利益相關者視角下農村土地整理項目績效評價

鄭華偉，張 銳，劉友兆

（1.南京農業(yè)大學農村發(fā)展學院，江蘇 南京 210095；2.南京農業(yè)大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

利益相關者視角下農村土地整理項目績效評價

鄭華偉1，2，張 銳2，劉友兆2

（1.南京農業(yè)大學農村發(fā)展學院，江蘇 南京 210095；2.南京農業(yè)大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

研究目的：彌補已有農村土地整理項目績效評價中指標體系及評價方法的不足，嘗試剖析基于利益相關者視角的農村土地整理項目績效評價目標，構建評價指標體系并進行實證研究。研究方法：問卷調查法、專家咨詢法、層次分析法、實證研究法等。研究結果：（1）吳江市萬畝土地整理項目績效達到“良好”水平，但該項目“良好”等級關聯度不強；（2）灌溉面積增加率、農地年收入增加量、糧食產能提高量、植被覆蓋提高率等是農村土地整理項目績效的主要制約因素。研究結論：基于利益相關者視角的評價指標體系拓寬了農村土地整理項目績效的內涵，有利于保障績效評價的全面性和科學性；物元分析方法可以揭示單個評價指標的分異信息，適合用于農村土地整理項目績效評價。

土地整治；項目績效；物元分析；利益相關者；障礙因素

長期以來，中國政府一直重視農村土地整理工作。據統(tǒng)計，從中國開展農村土地整理工作以來到2006年，國土資源部和財政部共安排國家投資土地整理項目8批2320個，建設規(guī)模162.6×104hm2，規(guī)劃新增耕地面積37.3×104hm2，預算投資總額297.9×109元[1]；2006—2010年間，安排各級各類土地整治項目12.41×104個，規(guī)劃整治總規(guī)模達1107×104hm2，規(guī)劃新增耕地267.13×104hm2，安排整治資金3274億元[2]；《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》明確提出2011—2015年中國再建設4億畝旱澇保收高標準基本農田，根據建設目標、建設內容，高標準基本農田建設資金將投入6000億元。在農村土地整理項目迅速增長的同時，項目實施過程中卻出現了一些混亂現象，屢屢發(fā)生農村土地整理項目超概算、農村土地整理工程未能達到設計生產能力等[3]。伴隨著農村土地整理項目問題的逐漸暴露，社會各界日漸關注農村土地整理項目績效評價[3-4]。通過對已實施的農村土地整理項目進行績效評價，提出一套實用性較強的評價體系，對提高農村土地整理項目投資決策和管理水平、成功實施農村土地整理政策具有重要的理論和實踐意義[5]。

國外尚沒有直接以“土地整理項目績效評價”為題的研究文獻，相關的研究主要包括農村土地整理效益評價[6-7]、農村土地整理生態(tài)環(huán)境影響評價[8-9]、農村土地整理社會影響評價[10]等。隨著中國農村土地整理項目投資的不斷增加和社會地位的逐步提高，其項目績效評價研究逐漸引起了政府部門和學術界的重視，相關研究主要集中在評價內涵、評價指標體系、評價方法等方面[3-4，11-15]。總體來看，農村土地整理項目績效評價研究尚屬起步階段，定性分析相對較多，定量研究較少；評價指標集中于經濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益等，很少考慮評價目標（主體）對農村土地整理項目績效評價的作用，無法真正體現農村土地整理項目的公共管理特性；評價方法較為單一，多采用綜合評價法，較少揭示單個指標的評價信息，不能有效挖掘農村土地整理項目績效存在的具體問題。

鑒于此，本文在剖析農村土地整理項目核心利益相關者的利益訴求和項目績效評價目標的基礎上，構建農村土地整理項目績效評價指標體系，建立績效評價的物元模型，并以吳江市萬畝土地整理項目為例進行實證研究，診斷農村土地整理項目績效的障礙因素，為提高農村土地整理項目投資決策和管理水平提供一定的參考依據。

1 評價指標體系構建

1.1 基于利益相關者視角的評價目標

農村土地整理項目具有多目標性，不同的利益主體對農村土地整理項目的目標要求不同，在開展農村土地整理項目績效評價之前，需要有效分析農村土地整理項目利益相關者的利益訴求。由于每個利益相關者的利益訴求存在著一定的差別，在追求個人利益最大化的情況下，很難得到一致的績效評價結論，需要進行農村土地整理項目績效評價主體的有效選擇；結合農村土地整理項目的特征與實踐，本文將農村土地整理項目績效評價主體界定為農村土地整理項目核心利益相關者[16-19]。

