基層社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)亟需深化改革

●牛文海

基層社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)亟需深化改革

●牛文海

文章認(rèn)為社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)普遍存在數(shù)量過(guò)多，機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)于分散的狀況，各社保分支機(jī)構(gòu)自身建設(shè)也不容樂(lè)觀，至少距全國(guó)統(tǒng)籌的要求還很遠(yuǎn)。由于統(tǒng)籌層次與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng)，導(dǎo)致的諸多問(wèn)題不斷顯現(xiàn)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)名稱(chēng)不統(tǒng)一，級(jí)別和隸屬不統(tǒng)一，編制和職能不統(tǒng)一，業(yè)務(wù)流程不統(tǒng)一，信息平臺(tái)不統(tǒng)一，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)很難獨(dú)立自主運(yùn)行。所有這些對(duì)社保事業(yè)的健康發(fā)展產(chǎn)生了不利的影響，文章就此展開(kāi)論述，提出改革建議。

基層社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu) 問(wèn)題 建議

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“加快健全社會(huì)保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系”。說(shuō)明社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)已經(jīng)引引起高度重視，社會(huì)保障的頂層設(shè)計(jì)不僅在制度建設(shè)方面，而且機(jī)構(gòu)建設(shè)也應(yīng)同步進(jìn)行。在歷次全會(huì)重要文件里專(zhuān)述社會(huì)保障經(jīng)辦服務(wù)體系，這是首次，這說(shuō)明社保制度的運(yùn)行，是依賴(lài)于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)隊(duì)伍的建設(shè)和努力工作實(shí)現(xiàn)的，其職能體現(xiàn)和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，也是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的不斷成長(zhǎng)過(guò)程。隨著社會(huì)保險(xiǎn)的制度覆蓋人次的逐年提高，我國(guó)將“廣覆蓋”提升為“全覆蓋”雖是一字之差，但中國(guó)的經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀與之匹配的難度卻大大增加。當(dāng)前社保經(jīng)辦應(yīng)未雨綢繆，而不是亡羊補(bǔ)牢，為使社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與社會(huì)保障事業(yè)的快速發(fā)展相適應(yīng)，適應(yīng)建設(shè)服務(wù)型政府的客觀要求，所有這些都需要社保經(jīng)辦進(jìn)行改革。

目前，全國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)劃單位共有3223個(gè)，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有8411個(gè)，平均每個(gè)縣級(jí)以上行政區(qū)劃單位有2.6個(gè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。一些地方超過(guò)3個(gè)，普遍存在數(shù)量過(guò)多，機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)于分散的狀況，五險(xiǎn)統(tǒng)管的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)還遠(yuǎn)未建立。各社保分支機(jī)構(gòu)自身建設(shè)也不容樂(lè)觀，至少距全國(guó)統(tǒng)籌的要求還很遠(yuǎn)。這主要表現(xiàn)在以下幾方面，首先，人手緊張和經(jīng)費(fèi)保障不足已經(jīng)成為突出的矛盾和問(wèn)題。在一些地方，有著超百萬(wàn)人口的大縣，社保經(jīng)辦人員卻僅區(qū)區(qū)十幾人，機(jī)構(gòu)不夠健全，必要的復(fù)審、稽核無(wú)法實(shí)現(xiàn)，只是疲于應(yīng)付一些日常的工作，這不利于社保事業(yè)的健康有序發(fā)展。同時(shí)經(jīng)費(fèi)的不足也制約著政策的執(zhí)行、事業(yè)的發(fā)展，也對(duì)從業(yè)人員積極性有著不小的影響。其次，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳管理體制中存在征繳部門(mén)不統(tǒng)一,工作不容易協(xié)調(diào),管理成本高,管理運(yùn)行效率低下,征繳管理和社會(huì)保險(xiǎn)管理相脫節(jié),參保人權(quán)益受損的問(wèn)題。再次，統(tǒng)籌層次不統(tǒng)一，造成政策執(zhí)行不到位。目前，雖說(shuō)我國(guó)大部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，但實(shí)事上，各基層單位人員經(jīng)費(fèi)來(lái)源于地方，管理受地方管理，造成地方利益高于全局發(fā)展，國(guó)家政策有時(shí)被地方的一些土政策干擾，導(dǎo)致流于形式。地區(qū)發(fā)展不均衡，政策制定執(zhí)行的偏差，致使參保人員轉(zhuǎn)移流動(dòng)不夠順暢。此外在人員素質(zhì)、經(jīng)辦程序、權(quán)限設(shè)置等方面也不同程度地出現(xiàn)了這樣那樣的情況。所有這些由于統(tǒng)籌層次與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng)，導(dǎo)致的諸多問(wèn)題不斷顯現(xiàn)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)名稱(chēng)不統(tǒng)一，級(jí)別和隸屬不統(tǒng)一，編制和職能不統(tǒng)一，業(yè)務(wù)流程不統(tǒng)一，信息平臺(tái)不統(tǒng)一，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)很難獨(dú)立自主運(yùn)行。所有這些對(duì)社保事業(yè)的健康發(fā)展產(chǎn)生了不利的影響，筆者就此提出幾點(diǎn)改革建議：

