人民檢察院司法警察制度探析

張海軍

摘 要：人民檢察院司法警察制度經(jīng)過三十年來的發(fā)展，“四化”特征明顯，但其在法制建設(shè)、性質(zhì)定位、管理制度、后勤保障等方面又存在不足的一面，從立法入手對(duì)其相關(guān)機(jī)制進(jìn)行完善，有助于該制度的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：人民檢察院；司法警察；完善路徑

中圖分類號(hào)：D916.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）35-0130-02

一、現(xiàn)狀分析

（一）法律臉譜的清晰化

《中華人民共和國人民警察法》將人民檢察院的司法警察確定為人民警察的序列內(nèi)，使司法警察成為法定的警種之一?！度嗣駲z察院組織法》又規(guī)定，各級(jí)人民檢察院可以設(shè)立司法警察。人民檢察院的司法警察進(jìn)入法律調(diào)整范圍內(nèi)。

為推動(dòng)司法警察行政的科學(xué)化，最高人民檢察院分別于1996年頒發(fā)了《人民檢察院司法警察暫行條例》，于2001年頒發(fā)《人民檢察院司法警察執(zhí)行職務(wù)規(guī)則》（試行），以規(guī)范性文件的形式，細(xì)化了《人民檢察院組織法》關(guān)于司法警察的規(guī)定，通過明確人民檢察院司法警察的性質(zhì)、職權(quán)及履職方式、組織活動(dòng)原則等內(nèi)容，在人民檢察院系統(tǒng)內(nèi)，初步建立了司法警察制度，人民檢察院司法警察的法律臉譜變得清晰化。

（二）法警職責(zé)法定化

司法警察在人民檢察院系統(tǒng)內(nèi)，承擔(dān)著特殊的檢察保障職責(zé)，在職權(quán)行使上更具有特殊性。從1979年至今的三十余年時(shí)間里，最高人民檢察院頒布了一系列的規(guī)范司法警察執(zhí)法行為的規(guī)范性法律文件；1996年8月14日公布實(shí)施的《人民檢察院司法警察暫行條例》，將司法警察的職權(quán)羅列為八項(xiàng)，并規(guī)定各項(xiàng)職權(quán)運(yùn)行程序予以規(guī)范，首次以較高法律位階的法律規(guī)范對(duì)司法警察職權(quán)進(jìn)行界定，使司法警察的職權(quán)有法可依；2001年6月18日頒布的《人民檢察院司法警察執(zhí)行職務(wù)規(guī)則（試行）》，將司法警察的職責(zé)定位九項(xiàng)，并且將相應(yīng)的職責(zé)在操作層面上進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，以規(guī)范新時(shí)期司法警察工作。

上述工作，推動(dòng)了法警職責(zé)的法定化，并為其科學(xué)發(fā)展，奠定了法制基礎(chǔ)。

（三）法警工作流程規(guī)范化

1.在司法警察執(zhí)行職務(wù)的過程中，《執(zhí)行警務(wù)令》的簽發(fā)是前置條件，重大警務(wù)活動(dòng)的《執(zhí)行警務(wù)令》由分管檢察長簽發(fā)，司法警察在執(zhí)行職務(wù)時(shí)，須出示警官證，司法警察須規(guī)范著裝，佩戴警銜標(biāo)準(zhǔn)、臂章、警號(hào)。進(jìn)而確保了司法警察的法律主體資格問題。

2.履行職責(zé)的程序細(xì)化，以便確保程序合法。嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)行司法警務(wù)的程序，《人民檢察院司法警察執(zhí)行職務(wù)規(guī)則（試行）》將司法警務(wù)的九項(xiàng)職責(zé)都進(jìn)行細(xì)化，從操作層面上對(duì)各項(xiàng)職責(zé)的程序都進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。

3.辦案場(chǎng)所得到規(guī)范化建設(shè)。各級(jí)人民檢察院先后劃定警務(wù)辦案區(qū)，各級(jí)人民檢察院加強(qiáng)自偵案件辦案場(chǎng)所的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，并將其作為一項(xiàng)考評(píng)指標(biāo)，辦案場(chǎng)所的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，使得司法警察規(guī)范執(zhí)法水平大幅度提升。

（四）法警行政的專業(yè)化

1.省級(jí)檢察院、分市級(jí)檢察院及機(jī)構(gòu)單列市的縣級(jí)檢察院的司法警察實(shí)行編隊(duì)管理。有限警力“三統(tǒng)一”原則，即統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一管理；實(shí)行嚴(yán)格的派警手續(xù)，法警工作中貫徹非經(jīng)批準(zhǔn)不得隨意調(diào)動(dòng)警力原則；實(shí)行科學(xué)調(diào)配警力，實(shí)行跨區(qū)域警務(wù)協(xié)作，整體聯(lián)動(dòng)。

