論科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理障礙和對策

●蘇美鶯

論科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理障礙和對策

●蘇美鶯

在科研事業(yè)單位的整體經(jīng)濟(jì)活動中，全面預(yù)算無疑起著關(guān)鍵作用。然而目前科研事業(yè)單位全面預(yù)算無論是在運(yùn)行效果還是推行措施上都存在著諸多問題，因此，新時期下的科研事業(yè)單位，如何理性面對全面預(yù)算管理工作中的障礙，積極探尋適合解決問題的對策，是非常重要的課題。

科研事業(yè)單位 全面預(yù)算 管理障礙

引言

全面預(yù)算管理是指科研事業(yè)單位為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)以及已定戰(zhàn)略規(guī)劃，以預(yù)算的方式對所有的經(jīng)濟(jì)活動、籌資活動等進(jìn)行的合理規(guī)劃與科學(xué)分析和預(yù)測，并通過規(guī)劃、分析與預(yù)測對科研單位所有活動進(jìn)行調(diào)整、控制以及考核的過程。全面預(yù)算管理不但可以幫助科研事業(yè)單位完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，幫助單位實(shí)現(xiàn)有效控制與有效監(jiān)督，還可以提高科研事業(yè)單位的綜合管理水平。應(yīng)該說目前很多科研事業(yè)單位都建立了與自身發(fā)展相匹配的全面預(yù)算管理體系，然而就具體的運(yùn)行效果而言并不盡如人意，全面預(yù)算管理體系在實(shí)踐運(yùn)行的過程中存在著諸多障礙，而如何理性面對這些障礙，從科研事業(yè)單位實(shí)際出發(fā)，積極探尋解決問題的方法與對策，成為了擺在諸多事業(yè)單位面前的重要課題。

一、科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作中的障礙分析

（一）單位負(fù)責(zé)人及課題項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對全面預(yù)算管理的認(rèn)識不夠

現(xiàn)階段，在我國科研事業(yè)單位中，單位負(fù)責(zé)人往往會忽視其預(yù)算管理工作，簡單的認(rèn)為預(yù)算管理只是財務(wù)部門的工作，并沒有把預(yù)算管理工作與單位的各項(xiàng)日常工作緊密地聯(lián)系在一起，更沒有把預(yù)算管理工作上升到管理工作的層次，這樣致使預(yù)算管理工作得不到其應(yīng)有的重視，還使各個部門間的配合并不是那么的默契。

某些科研事業(yè)單位的內(nèi)部，還存在著一些財務(wù)觀念十分淡薄的工作人員。他們簡單地以為科研事業(yè)單位的科研經(jīng)費(fèi)都是自己努力爭取的，自己可以隨心所欲的去支配，不用去考慮財務(wù)部門，因?yàn)樨攧?wù)部門僅僅是負(fù)責(zé)記賬、管錢的。

由于科研事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人對《預(yù)算法》的片面理解，導(dǎo)致了在實(shí)施預(yù)算管理時，所有有關(guān)預(yù)算編制的工作都由財務(wù)人員全權(quán)負(fù)責(zé)，出現(xiàn)了單位內(nèi)部對于預(yù)算管理“閉門造車”的尷尬局面。而且，還由于科研事業(yè)單位的財務(wù)人員對于預(yù)算管理的基本信息掌握的并不是特別的全面，他們對于單位的資金獲取量也不是那么的了解，因此為了保險起見，財務(wù)部門的有關(guān)人員在做預(yù)算管理工作時，僅僅是在往年預(yù)算數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)之上，稍作增加，只簡單地進(jìn)行保守預(yù)算。

