土地整治項(xiàng)目績效評價指標(biāo)設(shè)置和測度方法研究綜述

張 庶，金曉斌，魏東岳，周寅康

（1.南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210023；2.荊州市國土整治局，湖北 荊州 434000）

土地整治項(xiàng)目績效評價指標(biāo)設(shè)置和測度方法研究綜述

張 庶1，金曉斌1，魏東岳2，周寅康1

（1.南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210023；2.荊州市國土整治局，湖北 荊州 434000）

研究目的：梳理和總結(jié)土地整治項(xiàng)目績效評價研究中的內(nèi)涵界定、評價指標(biāo)設(shè)置、測度方法選擇等內(nèi)容，并就后期土地整治項(xiàng)目績效評價的研究和實(shí)踐工作提出建議。研究方法：文獻(xiàn)資料法，對比分析法。研究結(jié)果：在綜合分析現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，界定了土地整治項(xiàng)目績效評價的內(nèi)涵；系統(tǒng)歸納與總結(jié)了土地整治項(xiàng)目績效評價指標(biāo)層次構(gòu)成，指標(biāo)內(nèi)容等；總結(jié)和對比分析了不同測度方法原理、優(yōu)缺點(diǎn)、適用范圍、典型應(yīng)用等內(nèi)容。研究結(jié)論：在今后的土地整治項(xiàng)目績效評價中，需進(jìn)一步明晰內(nèi)涵外延，拓展和深化評價內(nèi)容，優(yōu)化評價指標(biāo)和測度方法，并需建立暢通快捷的信息管理和反饋機(jī)制。

土地整治；績效評價；評價指標(biāo)；測度方法

隨著土地整治工作的不斷深化，土地整治逐漸從增加耕地的單一功能，拓展為促進(jìn)資源保障、糧食安全、資源集約、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、環(huán)境友好與社會和諧的綜合功能。土地整治已經(jīng)成為保護(hù)耕地、促進(jìn)節(jié)約集約用地的有效手段，成為推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設(shè)的重要平臺和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有力抓手?！笆晃濉逼陂g，中國立項(xiàng)各類土地整治項(xiàng)目12.41×104個，安排配套資金超過3200×108元，新（修）建排灌溝渠670×104km，建成田間道路590×104km。據(jù)測算，經(jīng)過整治的耕地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本平均降低5%—15%，產(chǎn)量增加10%—20%，提高糧食產(chǎn)能800×107kg[1]。

現(xiàn)階段土地整治工作主要通過項(xiàng)目形式開展，為確保土地整治項(xiàng)目（以下簡稱項(xiàng)目）工作有序推進(jìn)和效益的持續(xù)發(fā)揮，科學(xué)開展項(xiàng)目績效評價的研究具有重要意義。近年來，相關(guān)研究工作取得了豐碩的成果，其中單項(xiàng)評價包括潛力評價[2]、環(huán)境影響評價[3]、社會影響評價[4]、生態(tài)效益評價[5]、工程效益評價[6]等；綜合評價包括可持續(xù)評價[7]、項(xiàng)目后評價[8]、績效評價[9]等。本文擬在對現(xiàn)有研究成果整合分析的基礎(chǔ)上，對項(xiàng)目績效評價的內(nèi)涵外延、評價指標(biāo)、測度方法等進(jìn)行梳理和總結(jié)，為今后項(xiàng)目績效評價實(shí)踐提供參考和借鑒。

1 土地整治項(xiàng)目績效評價的內(nèi)涵和外延

在公共管理中，績效被用于衡量政府行為的效果，體現(xiàn)在行為過程、行為結(jié)果中，具體表現(xiàn)為行為績效和結(jié)果績效。隨著對項(xiàng)目績效的日益重視，土地整治項(xiàng)目績效評價開始出現(xiàn)[9]。

目前在國外文獻(xiàn)中尚未檢索到對土地整治項(xiàng)目績效評價內(nèi)涵的明確界定。國內(nèi)具有代表性的觀點(diǎn)包括：馮應(yīng)斌等[10]認(rèn)為其包括對整治區(qū)域的貢獻(xiàn)評價和效果評價兩部分；展煒等[11]認(rèn)為是對以項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益組成的有機(jī)整體的驗(yàn)證和衡量；羅文斌等[12]認(rèn)為績效評價不僅衡量項(xiàng)目實(shí)施的結(jié)果，也衡量項(xiàng)目實(shí)施的行為?？傮w來看，項(xiàng)目績效評價的內(nèi)涵從側(cè)重行為結(jié)果的效益評價，逐步拓展到以行為過程和行為結(jié)果為中心的績效評價，其績效的本質(zhì)特征不斷凸顯。

