我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中公民參與的困境及對(duì)策

馬正立

摘 要：我國(guó)始于20世紀(jì)90年代著手研究政府績(jī)效評(píng)估，之后，我國(guó)學(xué)者對(duì)公眾參與政府績(jī)效管理進(jìn)行了積極的探索，然而相關(guān)活動(dòng)的研究探討仍處于起步探索階段，對(duì)以公民為主體的政府績(jī)效評(píng)估體系還缺少系統(tǒng)、深入的研究。因此，在我國(guó)各級(jí)政府的績(jī)效評(píng)估活動(dòng)中，積極探索公民參與政府績(jī)效評(píng)估的有效方式和途徑，不斷拓寬公民參與渠道，對(duì)于公民個(gè)人和政府建設(shè)都有積極重大的意義。

關(guān)鍵詞：公民參與；績(jī)效評(píng)估；現(xiàn)實(shí)困境

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）35-0011-02

一、政府績(jī)效評(píng)估與公民參與

（一）政府績(jī)效評(píng)估及公民參與的基本內(nèi)涵

公民參與，通常又稱公共參與、公眾參與，是指公民以社會(huì)群眾、社會(huì)組織、單位或個(gè)人等方式作為主體，通過各種合法方式參與政治生活的行為，或者公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)[1]。公民參與的主體是公民，是一種旨在影響政府決定的活動(dòng)。公民參與是有計(jì)劃、有目的的行為，通過政府各部門及相關(guān)單位與公民之間進(jìn)行雙向交流，使公民成為政府行政的主體之一，參加決策過程，有效化解公民和政府之間的沖突。

政府績(jī)效評(píng)估，就是運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政府機(jī)關(guān)職能履行、工作效率、公共責(zé)任和公民滿意度等方面加以分析與評(píng)價(jià)[2]。政府績(jī)效評(píng)估的過程涉及不同的環(huán)節(jié)、范圍或廣度，是一個(gè)公民廣泛參與的動(dòng)態(tài)過程。廣大人民群眾作為政府的服務(wù)對(duì)象，對(duì)政府服務(wù)的滿意度是最有發(fā)言權(quán)的，因此，公民參與政府績(jī)效評(píng)估具有必然性。

（二）政府績(jī)效評(píng)估中公民參與的功能

公民參與是我國(guó)民主政治發(fā)展進(jìn)步的中具體體現(xiàn)，在我國(guó)各級(jí)政府的績(jī)效評(píng)估活動(dòng)中，公民參與政府績(jī)效評(píng)估對(duì)于公民個(gè)人和政府建設(shè)具有重大意義。

首先，公民參與政府績(jī)效評(píng)估有利于公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)。評(píng)估過程中，公民有意識(shí)提出自己的愿望和訴求，促使政府完善相關(guān)政策更符合公民利益。通過積極地參與，表達(dá)自身利益訴求，行使民主權(quán)利，享受真正的主人翁地位。政府可以依據(jù)公民的意見及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策偏差并及時(shí)糾正，從而使政策更加科學(xué)有效，符合公民利益。

其次，有利于增強(qiáng)政府合法性及民主執(zhí)政理念。公民參與政府績(jī)效評(píng)估可以增強(qiáng)評(píng)估過程的透明度，增強(qiáng)廣大群眾對(duì)政府的認(rèn)可度，同時(shí)政府的權(quán)威性、合法性和可信任性也得到進(jìn)一步增強(qiáng)。民主作為現(xiàn)代社會(huì)的核心價(jià)值理念，已經(jīng)成為國(guó)家的一個(gè)合法性基礎(chǔ)[3]，公民參與政府績(jī)效評(píng)估過程也是公民行使自己民主權(quán)利的過程，可以凸顯民主執(zhí)政理念。