從另一個方面來講，由于科研單位的課題項(xiàng)目尚未簽定合同，經(jīng)費(fèi)難以預(yù)算。在對整個科研項(xiàng)目進(jìn)行管理的過程中，事業(yè)單位內(nèi)的各個部門只是從自己切身的利益出發(fā)，并沒有形成一個整體的、統(tǒng)一的效益目標(biāo)。比如說，科研管理部門認(rèn)為自己的工作僅僅是項(xiàng)目的申報、立項(xiàng)，他們只關(guān)心申報項(xiàng)目的命中率，不管經(jīng)費(fèi)的使用情況；項(xiàng)目課題組則認(rèn)為自己的工作僅僅是負(fù)責(zé)課題的選擇、項(xiàng)目的設(shè)計、實(shí)施和資源的開發(fā)等活動，他們對如何獲取項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)比較重視，而就經(jīng)費(fèi)的使用效益以及其合理性合法性，往往不管不問；而財務(wù)部門的人員僅僅是將收到的各種各樣的單據(jù)進(jìn)行保守的會計核算，他們不但不熟悉項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)展情況，而且還不了解科研資金的運(yùn)用情況和籌集途徑，更不用說監(jiān)督和綜合管理單位年度項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)使用情況了。單位內(nèi)部三大部門間缺少必要的協(xié)作與溝通，不僅導(dǎo)致了經(jīng)費(fèi)管理與項(xiàng)目管理之間的嚴(yán)重脫節(jié)，而且還無法通過經(jīng)費(fèi)管理去控制項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)展情況。

（二）科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理體系不健全

1.預(yù)算編制不合理。在科研事業(yè)單位申報立項(xiàng)項(xiàng)目時，項(xiàng)目課題組的成員僅僅是意愿編制或者是憑借主觀經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算。而財務(wù)部門由于缺乏對申報立項(xiàng)項(xiàng)目的了解與認(rèn)識，無法對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算做出合理的、科學(xué)的判斷，致使有關(guān)的財務(wù)管理制度，往往只是個形式而已，經(jīng)費(fèi)預(yù)算形同虛設(shè)，根本沒有有效的辦法去確切地反映項(xiàng)目所需資金的數(shù)額，導(dǎo)致實(shí)際支出的金額與預(yù)算金額之間存在較大的差異。

2.預(yù)算支出過程缺乏控制性。課題負(fù)責(zé)人手握科研經(jīng)費(fèi)，在經(jīng)費(fèi)到位后，他們首先扣去留成的部分，再把余下的部分經(jīng)費(fèi)，按照自己課題組的需求自由支配。而財務(wù)部門只能去審核每一筆支出的規(guī)范性、合理性和合法性，無法深入地去了解整個項(xiàng)目中的各類支出的比例是多少，因此就無法進(jìn)行預(yù)算管理，結(jié)果經(jīng)常出現(xiàn)在實(shí)際支出的項(xiàng)目中，支出數(shù)額最為龐大的是會議費(fèi)和日常差旅費(fèi)，而一些材料費(fèi)、設(shè)備費(fèi)等所占資金花銷的份額較小的情況。

（三）全面預(yù)算編制方法與流程存在很大欠缺

1.預(yù)算編制的方法不科學(xué)。目前，在我國科研事業(yè)單位內(nèi)進(jìn)行的預(yù)算編制，一般都是使用“基數(shù)法”。具體的就是指按照上一年的支出情況，配合著預(yù)期的下一年的需求，然后在上一年支出的基礎(chǔ)之上，進(jìn)行簡單的修改，這樣就形成了今年的預(yù)算編制。這樣，預(yù)算的基數(shù)是常年不變，會把上一年中不合理的、不正當(dāng)?shù)闹С鲈獠粍拥貛У较乱荒甓戎腥?，形成一種與實(shí)際支出大相徑庭的不良局面。同時，單位內(nèi)部財政撥款中關(guān)于事業(yè)費(fèi)的預(yù)算也是按照這種基數(shù)法進(jìn)行的，其缺點(diǎn)也是顯而易見的。

預(yù)算編制方法的不科學(xué)還表現(xiàn)在沒有充足的編制時間上，在短時間里，倉促編制出的預(yù)算，根本沒有時間去進(jìn)行周密而又詳盡的預(yù)計與測算，可想而知，其預(yù)算結(jié)果肯定不是那么的準(zhǔn)確?，F(xiàn)階段，在我國的科研事業(yè)單位內(nèi)，有很大一部分單位并沒有在其內(nèi)部進(jìn)行有效地編制財務(wù)收支預(yù)算。倘若有某些單位實(shí)施了預(yù)算管理，那么其往往是利用年底相對比較清閑的時間，兩三天就完成了編制工作。不僅時間倉促，編制的方法簡單；而且還沒有進(jìn)行反復(fù)的預(yù)計與測算，在這種情況下編制出來的預(yù)算，根本沒有什么可操作性，僅僅是個擺設(shè)而已。