農村土地整理項目利益相關者是指在農村土地整理項目中進行了一定的專用性投資，并承擔了一定風險的個體或群體，他們能夠影響農村土地整理項目目標的實現或者被農村土地整理項目目標實現過程所影響[16，20]。根據農村土地整理項目利益相關者的內涵，本文初步將農村土地整理項目利益相關者劃分為3個層面，依次為政府層面、項目組織層面和社會層面。在查閱文獻、調查分析、專家咨詢的基礎上，從政府、項目組織、社會3個層面初步擬定了可能的農村土地整理項目利益相關者。在此基礎上，對農村土地整理項目管理、行政官員、農村土地整理技術服務、承包商、社會公眾、農村土地整理科學研究等方面的專家進行問卷調查，最終確定了農村土地整理項目利益相關者：政府（包括政府部門、政府部門專業(yè)機構）、專業(yè)機構（施工單位、咨詢設計單位、監(jiān)理單位）、項目區(qū)社會公眾（農戶、村民委員會、農村集體經濟組織等）、周圍社區(qū)等。

根據Michel的利益相關者動態(tài)變化的思想，農村土地整理項目核心利益相關者應當同時具有以下兩個特征，并且根據不同項目階段，進行動態(tài)界定：（1）對農村土地整理項目具有顯著的影響力并承擔對應的風險；（2）能夠體現公平性為核心的社會屬性[17]。根據以上兩個特征，對農村土地整理項目管理、行政官員、農村土地整理技術服務、承包商、社會公眾、農村土地整理科學研究等方面的專家進行問卷調查，逐一分析農村土地整理項目利益相關者，有效甄別農村土地整理項目各個階段的核心利益相關者。問卷調查結果表明，政府、項目區(qū)社會公眾是農村土地整理項目決策階段的核心利益相關者，政府、專業(yè)機構和周圍社區(qū)是實施階段的核心利益相關者，政府、項目區(qū)社會公眾和周圍社區(qū)是運營階段的核心利益相關者。

農村土地整理項目績效是實施農村土地整理活動所獲得的相對于目標的有效性，這種有效性主要體現在農村土地整理項目產出的效益性、投入的經濟性、生產的效率性和資源配置的公平性；農村土地整理項目績效內涵是個更加全面的概念，拓寬了已有農村土地整理項目效益內涵，效益僅是績效的組成部分[18]。在此基礎上將農村土地整理項目績效分為決策績效、實施績效和運營績效，分階段探討基于利益相關者視角的項目績效評價目標[17，19]：（1）在決策階段：政府的利益訴求表現為滿足公共需求，建設目標明確，合理配置資源，審批符合規(guī)定；項目區(qū)社會公眾的利益訴求主要包括反映公共需求，平等參與決策，明晰建設目標。因此，決策績效的評價目標是開展科學決策，實現公共利益，促進社會公平公正。（2）在實施階段：政府的利益訴求主要表現為按計劃高效完成農村土地整理項目建設任務，節(jié)約資金支出，提高資金使用效率，安全施工等；專業(yè)機構的利益訴求主要體現為在成本、質量、工期的范圍之內開展農村土地整理工程建設；周圍社區(qū)的利益訴求是滿足預定的使用功能要求。因此，實施績效的評價目標主要包括滿足預定的使用功能要求、規(guī)定的質量要求、預定的進度要求，建設費用不超過限額，科學、安全、文明施工等。（3）在運營階段：政府的利益訴求表現為項目資源利用達到既定目標，社會影響較好等；項目區(qū)社會公眾的利益訴求主要包括日常生產生活便利，農村土地整理項目的使用能夠帶來生活質量的提升等；周圍社區(qū)的利益訴求表現為農村土地整理項目與項目周圍社區(qū)環(huán)境兩者之間相互適應。因此，運營績效的評價目標包括提供農村公共產品和公共服務，改善社會經濟發(fā)展環(huán)境，提高農民生活水平，農村土地整理項目持續(xù)運營等。

1.2 農村土地整理項目績效評價指標

農村土地整理項目績效評價是指運用科學規(guī)范的績效評價方法，依據一定的績效評價標準，按照特定績效的價值目標，對農村土地整理項目建設行為及其結果的經濟性、效益性、效率性和公平性進行合理評價[21]。從土地整理項目績效評價目標出發(fā)，遵循指標選取的科學性、系統(tǒng)性、可比性和可操作性等原則，在參考相關文獻的基礎上，構建了三個層次的農村土地整理項目績效評價指標體系（表1）。

