著農(nóng)村各項改革的不斷深入，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題引起了人們的普遍關(guān)注。本文以玉溪市華寧縣寧州街道為研究視角，通過闡述土地流轉(zhuǎn)的概念和意義，并結(jié)合華寧縣寧州街道土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，梳理總結(jié)農(nóng)村土地承包經(jīng)營中存在的問題，探尋其規(guī)律并并針對問題提出相應(yīng)對策，以期豐富和發(fā)展土地流轉(zhuǎn)方面研究成果。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀；問題；對策

土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障。雖然我國土地遼闊，類型多樣，土地資源豐富，但是山地多，平地少，人均占有量少。加之我國的人口在繼續(xù)增長，土地承受的壓力將越來越大。如何充分高效地利用有限的土地資源，緩和高度緊張的人地關(guān)系，成為保證國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要問題，也是解決“三農(nóng)”問題的核心所在。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是是伴隨農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的客觀經(jīng)濟現(xiàn)象，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求，對于維護農(nóng)民土地承包權(quán)益，合理配置農(nóng)業(yè)資源，培育規(guī)模經(jīng)營主體，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有重要意義。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及特點

20世紀90年代中期以前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率一直偏低。根據(jù)1995年農(nóng)業(yè)調(diào)查結(jié)果研究指出，盡管全國有75%的鄉(xiāng)村進行了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)率僅為3%。但2008之后，我國土地承包經(jīng)營權(quán)呈流轉(zhuǎn)規(guī)模加大、流轉(zhuǎn)速度加快之勢。當前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展迅速，近年來隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村勞動力的加快轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況出現(xiàn)了一些新情況和新特點，具體為：

1.流轉(zhuǎn)規(guī)模加大，速度加快。近年來，由于工業(yè)化和城市化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整加快，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷上升，速度有所加快。截至2013 年末，華寧縣寧州街道1581戶土地承包經(jīng)營戶流轉(zhuǎn)出耕地總面積達 6727 畝。

2.流轉(zhuǎn)形式漸趨多樣化，流轉(zhuǎn)渠道多樣化。雖然土地轉(zhuǎn)包和出租是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要形式，但是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已由早期的農(nóng)戶間的代耕、無償或倒貼轉(zhuǎn)包等形式，逐步發(fā)展到有償轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、土地股份合作等多種流轉(zhuǎn)方式并存。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)渠道也已從以前的轉(zhuǎn)出戶與轉(zhuǎn)入戶自行協(xié)商進行，發(fā)展到現(xiàn)在的委托他人或集體組織流轉(zhuǎn)，從自主型流轉(zhuǎn)到自主型和委托型流轉(zhuǎn)并存。

3.流轉(zhuǎn)主體多元化，經(jīng)營規(guī)模化。目前參與土地流轉(zhuǎn)的主體除農(nóng)民外，很多農(nóng)業(yè)科技人員和擁有資金、管理優(yōu)勢的現(xiàn)代企業(yè)參與到土地流轉(zhuǎn)中，近年來還有一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、工商企業(yè)、經(jīng)濟合作組織、專業(yè)大戶等能人大戶也采取轉(zhuǎn)包、租賃、入股投資等形式，積極投資參與專業(yè)化、規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這些多元化的主體成為了推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要力量。

4.流轉(zhuǎn)機制市場化，管理規(guī)范化。在土地流轉(zhuǎn)過程中，流轉(zhuǎn)雙方以市場為導(dǎo)向，根據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)的供求關(guān)系和所經(jīng)營產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益，在自愿基礎(chǔ)上協(xié)商確定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格，簽訂契約，正確規(guī)范的合同交易方式被普遍采用。目前，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策引導(dǎo)、服務(wù)和激勵措施不斷完善。如2013年華寧縣成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了良好的服務(wù)環(huán)境。主要向農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地提供流轉(zhuǎn)信息、法律政策咨詢、價格評估、指導(dǎo)合同簽訂、協(xié)調(diào)利益關(guān)系和調(diào)處流轉(zhuǎn)糾紛等服務(wù)。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在問題

《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》等相關(guān)法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有著明確的制度規(guī)定和要求，這對于規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有積極作用。但是當前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀本身都存在諸多的不足。主要表現(xiàn)在以下方面：