再次，可以促進(jìn)績(jī)效及目標(biāo)實(shí)施。公民作為政府服務(wù)的對(duì)象參與評(píng)估，可以督促政府更好地實(shí)現(xiàn)其施政目標(biāo)，使評(píng)估主體豐富化，可以促進(jìn)政府績(jī)效的提高。此外，通過對(duì)公民評(píng)估政府績(jī)效結(jié)果的反饋，就能找到政府的服務(wù)與公民需求之間的實(shí)際差距，為政府提高服務(wù)水平和質(zhì)量提供了依據(jù)，有助于政府績(jī)效的不斷提高、目標(biāo)的有效實(shí)施。

最后，可以促進(jìn)評(píng)估結(jié)果的有效性。公民參與政府績(jī)效評(píng)估為政府績(jī)效評(píng)估注入了新鮮的活力，以公民公正客觀的角度參與評(píng)估過程，使多了一份監(jiān)督與保障，可以使評(píng)估的各個(gè)環(huán)節(jié)得到有效地監(jiān)督，提高了政府收集信息和回應(yīng)公民需求的能力，保障績(jī)效評(píng)估過程的科學(xué)化、規(guī)范化，使評(píng)估結(jié)果的有效性增強(qiáng)，避免績(jī)效評(píng)估流于形式。

二、我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中公民參與困境分析

受到各種因素的影響和制約，公民參與政府績(jī)效評(píng)估仍面臨嚴(yán)峻的困境，這些因素具體可概括為以下幾方面。

（一）主體困境

1.公民的參與意識(shí)較低

中國(guó)的傳統(tǒng)政治文化中所提倡的“恪守庶民不預(yù)政務(wù)”的觀念在今天仍有消極影響，它使得公民無意或者根本不愿意參與政治活動(dòng)。由于長(zhǎng)期受“官本位”思想的影響，公民普遍畏官，民主意識(shí)薄弱，即便某些公民有表達(dá)自己意愿或建議的想法，也會(huì)被政府悄然扼殺。而且，公民參與政府績(jī)效評(píng)意識(shí)的提高還受到文化水平的限制，當(dāng)前我國(guó)仍有一些地區(qū)人民的平均文化程度還很低。加之，長(zhǎng)期以來對(duì)公民參與意識(shí)的嚴(yán)重忽略，也使得公民參與意識(shí)較低。

2.公民的參與能力不強(qiáng)

公民參與政府績(jī)效的能力還不強(qiáng)，由于缺少對(duì)參與資格和參與程序的清楚了解，以及對(duì)于自己在社會(huì)生活中的地位和作用的認(rèn)識(shí)，還不夠，短期內(nèi)獨(dú)立自主的人格形成很難。此外，由于政府績(jī)效評(píng)估是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要專業(yè)的評(píng)估技術(shù)和知識(shí)。公民參與政府績(jī)效評(píng)估要具有專業(yè)的評(píng)估知識(shí)，而一般公民因受其自身文化素質(zhì)及對(duì)政府各項(xiàng)行為理解能力不足等因素的影響，在知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)素質(zhì)、工作能力等方面與在開展評(píng)估工作實(shí)際中公民參與的能力與參與要求不符，評(píng)估主要依賴主觀判斷，致使公民不能成為專業(yè)的評(píng)估主體。

3.公民參與的程度不高

我國(guó)政務(wù)公開制度還不完善，政府工作中的信息具有一定程度的封閉性，這使公民很難獲得充分的信息資源，致使公民認(rèn)為政府工作太過神秘，降低了公民參與的積極主動(dòng)性。另一方面，我國(guó)部分地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，偏遠(yuǎn)地區(qū)的物質(zhì)生活條件制約了那些公民參與評(píng)估的廣度和深度，對(duì)某些公民來說提高生活質(zhì)量是亟待解決的問題，很多公民沒有精力參與評(píng)估，從而放棄了參與評(píng)估的權(quán)利與機(jī)會(huì)。此外社會(huì)上普遍存在的“搭便車”的心理和現(xiàn)象，進(jìn)一步降低了公民的參與熱情。