總結(jié)分析其內(nèi)涵描述，土地整治項(xiàng)目績效評價可以概括為：是對土地整治項(xiàng)目在決策、準(zhǔn)備、實(shí)施、竣工和運(yùn)營過程中的目標(biāo)任務(wù)完成情況，實(shí)施的經(jīng)濟(jì)性和效率性，實(shí)施后效益發(fā)揮情況，遵循一定準(zhǔn)則構(gòu)建定性或定量指標(biāo)體系，運(yùn)用科學(xué)的測度方法進(jìn)行衡量和評判，并建立暢通、快捷的信息管理和反饋機(jī)制的系統(tǒng)過程。具體包括：（1）項(xiàng)目實(shí)施任務(wù)考評。考核項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)和建設(shè)任務(wù)的完成情況。（2）項(xiàng)目實(shí)施效益測度。包括單項(xiàng)效益和綜合效益，內(nèi)容涉及土地整治項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益等。（3）項(xiàng)目實(shí)施效率評價。是對項(xiàng)目的組織管理、施工建設(shè)等項(xiàng)目實(shí)施行為合理性和有效性的評價。（4）信息管理和反饋機(jī)制建設(shè)。對績效評價信息的科學(xué)管理和及時反饋，使項(xiàng)目績效在不斷循環(huán)和動態(tài)調(diào)整中得到改進(jìn)和提高。

2 土地整治項(xiàng)目績效評價指標(biāo)體系設(shè)置

2.1 目標(biāo)層

國外學(xué)者主要集中在項(xiàng)目實(shí)施后效果評價方面，重點(diǎn)是對項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境影響的實(shí)證分析，研究區(qū)域主要分布在歐洲[13]；德國學(xué)者在實(shí)踐中逐步加強(qiáng)了對生態(tài)景觀和環(huán)境保護(hù)方面的效益評價[14]；俄羅斯學(xué)者對項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)和綜合效益進(jìn)行了評價[15]。 國內(nèi)多數(shù)學(xué)者[16-17]從經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)三個維度入手，部分學(xué)者進(jìn)一步增加了規(guī)劃設(shè)計(jì)技術(shù)等維度[18]，也有學(xué)者從項(xiàng)目管理效率[19]、工程種類[6]、地域差異性[10]等角度進(jìn)行了拓展。

2.2 準(zhǔn)則層

國外學(xué)者主要運(yùn)用影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的替代指標(biāo)來評價項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。如農(nóng)田道路運(yùn)輸，地塊破碎化、機(jī)械化程度，地塊格局等指標(biāo)[20-21]。國內(nèi)學(xué)者主要從土地整治后耕地面積和生產(chǎn)能力變化所帶來的耕地利用效益的變化來測度項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益[22]。關(guān)于社會效益評價，國外學(xué)者主要圍繞土地整治對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人口變化、土地產(chǎn)權(quán)等方面的影響進(jìn)行了研究[23-25]。國內(nèi)學(xué)者專門針對效益評價的內(nèi)容較少，現(xiàn)有研究主要從勞動就業(yè)、生產(chǎn)生活條件改善、農(nóng)村社會環(huán)境、社會保障等角度來探討[26-27]。在生態(tài)效益評價方面，國外學(xué)者的評價指標(biāo)主要涵蓋景觀格局[28]、水土保持[29]、生物多樣性保護(hù)[30]等方面。國內(nèi)學(xué)者在研究內(nèi)容上面具有相似性，主要從生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能[31]、生態(tài)服務(wù)功能[32]、景觀格局與功能[33]，并從不同角度選擇指標(biāo)進(jìn)行了綜合評價。

2.3 指標(biāo)層

本文從目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層出發(fā)，從效率和效益兩個方向?qū)χ笜?biāo)層的具體內(nèi)容進(jìn)行了總結(jié)和歸類，見表1。

表1 土地整治項(xiàng)目績效評價指標(biāo)Tab.1 Indexes of performance evaluation on land consolidation projects

2.4 指標(biāo)設(shè)置文獻(xiàn)述評

（1）在早期土地整治評價中，多注重對與經(jīng)濟(jì)效益相關(guān)的評價指標(biāo)的研究，后期研究逐步開始重視土地項(xiàng)目的社會、生態(tài)效益的評價，并呈現(xiàn)出由單一效益評價向綜合性評價過渡的趨勢。國內(nèi)外學(xué)者多側(cè)重于項(xiàng)目實(shí)施后的效益測度，對于項(xiàng)目實(shí)施過程中的效率探討較少，工程管理的科學(xué)性、資金管理的規(guī)范性、組織制度的完善程度等研究內(nèi)容較為薄弱。