（1）決策績效。由于農村土地整理項目的建設是滿足社會公眾對農村公共產品與公共服務的需求，決策績效須由公眾進行評價，因此決策績效水平高低的主要依據是公眾滿意程度。通常情況下公眾滿意程度主要體現在決策程序和決策方案兩個方面：決策程序是否科學、民主、高效，是否讓公眾參與農村土地整理項目的決策，是否充分收集利益相關者對農村公共產品與公共服務的需求信息；決策方案是否體現了項目建設的目標，建設規(guī)模是否合理等[19]。根據核心利益相關者的利益訴求、決策績效的評價目標，評價指標具體包括決策程序科學性、決策依據充分性、決策內容合理性、公眾參與程度（表1）。

表1 農村土地整理項目績效評價指標體系及權重Tab.1 The index system and the weights for performance evaluation of rural land consolidation project

（2）實施績效。農村土地整理項目實施績效是指項目目標實現程度及實現目標手段的效率，可以分解為完成項目建設的目標、符合項目建設的約束條件、達到項目實施工藝的要求等。一般來說，影響實施績效的因素包括項目功能、約束條件、施工要求等[19，22]。根據核心利益相關者的利益訴求、實施績效的評價目標，評價指標主要包括單位面積投資額、預算執(zhí)行偏差率、按期竣工偏差率、管理規(guī)章健全度、施工組織科學性、監(jiān)理情況合法性、會計信息質量、與規(guī)劃設計匹配度和工程建設質量（表1）。

（3）運營績效。根據核心利益相關者的利益訴求、運營績效的評價目標，運營績效可以分為結果績效和影響績效[18，22-23]，評價指標主要包括耕地面積增加率、灌溉面積增加率、機耕面積增加率、田間路網密度、防護林網密度、土地利用提高率、農地年收入增加量、糧食產能提高量、勞動力就業(yè)提高率、植被覆蓋提高率、公眾滿意度和景觀改善度（表1）。

2 農村土地整理項目績效評價的物元模型

物元分析理論是中國學者蔡文于20世紀80年代提出的用于解決矛盾問題的技術方法，已被廣泛應用到生態(tài)環(huán)境、水資源承載力、農用地分級和土地生態(tài)安全等的相關評價中[24]。根據物元分析理論構建農村土地整理項目績效評價的物元模型，主要步驟如下[24]：（1）確定農村土地整理項目績效物元；（2）確定農村土地整理項目績效的經典域；（3）確定農村土地整理項目績效的節(jié)域；（4）確定待評物元；（5）確定關聯函數及關聯度；（6）計算綜合關聯度并確定評價等級。

3 實證研究——以吳江市萬畝土地整理項目為例

3.1 項目區(qū)概況和數據來源

江蘇省吳江市萬畝土地整理項目是2004年度國家投資的重點項目，項目區(qū)范圍涉及吳江市西南部的七都鎮(zhèn)、震澤鎮(zhèn)、平望鎮(zhèn)和橫扇鎮(zhèn)4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政村，共可分為5個片區(qū)。項目區(qū)土地總面積757.82 hm2，建設規(guī)模630 hm2，實際累計投入資金1554.64萬元，其中工程施工費占87.24%。該項目區(qū)建設后耕地面積達到388.23 hm2，項目區(qū)內土地平整度、灌排工程等能滿足農作物耕種要求，道路通達度較好，已輻射全部田塊。

評價指標數據主要來源于《土地整理項目竣工驗收報告》、《土地整理項目財務決算與審計報告》、《土地整理項目工程監(jiān)理總結報告》、《土地整理項目工程質量監(jiān)理評估報告》以及其他相關資料等。對于決策程序科學性、決策依據充分性、決策內容合理性、公眾參與程度、管理規(guī)章健全度、施工組織科學性、監(jiān)理情況合法性、會計信息質量、與規(guī)劃設計匹配度、工程建設質量、公眾滿意度、景觀改善度等指標，其指標值根據農村土地整理項目建設情況、《土地整理項目竣工驗收報告》、《土地整理項目工程質量監(jiān)理評估報告》、《土地整理項目財務決算與審計報告》等，采用專家評分法定量轉化獲取。

3.2 農村土地整理項目績效評價經典域、節(jié)域的確定

經典域（評價等級的取值區(qū)間）的確定是物元模型的基礎。本文依據農村土地整理項目績效的可拓性，將其劃分為4個等級，即N01→N04，分別表示為：優(yōu)秀→良好→一般→較差。在全面調查江蘇省蘇州市農村土地整理項目績效的基礎上，依據典型項目績效變化特點，通過專家咨詢法確定評價經典域（表2）。