2.預(yù)算編制的流程欠缺。在科研事業(yè)單位的內(nèi)部，科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)由課題負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，單位內(nèi)的各級領(lǐng)導(dǎo)全權(quán)把經(jīng)費(fèi)的支配權(quán)交予了各個課題負(fù)責(zé)人，這樣單位領(lǐng)導(dǎo)便放松了對經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督和管理。而資金的預(yù)算管理實(shí)際上就是對于支出的一種事前控制，沒有恰當(dāng)可行的預(yù)算編制流程，不僅會導(dǎo)致無法進(jìn)行預(yù)算工作，而且還會給單位的會計核算工作帶來相當(dāng)大的壓力。雖然在某些單位內(nèi)有相應(yīng)的規(guī)章制度，但是，對于預(yù)算編制方面的管理制度缺乏其可行性，并沒有建立相應(yīng)的考核體制與制衡機(jī)制，根本不存在有關(guān)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的具體內(nèi)容，因此，預(yù)算編制流程形同虛設(shè)。

（四）全面預(yù)算考核制度不完善

科研事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算考核制度可以根據(jù)其預(yù)算情況，設(shè)定下一年的資金分配比例，以此來確保單位的資金都可以得到最有效的利用，維護(hù)單位財務(wù)管理，提高資金的使用效率。雖然預(yù)算考核制度有種種優(yōu)點(diǎn)，但并沒有引起科研單位足夠的重視，在單位內(nèi)部并沒有預(yù)算考核制度，或者設(shè)有其制度，但是隸屬于財務(wù)部門，讓財務(wù)部門有關(guān)人員進(jìn)行兼職的測算，并沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)算考核制度的獨(dú)立性。

按照有關(guān)的規(guī)定，科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算考核應(yīng)該對于不同課題項(xiàng)目分別進(jìn)行預(yù)算考核。而有些單位為了省時省力，把任何課題項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)統(tǒng)統(tǒng)按照課題主持人來進(jìn)行預(yù)算考核；還有的單位僅僅由科研人員憑借自己多年的工作經(jīng)驗(yàn)或者是自己的主觀臆斷進(jìn)行預(yù)算考核，這都給我國科研事業(yè)單位進(jìn)行全面的預(yù)算管理帶來了巨大的難題。

二、科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理體系有效運(yùn)行的方法和對策

（一）提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念

預(yù)算管理，從其本質(zhì)上來講，就是通過資金預(yù)算的手段去代替管理機(jī)制，慢慢地使預(yù)算變成一種自主的、自動的、新型的管理機(jī)制。因此，財務(wù)部門不僅需要加強(qiáng)自身對預(yù)算管理知識的學(xué)習(xí)，而且還應(yīng)該在預(yù)算管理中起到橋梁的作用，對下進(jìn)行宣傳教育，對上進(jìn)行呼吁其理念，努力使預(yù)算管理得到單位同事和領(lǐng)導(dǎo)的支持。

1.加大宣傳，提升預(yù)算管理的知曉率。科研單位內(nèi)部可以大力地宣傳有關(guān)預(yù)算管理的法律法規(guī)以及相應(yīng)的政策方針，舉辦各種各樣的學(xué)習(xí)班，設(shè)置獎勵制度，調(diào)動科研人員參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)的積極性，使其自覺地遵守并執(zhí)行相關(guān)的規(guī)定，進(jìn)行合理、合法、高效的預(yù)算管理，在保證資金安全使用的情況下，努力提高資金的使用率。

2.加強(qiáng)溝通，提高預(yù)算管理的水平。溝通可以拉近財務(wù)部門與科研人員的距離，不僅可以使財務(wù)人員更加地了解科研工作的進(jìn)展與性質(zhì)，深入到科研工作一線；而且還可以營造和諧的財務(wù)環(huán)境，使財務(wù)工作得到科研人員的理解與支持。財務(wù)人員與科研人員頻繁的交流與溝通，可以使財務(wù)人員切身地從科研人員的角度去考慮問題、解決問題，有的放矢地進(jìn)行預(yù)算管理的工作。

（二）采取科學(xué)的全面預(yù)算編制方法

1.建立切實(shí)可行的預(yù)算編制程序。預(yù)算編制是保證預(yù)算質(zhì)量的重要舉措之一，也是一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)管理工作，所以，建立操作性強(qiáng)的預(yù)算編制程序，勢在必行。進(jìn)行預(yù)算編制不僅需要財務(wù)部門的配合，而且還需要各個業(yè)務(wù)部門積極地響應(yīng)，它是一個系統(tǒng)工程只有通過嚴(yán)密的論證，才能實(shí)現(xiàn)最終的成功。

