基于城市社區(qū)選舉各環(huán)節(jié)的制度運行功效剖析
——對W市J區(qū)社區(qū)居委會選舉的思考

●谷聯(lián)磊

基于城市社區(qū)選舉各環(huán)節(jié)的制度運行功效剖析
——對W市J區(qū)社區(qū)居委會選舉的思考

●谷聯(lián)磊

社區(qū)作為城市的基本組成要素，社區(qū)民主管理水平對城市發(fā)展有著重要的作用和影響。社區(qū)選舉是城市民主管理的一個重要方面，合理的社區(qū)選舉制度是實現(xiàn)社區(qū)自治的前提，社區(qū)自治的實現(xiàn)要依托選舉的五大環(huán)節(jié)。目前社區(qū)選舉制度的運行功效能夠在選舉各環(huán)節(jié)中初步顯現(xiàn)，但與城市發(fā)展的要求還存在一定差距。

城市建設(shè) 社區(qū)選舉 制度功效

城市發(fā)展既有經(jīng)濟增長的提高，更要有城市文明程度的提高，城市管理水平的提升等等。而社區(qū)是城市社會的細胞，是城市社會的基本元素，和諧社區(qū)的建設(shè)對促進城市發(fā)展起著非常重要的作用。社區(qū)選舉有助于讓居民參與到社區(qū)管理中來，可以逐步改變城市的管理方式，促進城市經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展。社區(qū)選舉從總體上來分，包含5個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：

（1）推選社區(qū)選舉委員會；

（2）選民登記；

（3）推選社區(qū)成員代表；

（4）提名并確定正式候選人；

（5）正式投票選舉。

民主的關(guān)鍵不在于肯定權(quán)利，而在于實現(xiàn)權(quán)利；不在于制度形式，而在于實際功效。

一、四個環(huán)節(jié)：選舉制度運行的基礎(chǔ)功效

社區(qū)選舉的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)即正式投票前的準備環(huán)節(jié)，主要是：推選社區(qū)選舉委員會、選民登記、推選社區(qū)成員代表、提名并確定正式候選人。

（一）推選選舉委員會

社區(qū)選舉委員會作用方式圖

社區(qū)選舉委員會負責(zé)選舉工作的全過程，起著組織、協(xié)調(diào)、宣傳和動員的作用，是社區(qū)選舉工作的組織者、選舉制度的具體實施者。社區(qū)選舉委員會在選舉中的作用方式和功效如下：

從圖中可以看出，社區(qū)選舉委員會是在社區(qū)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下、區(qū)民政局和街道辦事處的指導(dǎo)下、再加上選舉觀察團監(jiān)督下成立的。社區(qū)選舉委員會成員的推薦是按照“建議名單——居民小組投票——成員代表會議通過”的程序進行的，如J社區(qū)的選舉委員會成員的推選過程。J社區(qū)選舉委員會成員候選人是以居民小組為單位，在全社區(qū)范圍內(nèi)進行提名推選，社區(qū)制定了《J社區(qū)選舉委員會成員提名表》，下發(fā)給居民小組長，由居民小組長負責(zé)組織本小組的提名工作。

（二）組織選民進行登記

“選民登記”，是指選民在行使選舉權(quán)之前需要按照一定的規(guī)定進行個人登記，以確認選民身份。從各社區(qū)選民登記表上可以看到凡是符合選舉資格的居民都被登記為選民了，主要采用的是登記員入戶登記的方式，而不是選民主動到選舉委員會來登記，選民登記變成了登記選民。

基層民主是人民群眾實行直接民主，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，增加民主意識、提高民主素質(zhì)和能力的廣泛實踐。社區(qū)選舉是基層民主的實踐，所以選民應(yīng)該積極參與，主動地到社區(qū)選舉委員會登記，實踐中沒有出現(xiàn)選民主動登記的情況，這一方面與選民的參與意識水平不高有關(guān)，另一方面與選舉委員會組織、宣傳工作方式有關(guān)。

（三）推選社區(qū)成員代表

社區(qū)成員代表素質(zhì)的高低關(guān)乎社區(qū)每一位居民的利益，推選出的社區(qū)成員代表組成社區(qū)居民成員代表會議。社區(qū)成員代表會議是社區(qū)居民的議事、決策、監(jiān)督機構(gòu)。它是社區(qū)居民通過自己的代表行使民主自治權(quán)利的有效形式，是社區(qū)實行居民自治的組織制度。

在W市J區(qū)社區(qū)選舉中，社區(qū)成員代表一般是由社區(qū)選舉委員會根據(jù)社區(qū)每個小組人數(shù)多寡以及社區(qū)內(nèi)單位的情況分配到每個小組，由每個小組推選自己的小組代表，然后在選舉委員會會議上通過。L社區(qū)選舉委員會負責(zé)人S在召開選舉委員會成員大會上對成員代表的分配情況做了說明。他說：“按照選舉辦法的規(guī)定，要確定第三屆社區(qū)成員代表名額的分配情況，經(jīng)社區(qū)成員商討，有個初步的意見，為大家作個參考居民各小組代表43人，駐社區(qū)單位代表7人，共50人。按照各樓棟小組，請各居民小組長把代表推選表帶回去后，在各居民樓做好宣傳，發(fā)動大家共同選出自己心中滿意的代表，希望能認真填好表格，于11月23日前交給社區(qū)選委會。”