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰

產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰是市場經(jīng)濟的客觀要求，也是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于集體所有?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》也規(guī)定農(nóng)村土地屬于三級所有，即“鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組”。這些規(guī)定雖然明確了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表，但“農(nóng)民集體”在法律上的具體內(nèi)涵很模糊，由誰來代表集體實施其權(quán)利與義務(wù)卻難以確定。

2.土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的操作程序繁雜、不規(guī)范

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序和手續(xù)不規(guī)范，農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)以及短期流轉(zhuǎn)基本上沒有簽訂合同，出租、轉(zhuǎn)包或互換都是當事人雙方口頭協(xié)商或簡單訂立合同，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)不明確，如果承包方喪失非農(nóng)就業(yè)機會回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，轉(zhuǎn)包、出租關(guān)系會出現(xiàn)變數(shù)，留下了糾紛隱患。目前，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)還未形成正規(guī)市場，轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入之間缺乏足夠的信息來源，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的操作程序既繁雜又不規(guī)范，阻礙著土地流轉(zhuǎn)在更大的范圍和更高的層次上進行。

3. 土地流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的管理與服務(wù)體系

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息服務(wù)體系尚未完全建立起來，供需雙方信息有效對接服務(wù)機制還沒有有效形成；土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格形成機制不完善，市場化程度很低。土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織匱乏，流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不良，信息不靈，造成農(nóng)戶有轉(zhuǎn)出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者，信息橋梁的搭建有待加強。且隨著受讓主體的多元化，特別是一些大規(guī)模租賃經(jīng)營土地的主體，對其經(jīng)營能力、資信情況、履約能力不清楚，基層政府及村組受條件制約，資質(zhì)審查很難，風(fēng)險隱患大，而社會和市場缺乏服務(wù)機構(gòu)，這些都對土地流轉(zhuǎn)造成了巨大隱患。盡管政策和法規(guī)賦予了農(nóng)業(yè)主管部門對農(nóng)村集體土地的管理職能，但職責(zé)并不明確，無法更好地行使監(jiān)督管理職責(zé)。同時，由于土地本身涉及國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等眾多職能部門，多頭管理，相互推諉、相互扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生。土地、荒山、水面、林地等的流轉(zhuǎn)包租，相關(guān)審批和手續(xù)辦理也存在一些管理盲區(qū)和爭議區(qū)。機制不健全，管理不順，服務(wù)受阻等導(dǎo)致了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中存在著系列問題。

4.土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益增長缺乏長效機制

由于多數(shù)土地流轉(zhuǎn)屬自發(fā)性質(zhì)，即使是政府推動的土地流轉(zhuǎn)，因缺乏經(jīng)驗和市場機制，多數(shù)流轉(zhuǎn)合同采取的是幾十年不變的收益方式，沒有約定土地收益的增長機制，使流轉(zhuǎn)收益不能隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展得到相應(yīng)的增長，制約了農(nóng)戶的收入增長。

三、推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策建議

1.依法確權(quán)到戶，充分尊重農(nóng)民的意愿

土地是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的基礎(chǔ)，是農(nóng)民生產(chǎn)、生活的命根子，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是一項關(guān)系國計民生的系統(tǒng)工程。因此，需盡快將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)落實到戶、到地塊，簽訂好農(nóng)村土地承包合同書；妥善解決農(nóng)村土地承包的歷史遺留問題和頒權(quán)登記、變更等工作，認真清理整理和管理好土地承包檔案資料和原始數(shù)據(jù)，切實維護好農(nóng)民合法權(quán)益。要搞好農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須嚴格遵循農(nóng)民自愿的原則。土地流轉(zhuǎn)的核心是引入農(nóng)民定價權(quán)，根據(jù)市場定價。集體經(jīng)濟組織和村民委員會不能“為民做主”，不能以土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為理由強制收回農(nóng)戶承包地；不得用行政手段指定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對象、數(shù)量、期限和租金；無正當理由不能強制終止轉(zhuǎn)包合同，不得附加收取“轉(zhuǎn)包費”或“轉(zhuǎn)包手續(xù)費”等。對于國家和集體所進行的工程建設(shè)和重大項目需要征用或流轉(zhuǎn)土地，相信農(nóng)民也會犧牲個人利益而顧全大局，但亦須充分尊重農(nóng)民意愿。