2.在辦案責(zé)任制方面。將司法警察與檢察官、書記員分類管理，條線清晰，明確責(zé)任主體，實(shí)施責(zé)任追究制，保證辦案安全；嚴(yán)格槍、械具管理制度，在槍、械具的安全管理上，嚴(yán)格領(lǐng)用、借還手續(xù)，安全保管、正確使用等機(jī)制。

3.在信息流通機(jī)制方面。健全了層級(jí)流動(dòng)、請(qǐng)示匯報(bào)機(jī)制，以便在發(fā)生重大警務(wù)事件，做到上下聯(lián)動(dòng)，有效控制，以應(yīng)對(duì)工作中的突發(fā)性危機(jī)現(xiàn)象。

4.確立嚴(yán)格的人員準(zhǔn)入、警銜審批制度。在人員準(zhǔn)入上，以考試方法錄用司法警察；在準(zhǔn)入上條件上，有的地方開始嘗試以研究生、獲得司法資格是準(zhǔn)入的條件，改善隊(duì)伍學(xué)歷結(jié)構(gòu)；在警銜審批上，確定省級(jí)法警部門負(fù)責(zé)具體的警銜評(píng)定、調(diào)整、審查工作職責(zé)。嚴(yán)格按照審批權(quán)限、時(shí)限、程序、條件逐級(jí)審核。

二、困境分析

（一）法制困境

根據(jù)《中華人民共和國槍支管理法》，人民檢察院的法警有可以配備公務(wù)用槍和必要時(shí)有使用槍支的權(quán)力。但如何行使該項(xiàng)權(quán)力，沒有明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國刑事訴訟法》及相關(guān)規(guī)范性法律文件中，法警可以套用“執(zhí)行人員”的概念，從另一個(gè)側(cè)面反映出司法警察擁有間接的刑事執(zhí)行權(quán)。

在行政法規(guī)中，僅《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》就人民檢察院系統(tǒng)的法警使用警械和武器的情況給予規(guī)定。而最高人民檢察院所頒布的相關(guān)解釋，僅在個(gè)別條文中規(guī)定了司法警察在維護(hù)檢察工作秩序活動(dòng)中的部分職能，卻并沒有明確司法警察的具體權(quán)能如何行使的現(xiàn)實(shí)問題。

然而問題在于，《人民檢察院司法警察暫行條例》、《人民檢察院司法警察執(zhí)行職務(wù)規(guī)則（試行）》，嚴(yán)格上說與立法精神是相悖的，它不是準(zhǔn)用性規(guī)則，也不是司法解釋。從法理上來講，援用此規(guī)則進(jìn)行執(zhí)法，是與《中華人民共和國人民警察法》第18條的規(guī)定相背離的。

（二）角色模糊困境

《人民檢察院組織法》規(guī)定，各級(jí)人民檢察院根據(jù)需要，可以設(shè)司法警察。此規(guī)定，使人民檢察院司法警察面臨生存危機(jī)，長期陷入可有可無的“存廢”之爭。法警本身不僅具有維護(hù)檢察秩序的工具性價(jià)值，更具有保護(hù)人權(quán)的理性價(jià)值，這是對(duì)法警的價(jià)值的認(rèn)識(shí)深化問題。這不僅將影響司法警察法在我國法律體系中所處部門法的角色定位，還直接影響到法警的法律主體資格的確問題定，而這個(gè)問題只有交予立法中予以解決。

《條例》規(guī)定，人民檢察院司法警察參與檢察活動(dòng)，作為“參與”，在司法警察工作中，如何科學(xué)地對(duì)法警的角色界定，如何與其他檢察人員在職能上予以區(qū)分，相關(guān)規(guī)范性文件中都得不到明確答復(fù)，導(dǎo)致在法警在工作中，主動(dòng)積極性缺乏，被動(dòng)型特征明顯，與檢察員協(xié)調(diào)配合失調(diào)。司法警察扮演著“勤務(wù)隊(duì)”角色，失去原有的價(jià)值意義。

（三）警察行政困境

在警力資源的配備上，司法警察隊(duì)伍流動(dòng)性差，整體年齡結(jié)構(gòu)偏大，結(jié)構(gòu)老化問題嚴(yán)重。8%與10%的警力比沒有落實(shí)到位。既定警察服務(wù)年限與實(shí)踐情況不相符的問題突出，如超齡現(xiàn)象普遍存在。