（四）提名、確定正式候選人

從提名的方式上看，84.9%的候選人是通過“本人自愿報名”產(chǎn)生的，只有6.8%的候選人是通過“10名以上選民聯(lián)合提名”成為居委會候選人的，其中還有2.7%是“由街道指定的”。雖然街道指定的候選人只占了2.7%，并且L社區(qū)居委會候選人的確定要經(jīng)過街道辦事處的筆試和面試，通過后才能提交社區(qū)選舉委員會討論商定。

從J區(qū)的社區(qū)候選人競選狀況看，很少是實質(zhì)意義上的競選，一般都是每個候選人在社區(qū)成員代表會議上，簡單介紹下自己的生平、工作經(jīng)歷以及當(dāng)選后的打算等，居民代表也沒有針對候選人進行提問的。只有X社區(qū)的候選人競選很激烈，候選人演說很切合社區(qū)的實際，居民代表針對社區(qū)公共利益問題的提問也很尖銳，候選人也做出了讓代表滿意的答復(fù)。X社區(qū)競選如此激烈，與電視臺當(dāng)場直播競選現(xiàn)場有關(guān)，但主要的還是該社區(qū)選舉競選組織的質(zhì)量水平高，便于有能力愿意為居民服務(wù)的候選人脫穎而出。在競選中，各候選人為爭取當(dāng)選，除了簡單介紹自己的全面情況外，候選人還通過不同的方式介紹自己、宣傳自己，發(fā)表自己的主張，展現(xiàn)自己的素質(zhì)和能力，取得群眾的了解和信任。

二、中心環(huán)節(jié)：選舉制度運行的關(guān)鍵功效

投票選舉是社區(qū)選舉的中心環(huán)節(jié)，投票選舉組織質(zhì)量的高低直接影響著選民權(quán)利能否得以實現(xiàn)以及選民票力的高低（這里講的選民票力是指一張選票能反映選民意愿的大小，比如一個人代投好多張選票，那么這種情況下選民的票力就會很低。如果沒有委托投票，每張選票都是每個選民意愿的真實體現(xiàn)，那么這樣的選民票力就是很高的），關(guān)乎選舉的效果和質(zhì)量。投票應(yīng)貫徹公開、公正、秘密投票、一人一票等原則。

公開公正是對投票選舉的基本要求，選舉要有公開的投票場所或投票站，工作人員要在全場選民的監(jiān)督下工作，當(dāng)場唱票、計票，當(dāng)場公開投票結(jié)果。試點的社區(qū)都是按照公開公正的原則組織投票選舉的，選民對選舉的滿意率也很高。問卷調(diào)查顯示，“對所有當(dāng)選的居委會成員都滿意”的占52.7%，“對大多數(shù)成員都滿意”的占29.8%，加起來的滿意率高達82.6%。

秘密投票是相對于舉手表決、公開投票而言的，意味著選民在完全自由的情況下進行選擇，不受外界（包括投票站工作人員和周圍的人）的干擾。選民通過進入秘密寫票間、把寫好的選票裝入不透明的信封、并由選民本人將選票投入票箱來完成的。實行秘密投票，要求取消委托投票或代寫票，投票過程由選民本人自主地完成。設(shè)立秘密寫票間，是落實秘密投票原則的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。選民獨立進入秘密寫票間寫票，割斷了與外界的聯(lián)系，有利于擺脫各種壓力，使選民無顧慮地自由選擇。

三、對選舉環(huán)節(jié)中的問題探討

（一）對選民資格設(shè)定限制條件

選舉制度對選民資格規(guī)定了一定的條件。如對居住期限的規(guī)定，至選舉日年滿18周歲的外來人員要在本社區(qū)居住1年以上或者在本社區(qū)居委會組織中工作1年以上才可以成為本社區(qū)選民，登記為選民。這是在居住期限上的限制，這與過去只能具有本社區(qū)戶口才能成為選民相比是一個進步。

選民資格條件應(yīng)該作相應(yīng)的放寬，讓更多關(guān)心社區(qū)事務(wù)的居民參與到社區(qū)選舉中來，托克維爾說過，“每當(dāng)一個國家開始規(guī)定選舉資格的時候，就可以預(yù)見總有一天要全部取消已做的規(guī)定，只是到來的時間有早有晚而已。這是支配社會發(fā)展的不變的規(guī)律之一。選舉權(quán)的范圍越擴大，人們越想把它擴大，因為在每得到一次新的讓步之后，民主的力量便有所增加，而民主的要求又要隨其力量的增加而增加。沒有選舉資格的人奮起爭取選舉資格，其爭取的勁頭與有選舉資格的人多寡成正比。最后，例外終于成了常規(guī)，即接連讓步，直到實行普選為止?！狈艑掃x民資格是社區(qū)民主發(fā)展的一種趨勢。