2.建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，積極開展服務(wù)與管理

一是要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。各地可依托農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理部門建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，宣傳土地流轉(zhuǎn)有關(guān)法律政策，發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，進行土地流轉(zhuǎn)價格評估，開展受讓主體資質(zhì)審查、接受土地流轉(zhuǎn)咨詢，指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)合同簽訂，調(diào)處土地流轉(zhuǎn)糾紛，擴展對農(nóng)民宅基地、住房、村組企業(yè)的廠房等進行交易服務(wù)。二是要強化監(jiān)管，建立健全土地流轉(zhuǎn)的操作規(guī)程和相關(guān)制度。建立科學(xué)的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場化的土地管理體制。要切實加強對農(nóng)村土地的宏觀管理，建立健全土地向規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的引導(dǎo)機制，嚴格控制農(nóng)村土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，有效防止土地碎化，穩(wěn)定農(nóng)地數(shù)量，提高土地質(zhì)量，實現(xiàn)農(nóng)村土地的可持續(xù)利用。同時，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，進一步強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的服務(wù)功能，為農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造一個良好的流轉(zhuǎn)環(huán)境。三是要健全農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織和社會組織。要建立健全土地流轉(zhuǎn)市場信息、咨詢、預(yù)測等服務(wù)系統(tǒng)，有條件的地方，要盡快建立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)營公司。四是要完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)突出問題專項治理與糾察工作機制。農(nóng)經(jīng)、紀檢、監(jiān)察、司法、信訪、國土等各只能部門要通力協(xié)作，各司其職糾正和查處嚴重侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益和非法改變流轉(zhuǎn)土地農(nóng)業(yè)用途等問題，切實保障土地流轉(zhuǎn)秩序。

3.積極發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營能有效集中人力、物力，提高生產(chǎn)效率，加速經(jīng)濟發(fā)展。要注意，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營雖然能有效促進農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但不能為了促進農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，而發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營，形成本末倒置的錯誤。發(fā)展規(guī)模經(jīng)營不是為了貪大求全，應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的實際情況和具體條件來確定，不能形成一窩蜂，不搞一刀切。還要力求揚長避短，充分利用我國農(nóng)村剩余勞動力資源，在實踐中處理好經(jīng)濟發(fā)展和促進就業(yè)的關(guān)系。

4.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，完善農(nóng)村社會保障體系

制定轉(zhuǎn)移就業(yè)的政策措施，落實進城落戶農(nóng)民的市民待遇。 進城農(nóng)民一旦具備長期穩(wěn)定的生存條件，就應(yīng)在制度上使其真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，用城市制度平等解決他們的住房、社保、就業(yè)、子女就學(xué)等問題。 對進城農(nóng)民在農(nóng)村的承包土地、房屋、宅基地，要通過創(chuàng)新體制機制，完善資產(chǎn)處置辦法，幫助其完成進城落戶的資產(chǎn)積累。 積極發(fā)展農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險事業(yè)，形成涵蓋整個農(nóng)村的災(zāi)害補償體系，提高經(jīng)營者抗御風(fēng)險的能力，最大限度地減少農(nóng)業(yè)經(jīng)營者因自然災(zāi)害造成的損失，保障農(nóng)戶具有再生產(chǎn)和再經(jīng)營的能力。

四、結(jié)語

隨著農(nóng)村各項改革的不斷深入，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題引起了人們的普遍關(guān)注。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是現(xiàn)行中國大陸農(nóng)村的一項基本經(jīng)濟制度，土地流轉(zhuǎn)是對家庭承包經(jīng)營體制的延續(xù)和完善。建立健全農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機制，不斷探索解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的途徑，推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，完善有關(guān)土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)、方針政策是現(xiàn)實而又緊迫的，既要積極，更需穩(wěn)妥。

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作者簡介：周紅梅，女，云南省玉溪市華寧縣寧州街道農(nóng)村經(jīng)濟管理服務(wù)中心工作人員，長期致力于農(nóng)村經(jīng)濟管理研究與實踐。