培訓(xùn)機(jī)制不健全，由于檢察工作時(shí)間上的不特定性，使得司法警察的用警和訓(xùn)警之間存著沖突，正規(guī)化的司法警察的警務(wù)訓(xùn)練還無法做到制度化，法警訓(xùn)練工作得不到保證，導(dǎo)致司法警察技能提升受限。

警銜管理上，司法警察警銜管理過程中，還存在著法警警銜過低現(xiàn)象，法警的警銜管理的制度化、規(guī)范化還有待于進(jìn)一步落實(shí)，此為法警職業(yè)化進(jìn)程的困境之一。

（四）警務(wù)保障困境

為提高司法警察裝備配置和物質(zhì)保障，近年來，最高人民檢察院相繼出臺(tái)了多個(gè)規(guī)范性文件，這些規(guī)范性政策文件的背后，具有濃厚的自主性特征，鑒于體制局限，地方政府的參與度不夠，警務(wù)保障困難重重。

目前，在法警的經(jīng)費(fèi)保障及裝備配置上，主要做法通過本機(jī)關(guān)自身辦公經(jīng)費(fèi)進(jìn)行解決。政法機(jī)關(guān)財(cái)政實(shí)行分級(jí)保障制，隨著司法成本的上升，政法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)不足已是普遍現(xiàn)象。加之區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡性，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如西部地區(qū)，法警的裝備配置和物質(zhì)保障落后，極大地影響法警的價(jià)值實(shí)現(xiàn)問題。

三、路徑

（一）制定《人民檢察院司法警察法》，完善人民檢察機(jī)關(guān)司法警察的法律體系

1.由全國人大進(jìn)行立法，制定一部《人民檢察院司法警察法》，以規(guī)范人民檢察院司法警察的行為。該法是調(diào)整法警工作的基本法，從法律層面明確法警的職責(zé)、組織和獲得原則等內(nèi)容。

2.通過修改或增加相關(guān)法律規(guī)定，厘清法警職權(quán)內(nèi)涵。通過制定法的方式，賦予法警的行政警告權(quán)、罰款權(quán)和行政拘留權(quán)等處罰權(quán)等，并增強(qiáng)這些應(yīng)適用性。

3.適時(shí)清理有關(guān)司法警察的司法解釋，以《人民檢察院司法警察法》為基礎(chǔ)，制度進(jìn)一步的配套規(guī)則，將司法警察的職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化，使其具有可操作性。

（二）完善相關(guān)司法警察行政制度

1.在司法警察的招錄和選任中，在納入退役軍人、人民警察學(xué)員時(shí)，科學(xué)搭配各自比例配置問題，以便提升司法警察的專業(yè)技能，推動(dòng)法警隊(duì)伍建設(shè)的知識(shí)化、規(guī)范化、專業(yè)化。

2.按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)律師工作的意見》要旨，考慮從律師隊(duì)伍中遴選司法警察，推進(jìn)司法警察的職業(yè)化進(jìn)程。

3.鑒于司法警工作的專業(yè)性、特殊性，在司法警察管理上，按照年齡層次、能力素質(zhì)進(jìn)行科學(xué)合理的梯次配備，實(shí)現(xiàn)定崗定員，加強(qiáng)分類管理。

（三）建立司法警察的保障機(jī)制

1.增加司法警察應(yīng)享受的崗位津貼、警銜津貼、傷亡保險(xiǎn)津貼、撫恤金和特殊專項(xiàng)補(bǔ)貼等，縮不同警種之間、東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間的司法警察的收入差距，提高司法警察的職業(yè)榮譽(yù)感和認(rèn)同感。

2.在人民檢察院內(nèi)設(shè)立法警專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，保證法警的訓(xùn)練、裝備等經(jīng)費(fèi)的落實(shí)，裝備設(shè)施的科技化、現(xiàn)代化。在法警裝備采購的配備上，建立統(tǒng)一的法警裝備采購配備體系。

（四）制定法警發(fā)展規(guī)劃

在檢察人才隊(duì)伍建設(shè)中長期規(guī)劃，要將司法警察納入其中，明確法警的法律地位、作用、職責(zé)，從長期可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，在司法警務(wù)人才的引進(jìn)、培養(yǎng)、使用上進(jìn)行制度性規(guī)劃，如建立法警專家人才庫，如警務(wù)尖端人才培養(yǎng)計(jì)劃等，以使人民檢察院司法警察的發(fā)展能夠有序、有目的的發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：許廣東）