2.采用零基預(yù)算法。零基預(yù)算法是一種新型的預(yù)算方法，它與基數(shù)法最大的不同在于，基數(shù)法是在上一年支出情況的基礎(chǔ)之上，預(yù)算下一年的支出情況；而零基預(yù)算法則是根據(jù)將要發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，并對每一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行逐項(xiàng)的預(yù)算。零基預(yù)算法的優(yōu)點(diǎn)是拋開了上一年度中不合理的支出，保證了重點(diǎn)支出的資金量，按照優(yōu)先級次將項(xiàng)目進(jìn)行排列，以此來提高資金的利用率。

3.保證預(yù)算編制有充足的時間。想要保證預(yù)算編制具有良好的質(zhì)量和操作上的可行性，充足的編制時間是其最基本的要求。只有預(yù)留出了足夠的時間，有關(guān)人員才可能將所有預(yù)計發(fā)生的情況都考慮在內(nèi)，才能細(xì)致全面地進(jìn)行預(yù)算編制工作，并且還可以保障預(yù)算的可行性和全面性。

（三）提高全面預(yù)算的約束力和控制力

科研事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子需要根據(jù)本單位的實(shí)際情況，在重視經(jīng)費(fèi)管理的基礎(chǔ)之上，制定出一套較為完善的經(jīng)費(fèi)管理辦法，不僅要在預(yù)算方案中明確使用的原則、辦法、范圍、審批手續(xù)等，而且還要因地制宜地修訂那些與現(xiàn)實(shí)不太相符的管理規(guī)定，使其既不違背有關(guān)的法律法規(guī)，又可以方便科研工作的順利進(jìn)行。

同時，各部門之間還要不斷地完善預(yù)算管理制度，嚴(yán)格規(guī)定科研項(xiàng)目申報、經(jīng)費(fèi)的使用、項(xiàng)目的實(shí)施等方面的工作，并且還要注意制度方案的可操作性與專業(yè)性，使科研人員、經(jīng)費(fèi)管理人員、項(xiàng)目管理人員有章可循，有法可依。

（四）建立健全全面預(yù)算考核與管理機(jī)制

在科研事業(yè)單位的內(nèi)部建立健全預(yù)算考核制度，加強(qiáng)對預(yù)算工作的監(jiān)督與執(zhí)行力，對資金的使用情況進(jìn)行有效的管理，不斷地提升單位資金的安全性和績效性。在科研單位內(nèi)部制定相應(yīng)的預(yù)算考核體制，不但可以監(jiān)督資金使用的全過程，讓單位的審計、監(jiān)察等部門積極地參與到監(jiān)督資金使用的工作中去；而且還有利于建立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)財務(wù)審計制度和制約監(jiān)督機(jī)制，對單位的資金進(jìn)行多角度、全方位的監(jiān)督。

在單位內(nèi)部建立健全預(yù)算的管理機(jī)制，綜合評審項(xiàng)目實(shí)施的全過程，在項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過程中的各個課題負(fù)責(zé)人、課題支出的責(zé)任人之間建立起約束機(jī)制，使其相互制約，并對具體的執(zhí)行行為進(jìn)行有效的監(jiān)督與制約。對于單位的資金使用效益問題，需要建立課題項(xiàng)目資金使用效益的管理機(jī)制，完善內(nèi)控機(jī)制，使單位內(nèi)部的課題資金得到最有效的利用；并且結(jié)合預(yù)算的完成情況，把資金效益管理體制與基本科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算體制結(jié)合起來，以便于最大限度地提高資金的績效性。

結(jié)語

雖然在我國科研事業(yè)單位內(nèi)部，預(yù)算管理體制還存在著各種各樣的問題，但是，只要科研事業(yè)單位積極地應(yīng)對，努力轉(zhuǎn)變思想觀念，采取科學(xué)的全面預(yù)算編制方法，提高全面預(yù)算的約束力和控制力，建立健全全面預(yù)算考核與管理機(jī)制，就會使預(yù)算管理工作得到全面的發(fā)展，并在我國科研事業(yè)中發(fā)揮其巨大的促進(jìn)作用。

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（作者單位：福建海洋研究所 福建廈門 361012）

（責(zé)編：紀(jì)毅）

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