（2）圍繞項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，國外學(xué)者多采用農(nóng)地機(jī)械化程度、地塊破碎化程度、勞動回報(bào)率等替代指標(biāo)，國內(nèi)學(xué)者則側(cè)重于從項(xiàng)目投入產(chǎn)出情況和資源效益等方面設(shè)置指標(biāo)。社會效益的評價內(nèi)容和評價范疇尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識，現(xiàn)有指標(biāo)多與綜合效益評價的內(nèi)容交叉。生態(tài)效益評價相對局限于土地利用變化和生態(tài)景觀變化兩方面，評價邊界和評價周期尚不明確。

（3）評價指標(biāo)顯化期具有差異，需要因地制宜的選擇指標(biāo)和設(shè)定合適的評價周期。部分指標(biāo)的顯化期有滯后性，受到一定時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的制約，效益顯化具有階段性特征，受自然地理環(huán)境演變和文化環(huán)境變革的影響，顯化時間滯后較長。

3 土地整治項(xiàng)目績效評價測度方法的類型

3.1 單項(xiàng)效益測度方法

（1）經(jīng)濟(jì)效益的測算。國外學(xué)者一般采用經(jīng)濟(jì)學(xué)中的費(fèi)用效益分析法，將項(xiàng)目未來可能發(fā)生的費(fèi)用與效益貼現(xiàn)成現(xiàn)值，對經(jīng)過貼現(xiàn)的費(fèi)用和效益進(jìn)行比較以預(yù)測實(shí)施效果[34]。國內(nèi)學(xué)者多采用靜態(tài)經(jīng)濟(jì)效益分析和敏感性分析、收益還原法等方法，對項(xiàng)目進(jìn)行投入產(chǎn)出分析，評價其盈利能力或?qū)窠?jīng)濟(jì)的凈貢獻(xiàn)值。

（2）社會效益的測算。國外學(xué)者在社會效益評價方面，主要是以定性和定量相結(jié)合的指標(biāo)評價法對項(xiàng)目的農(nóng)地破碎化影響[35]、農(nóng)村收入影響狀況等進(jìn)行評價。常采用主觀識別、綜合計(jì)量、對比分析論證[36]等方式，系統(tǒng)理論[37]、層次分析法[38]等方法也被常用于評價。國內(nèi)學(xué)者評價方法選擇上趨于多元化，如吳冠岑等[27]運(yùn)用熵權(quán)可拓物元模型進(jìn)行了評價。

（3）生態(tài)效益的測算。國外學(xué)者注重綜合運(yùn)用景觀生態(tài)學(xué)、地理學(xué)、土壤學(xué)等多學(xué)科方法進(jìn)行測度分析，如Bonfanti等[39]應(yīng)用GIS分析了造成項(xiàng)目區(qū)景觀單元多樣性損失的狀況。國內(nèi)學(xué)者早期以定性描述為主，部分學(xué)者開始嘗試采用非市場測算方法，包括生態(tài)功能價值[40]、替代市場法[41]、能值分析[42]等方法，對生態(tài)效益進(jìn)行了定量測度。

3.2 綜合效益測度方法

綜合效益的測算方法主要有特爾菲法、層次分析法、多因素綜合評價法、模糊綜合評價法、物元分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法、BP網(wǎng)絡(luò)模型法等。各方法的原理、特點(diǎn)、適用范圍和典型應(yīng)用見表2。

3.3 測度方法文獻(xiàn)述評

（1）總體來看，單項(xiàng)效益評價方法和綜合效益評價方法各有優(yōu)勢，單項(xiàng)效益評價方法便于定量測度，能直觀地反應(yīng)出土地整治中存在的具體問題，但難以全面體現(xiàn)項(xiàng)目綜合目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度；而采用綜合效益評價的測度方法，由于指標(biāo)權(quán)重確定和評價模型的選擇等的不同，易導(dǎo)致評價結(jié)果出現(xiàn)主觀性和模糊性。

（2）測度方法呈現(xiàn)多學(xué)科融合的特點(diǎn)，注重綜合運(yùn)用多學(xué)科方法進(jìn)行效益測度，如地理學(xué)的RS、GIS技術(shù)，景觀生態(tài)學(xué)方法，土壤實(shí)驗(yàn)方法等。在具體運(yùn)用中，由于項(xiàng)目類型的多樣性，以及各區(qū)域自然資源條件和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的復(fù)雜性，測度方法適用性和有效性的對比研究還較為薄弱。