第一，結(jié)合貫徹實(shí)施《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》盡快落實(shí)后續(xù)修訂立法計(jì)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃、加強(qiáng)協(xié)作，明確目標(biāo)、任務(wù)，力爭(zhēng)配套法規(guī)政策修改完善。適時(shí)制定社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦條例，由于《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職能、設(shè)置及經(jīng)費(fèi)保障等有提及，應(yīng)及時(shí)細(xì)化，適時(shí)制定社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦條例進(jìn)行明確。明確經(jīng)辦機(jī)構(gòu)性質(zhì)，細(xì)化業(yè)務(wù)職責(zé)，規(guī)范組織結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一管理模式，統(tǒng)一信息平臺(tái)，實(shí)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、專(zhuān)業(yè)化管理，明確人員配置及經(jīng)費(fèi)保障等問(wèn)題，為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)創(chuàng)造全面規(guī)范的制度環(huán)境，使社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能夠充分行使所承擔(dān)的職能。盡快制訂“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例”也有利于把經(jīng)辦服務(wù)體系改革推向前臺(tái)，早日對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、定位和職能等諸多問(wèn)題定下來(lái)，以推動(dòng)經(jīng)辦體系改革前行。

第二，建議在社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦系統(tǒng)實(shí)行垂直管理，成立全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)管理總局，建立一支專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)保險(xiǎn)職業(yè)隊(duì)伍。實(shí)行動(dòng)態(tài)的負(fù)荷比管理機(jī)制，每一個(gè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以建立法人治理結(jié)構(gòu)，向獨(dú)立自主運(yùn)營(yíng)的社會(huì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)過(guò)渡；建立全行業(yè)統(tǒng)一的管理經(jīng)辦體制，實(shí)行全系統(tǒng)的垂直管理，理順行政管理職能，制訂業(yè)績(jī)考核機(jī)制，建立考核獎(jiǎng)罰制度。

第三，建議在事業(yè)單位分類(lèi)中將社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員過(guò)渡為公務(wù)員或參照公務(wù)員。根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)[2011]5號(hào)），事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)等三個(gè)類(lèi)別。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)顯然具有行政職能，如社會(huì)保險(xiǎn)稽核、征繳等職能。因此，在事業(yè)單位分類(lèi)改革中，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)行參照公務(wù)員管理或定性為特殊類(lèi)公益事業(yè)單位。筆者傾向于轉(zhuǎn)為參照公務(wù)員管理單位，編制由上級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和同級(jí)機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定，與傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)完全脫鉤，完全參公管理，這樣做有歷史的原因也是客觀現(xiàn)實(shí)的要求。

第四，社保經(jīng)辦經(jīng)費(fèi)的保障。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行政費(fèi)用由同級(jí)財(cái)政給予保障，就不可避免地受同級(jí)政府的影響，管理受地方管理，地方利益和全局利益的關(guān)系處理，各地財(cái)政情況不同，經(jīng)費(fèi)的保障水平難以保障和統(tǒng)一。這要求我們的統(tǒng)籌層次提升，而這樣的保障，又不符合社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的行業(yè)特征，不利于社保制度建設(shè)，不利于構(gòu)建服務(wù)型政府。因此，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)支出應(yīng)視為制度運(yùn)行的行政成本，應(yīng)在社會(huì)保險(xiǎn)基金支出項(xiàng)下列支。從國(guó)際通行的慣例來(lái)看，不管什么模式，幾乎無(wú)一例外地都將行政成本列入社會(huì)保險(xiǎn)基金支出之中，作為社保制度或養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一個(gè)成本來(lái)對(duì)待。在統(tǒng)一模式里，雖然經(jīng)辦系統(tǒng)是由國(guó)家建立的，經(jīng)辦人員是國(guó)家的雇員，但其行政成本都列入基金支出之中。

上述四項(xiàng)改革建議，基本可以確保社保制度運(yùn)行質(zhì)量，從根本上解決經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)保障不足，解決投入體制的分散化，在全國(guó)迅速建起統(tǒng)一電子核心平臺(tái)，從而保證制度運(yùn)行質(zhì)量、提高參保人員流動(dòng)性的保障和彌補(bǔ)制度設(shè)計(jì)中的一些不足。

目前世界各國(guó)經(jīng)辦服務(wù)模式中呈現(xiàn)出的這些規(guī)律，也適用我國(guó)，中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)和經(jīng)辦服務(wù)體系改革也應(yīng)遵循這些規(guī)律按照其發(fā)展的基本方向、制度目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃和運(yùn)行。

[1] 王雅潔.全國(guó)養(yǎng)老統(tǒng)籌22年未果社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)改革提速.每日經(jīng)濟(jì)新聞，2013.12

（作者單位：河北省永年縣人力資源和社會(huì)保障局 河北永年 057150）

（責(zé)編:賈偉）

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1004-4914（2014）03-292-01