（二）制度及機(jī)制困境

1.公民參與政府績(jī)效評(píng)估的溝通機(jī)制不完善

目前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中“如何暢通參與渠道、規(guī)范參與行為、保證參與實(shí)施”等諸多方面的制度和機(jī)制并不健全，尤其是欠缺有效的溝通交流機(jī)制。政府與公民之間的信息溝通受限，政府不了解公民的真正需求，公民也不了解政府的施政行為。這就使得參與的形式、方法、渠道等都沒有具體的規(guī)定，公民不知該如何評(píng)估，以及在與公民的溝通交流中，經(jīng)常封閉各種信息，使政府與公民溝通受限，嚴(yán)重挫傷了公民參與的積極性，公民不想、不敢、甚至不易參與到評(píng)估的活動(dòng)中來，使得公民參與流于形式。

2.公民參與政府績(jī)效評(píng)估的程序復(fù)雜

政府績(jī)效評(píng)估是一個(gè)復(fù)雜的工程，涉及諸多方面，包括確定評(píng)估部門和項(xiàng)目、制定評(píng)估計(jì)劃、選擇測(cè)評(píng)因素和方式、對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)、統(tǒng)計(jì)和比較評(píng)估結(jié)果等。公民參與政府績(jī)效評(píng)估，需要細(xì)致的統(tǒng)籌安排和科學(xué)的評(píng)估程序。而我國(guó)目前開展的公民評(píng)議政府活動(dòng)，范圍太寬泛、內(nèi)容太龐雜，大多數(shù)缺乏詳細(xì)、科學(xué)的規(guī)劃，容易造成公民參與政府活動(dòng)的程序失當(dāng)、結(jié)果失真，達(dá)不到公民參與，提高政府績(jī)效的最終目的。

3.公民參與政府績(jī)效評(píng)估流于形式

公民參與政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，通常只在政府績(jī)效評(píng)估程序的中間過程中，政府部門才象征性的與公民有少量互動(dòng)，而在績(jī)效評(píng)估方案的制定、評(píng)估結(jié)果的反饋審核中都幾乎不見公民參與。公民參與政府績(jī)效評(píng)估只見形式而缺少實(shí)質(zhì)效果，政府績(jī)效評(píng)估中只公開公民參與的行為過程，而封閉包含公民意見的評(píng)估結(jié)果，政府對(duì)公民參與缺乏及時(shí)回應(yīng)和反饋?；蛘哒f公民是否參與的結(jié)果都是一樣的，甚至還可能起到反方面的效果。

三、完善政府績(jī)效考核中公民參與途徑的措施

（一）提高公民參與政府績(jī)效評(píng)估的素質(zhì)

1.強(qiáng)化公民參與的意識(shí)

要想提高公民的民主參與意識(shí)，同時(shí)，通過大力宣傳和教育來提高公民的文化素質(zhì)和政治素質(zhì)，剔除傳統(tǒng)政治文化中消極思想的束縛，努力營(yíng)造有利于公民參與政府績(jī)效評(píng)估的政治文化氛圍，培養(yǎng)公民的政治參與意識(shí)和民主精神意識(shí)，使公民真正具有當(dāng)家做主的主人翁意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到積極的政治參與是實(shí)現(xiàn)其民主權(quán)利的基本途徑，它既是一種價(jià)值，也是公民的一種美德，從而始終保持高漲的參與熱情[1]。而且還要保證公民在參與中擁有真正的話語權(quán)，為公眾建立參與政府績(jī)效評(píng)估的信心。

2.提高公民參與評(píng)估的相關(guān)知識(shí)和技能

針對(duì)目前我國(guó)公民參與政府績(jī)效評(píng)估隨意性較大的現(xiàn)實(shí)，在政府績(jī)效評(píng)估前，要向公民傳授有關(guān)績(jī)效評(píng)估方面的知識(shí)和技能，通過宣傳讓公民真正掌握績(jī)效評(píng)估的知識(shí)和技能，提高公民評(píng)估的基本能力，使公民可以通過理性思維的運(yùn)用來評(píng)估政府績(jī)效。此外，還要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高公民的生活水平，使他們能夠通過網(wǎng)絡(luò)媒體了解政府信息，如績(jī)效評(píng)估方案政策制定、程序的運(yùn)行等，使公民真正有能力參與到政府績(jī)效評(píng)估中來。