（二）候選人的產(chǎn)生及競選還存在政府的干預(yù)因素

從W市J區(qū)選舉試點的社區(qū)中看到，社區(qū)居委會候選人的確定還是受到街道辦事處的干預(yù)，社區(qū)還沒有實現(xiàn)真正意義上的“自治”?！皬?001年就非常關(guān)注城市居委會的選舉，但是現(xiàn)在回頭看，居委會的自治不太成功。居委會自治要求所有政府機關(guān)退出社區(qū)，變成社區(qū)里老百姓自我參與，自己管理自己，但現(xiàn)在看來不成功，原因是到現(xiàn)在為止政府機關(guān)退不出來。從我們的調(diào)查來看，不但機關(guān)沒有退，而且進的越來越多，搞的居委會自治根本不可能，做的全是政府的事情。我看了很多地方，我現(xiàn)在對居民自治也不抱有多大的希望了。”實際上是由政府主導(dǎo)著社區(qū)選舉，社區(qū)選舉基本流于形式。筆者認為在城市社區(qū)居委會選擇中，基層政府應(yīng)主要承擔(dān)的是規(guī)則制定者與程序監(jiān)督、維持者的角色，而不應(yīng)干預(yù)選舉的具體環(huán)節(jié)或親自來組織和操作選舉，科學(xué)地界定政府在社區(qū)選舉中的職能，應(yīng)當(dāng)是確保選舉制度宗旨得以實現(xiàn)的重要前提。

競選的目的是為了保證更符合民意的優(yōu)秀分子當(dāng)選，增強當(dāng)選候選人為居民服務(wù)的意志力。在選舉程序上，候選人可以采取各種方式與選民接觸，讓選民在對候選人充分了解的基礎(chǔ)上，擇其最優(yōu)而選之。主權(quán)在民是我國憲法的核心。而人民通過選舉的方式將手中的權(quán)力委托給自己信得過的人代為行使，這是選舉的實質(zhì)。因而，候選人主動自覺地走到選民當(dāng)中，與選民“零距離”接觸發(fā)表競選演講，直接面對選民，回答選民的提問，陳述自己的參選動因及當(dāng)選后的承諾，真正讓選民全方位、多層次地了解自己作為要求授權(quán)者的精神面貌，從而讓選民擇優(yōu)者而舉之，這是民主政治發(fā)展的必然要求。

（三）秘密寫票與票力相等原則未能有效落實

試點社區(qū)幾乎都沒有設(shè)置秘密寫票間，有的社區(qū)設(shè)置了秘密寫票間，也沒有起到“秘密”的作用和效果。大部分選民拿到選票后就公開寫票，還有許多選民在一起商量著寫票，還有個別候選人的親戚專門負責(zé)代替選民寫票。選舉委員會對這種現(xiàn)象也沒有采取強制措施制止，沒有盡到選舉委員會的職責(zé)，選民自由選擇和隱私的權(quán)利受到損害。

一人一票，票力相等，是投票基本要求和原則。從W市J區(qū)社區(qū)居委會換屆選舉現(xiàn)場中觀察到，一人代投多張選票，頂替別人選票的現(xiàn)象普遍存在，違反了一人一票的原則。雖然最終的投票率不低，但社區(qū)選舉的民主性并不高，選舉是否具有的民主不在于投票率的高低、當(dāng)選率的高低；而在于選舉的質(zhì)量，也即居民是以公民身份還是因圖小利而參與選舉，以及選舉出來的居委會成員能否代表廣大社區(qū)居民的利益。當(dāng)前各地社區(qū)選舉的參選率和當(dāng)選率大都分別高達90%和80%以上；但事違人愿，在實際調(diào)查中，居民的認同率不高。

[1]林尚立.社區(qū)民主與治理：案例研究.社會科學(xué)文獻出版社，2003

[2]李良棟.“第三波”與21世紀中國民主.中共中央黨校出版社，2001

[3]潘小娟.中國基層社會重構(gòu)——社區(qū)治理研究.中國法制出版社，2004

[4]白鋼,趙壽星.選舉與治理.中國社會科學(xué)出版社，2001

[5][法]托克維爾.論美國的民主(上卷).商務(wù)印書館，1996

[6]李凡.中國公眾參與的現(xiàn)狀和發(fā)展前景.背景與分析

[7]向德平.社區(qū)組織行政化：表現(xiàn)、原因及對策分析.學(xué)海,2006(3)

[8]梁晨.直接選舉中提名方式及確定候選人方式的探討.

[9]陳偉東，姚亮.選舉行為背后：投機博弈—以武漢市C社區(qū)居委會直接選舉為例.華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），200（3）

（作者單位：廣東職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東佛山 528041）

（責(zé)編：賈偉）

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