4 結(jié)論與展望

（1）當(dāng)前針研究主要集中于項(xiàng)目實(shí)施的效益和影響的探討，對項(xiàng)目實(shí)施行為和實(shí)施過程的效率研究較少。在后續(xù)研究中深化對績效評價內(nèi)涵的理解，進(jìn)一步明確績效中效益、效率、公平的本質(zhì)特征，加強(qiáng)對項(xiàng)目實(shí)施過程中的資金管理、組織管理、制度建設(shè)等環(huán)節(jié)的績效探討。

（2）在評價內(nèi)容方面，當(dāng)前的研究主要集中于項(xiàng)目尺度的投入產(chǎn)出效益、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力影響、農(nóng)民生產(chǎn)生活條件改善、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境變化等方面，對區(qū)域尺度較少涉及。在經(jīng)濟(jì)效益分析方面，應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目對國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)拉動、擴(kuò)大內(nèi)需效應(yīng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響等方面的研究；在社會效益方面，應(yīng)加強(qiáng)對社會穩(wěn)定、社會結(jié)構(gòu)、地域文化等方面影響的研究；在生態(tài)效益方面，應(yīng)加強(qiáng)對生物多樣性、水循環(huán)狀況、碳循環(huán)、氣候變化等方面的影響程度的研究。

（3）在指標(biāo)選擇中，經(jīng)濟(jì)效益主要采用定量指標(biāo)，社會效益和生態(tài)效益則多為定性描述，需要豐富關(guān)于項(xiàng)目的工程管理的科學(xué)性、資金管理的規(guī)范性、組織制度的完善程度等內(nèi)容的指標(biāo)。同時，指標(biāo)設(shè)置缺少對項(xiàng)目類型和地域差異性的考慮，可操作性有待增強(qiáng)，在后期的指標(biāo)設(shè)置中，需在充分論證的基礎(chǔ)上，明確指標(biāo)設(shè)置的適用范圍。

表2 測度方法對比分析Tab.2 Comparative analysis on different assessment methods

（4）關(guān)于測度方法方面，績效評價是一個評價—反饋—再評價的系統(tǒng)過程，需要從評價指標(biāo)的確定，評價數(shù)值的確定、評價結(jié)果的測算、評價結(jié)果的反饋與應(yīng)用等各環(huán)節(jié)綜合考量不同測度方法的適用范圍和應(yīng)用特點(diǎn)，科學(xué)選擇測度方法，同時加強(qiáng)對評價信息的管理和反饋機(jī)制的研究。

目前中國尚未建立起通用的項(xiàng)目績效評價框架體系，以及相應(yīng)的評價準(zhǔn)則與數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，不同學(xué)者的評價結(jié)果不具橫向比較意義。項(xiàng)目績效評價綜合性與復(fù)雜性并存，有必要在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討意義明確、操作便利的項(xiàng)目績效評價的技術(shù)方法。

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（本文責(zé)編：陳美景)

Review on the Index Systems and Methods on Assessing the Performance of Land Consolidation Projects

ZHANG Shu1, JIN Xiao-bin1, WEI Dong-yue2, ZHOU Yin-kang1
(1. School of Geography and Ocean Sciences, Nanjing University, Nanjing 210093, China; 2. Land Management Bureau of Jingzhou City, Jingzhou 434000, China)

The purpose of this paper is to summarize the connotations, the index systems and the assessment methods of evaluating the performance of land consolidation projects, and put forward recommendations for practical work about it in the future. Methods of documentary and comparative analysis are employed. The results show that the literature 1）has defined the connotation, 2） determined the main goal of evaluation, 3） summarized related indexes systematically from the target layer, criteria layer and index layer, and 4） analyzed systematically the assessment method base on the principle, advantages or disadvantages, the scope of application and typical applications examples. It is concluded that in the future we should aim to determine the connotations, expand and deepen evaluation contents, optimize the index systems and assessment methods, and attach importance to the application or management of evaluation results.

land consolidation; performance evaluation; evaluation indexes; assessment method

F301.2

A

1001-8158（2014）07-0090-07

2013-07-16

2013-11-19

國土資源部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)（201011016）。

張庶（1989-），男，湖北恩施人，碩士研究生。主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理。E-mail:zhang555shu@163.com

金曉斌（1974-），男，甘肅蘭州人，博士，副教授，主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理。E-mail:jinxb@nju.edu.cn