3.提高公民參與政府績(jī)效評(píng)估的主體地位

針對(duì)目前我國(guó)的物質(zhì)生活條件制約了公民參與政府績(jī)效評(píng)估這一現(xiàn)狀，必須加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，保障公民的基本生活水平，同時(shí)加強(qiáng)交通和通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，保障公民參與評(píng)估的條件。必須確立公民評(píng)估的主體地位，“公共管理者必須首先要運(yùn)用各種方法界定相關(guān)公眾，包括政府引導(dǎo)的自上而下的方法和源于公民的自下而上的方法”[4]。使公民在評(píng)估中擁有真正的發(fā)言權(quán)，從被動(dòng)的公共服務(wù)接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的決策共享者和信息供給者，

（二）健全公民的參與機(jī)制

1.完善公民參與政府績(jī)效評(píng)估溝通機(jī)制

公民參與政府績(jī)效評(píng)估客觀上要求建立這種保障官民之間有效溝通的機(jī)制，使政府了解公民的真正需求、公民理解政府施政意圖，達(dá)到民主行政的目的。并使溝通交流機(jī)制與信息公開和結(jié)果展示機(jī)制共同發(fā)揮作用，暢通公民參與渠道，在評(píng)估過程中，把自上而下和自下而上的兩種評(píng)估方式結(jié)合起來，使評(píng)估結(jié)果更客觀，保障公民參與政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的順利進(jìn)行。政府還可采取多種形式加強(qiáng)與公民的聯(lián)系，如聽證會(huì)、媒體宣傳、民意調(diào)查和運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等來促進(jìn)政府與公民的溝通與交流。

2.完善公民參與政府績(jī)效評(píng)估的程序

公民參與政府績(jī)效評(píng)估的程序是否規(guī)范直接影響到公民參與評(píng)估的有效性。評(píng)估之前要進(jìn)行前期規(guī)劃，評(píng)估部門和項(xiàng)目的確定、評(píng)估主體的界定、評(píng)估程序的設(shè)計(jì)都要規(guī)范，而且測(cè)評(píng)因素和方式要盡量簡(jiǎn)單，少用學(xué)術(shù)用語。同時(shí)，要加強(qiáng)評(píng)估信息的搜集整合，充分利用各種有效手段收集相關(guān)的信息，加強(qiáng)與公民的互動(dòng)合作，對(duì)公民反饋的評(píng)估信息要給予及時(shí)地反饋，并給予適當(dāng)?shù)慕忉尯驼f明，避免挫傷公民參與評(píng)估的積極性。

3.建立廣泛的信息公開機(jī)制和評(píng)估結(jié)果展示機(jī)制

為保障政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果符合的公平、公正、公開原則，建立廣泛的信息公開機(jī)制和評(píng)估結(jié)果展示機(jī)制是政府績(jī)效評(píng)估中必不可少的。政府要保障信息的公開、全真和有效，提高政府績(jī)效質(zhì)量。公民對(duì)政務(wù)信息的掌握程度影響著公民對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的準(zhǔn)確度和全面性，公民掌握的信息資源越多，對(duì)政府績(jī)效的評(píng)價(jià)結(jié)果就越客觀。對(duì)于評(píng)估結(jié)果，政府應(yīng)對(duì)公民意見給予重視和及時(shí)的反饋，適時(shí)發(fā)現(xiàn)并滿足公民的正當(dāng)要求，保障公民參與政府績(jī)效評(píng)估的熱情和公民參與政府績(jī)效評(píng)估的有效性。

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