3.3 結果分析

根據各評價指標的具體量值，建立農村土地整理項目績效待評物元矩陣，將待評物元的數據輸入物元模型，得到農村土地整理項目績效評價指標關聯度與綜合關聯度的測算結果（表3）。

表3中Kj(xi)（i = 1，2，…，25）即第i個指標對應各評價等級的關聯度，以決策程序科學性（x1）為例，其對應的4個評價等級的關聯度分別為K1(x1) = -0.1053，K2(x1) = 0.1333，K3(x1) = -0.4333，K4(x1) = -0.5750，因此可以判定該指標屬于級別N02，即“良好”；同理，可以得到其他指標的評價結果（表3）。Kj(I)是多指標加權求和的綜合關聯度，將農村土地整理項目績效各評價指標對應的關聯度與其權重輸入物元模型可以得到綜合關聯度，K1(I) = -0.2738，K2(I) = 0.0539，K3(I) = -0.3516，K4(I) = -0.4802，說明吳江市萬畝土地整理項目績效達到N02等級水平，這一評價結果與實際情況基本相符。雖然項目績效達到了“良好”水平，但K2(I) = 0.0539說明該項目“良好”等級關聯度不強，有待于進一步提升。

單項指標評價結果顯示，吳江市萬畝土地整理項目績效評價指標中，有3個指標績效水平達到“優(yōu)秀”，分別是預算執(zhí)行偏差率、田間路網密度、土地利用提高率；18個指標績效水平達到“良好”；2個指標績效水平處于“一般”，分別是糧食產能提高量、植被覆蓋提高率；2個指標績效水平處于“較差”，分別為灌溉面積增加率、農地年收入增加量。由此可見，吳江市萬畝土地整理項目績效水平之所以“良好”等級關聯度不強，主要原因在于有4個指標績效處于“一般”水平及以下，僅有3個指標績效達到“優(yōu)秀”水平。因此，灌溉面積增加率、農地年收入增加量、糧食產能提高量、植被覆蓋提高率是該項目績效水平不高的主要障礙因素。

表2 農村土地整理項目績效評價指標經典域的取值范圍Tab.2 Standard scale on the classic domain of the index of rural land consolidation project performance

4 結論與討論

（1）本文基于核心利益相關者的利益訴求確定農村土地整理項目績效評價目標，在此基礎上構建了農村土地整理項目評價指標體系，拓寬了農村土地整理項目績效的內涵，有利于保障農村土地整理項目績效評價的全面性、科學性。

（2）傳統(tǒng)綜合評價法中，較少揭示單個指標的評價信息，而物元分析方法不僅可以計算農村土地整理項目總體績效水平，而且能夠獲得單個指標的評價結果，揭示每一個評價指標的績效水平等級、挖掘農村土地整理項目績效存在的具體問題；物元分析方法適用于農村土地整理項目績效評價，有利于提高農村土地整理項目績效水平。

表3 吳江市萬畝土地整理項目績效評價結果Tab.3 The evaluation result of land consolidation project performance in Wujiang City

（3）研究結果表明，吳江市萬畝土地整理項目績效達到“良好”水平，但該項目“良好”等級關聯度不強，有待于進一步增強；單項指標計算結果顯示，僅有3個指標績效達到“優(yōu)秀”水平，4個指標績效處于“一般”水平及以下；農村土地整理項目績效的主要制約因素包括灌溉面積增加率、農地年收入增加量、糧食產能提高量、植被覆蓋提高率等。

（4）進一步加強農村土地整理項目管理建設，提高農村土地整理工程建設質量；建立景觀生態(tài)型農村土地整理模式，完善農村土地整理中景觀生態(tài)內容；健全農村土地整理后期管護機制，合理實施農地規(guī)模經營、優(yōu)化種植結構等，進而持續(xù)提升農村土地整理項目績效水平。

（5）本文在剖析農村土地整理項目核心利益相關者的利益訴求、農村土地整理項目績效評價目標的基礎上，構建農村土地整理項目績效評價指標體系，嘗試性將物元分析方法運用到農村土地整理項目績效評價中，基本達到預期的研究目的。由于此類研究尚不多，農村土地整理項目績效評價的指標選擇、經典域的確定，物元分析方法中的關聯函數的普適性等問題有待進一步檢驗和深入研究。

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（本文責編：仲濟香）

Performance Assessment on Rural Land Consolidation Project from the Perspective of Stakeholders

ZHENG Hua-wei1,2, ZHANG Rui2, LIU You-zhao2
(1. College of Rural Development, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China; 2. College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China)

The purposes of this paper were to redevelop the index system for evaluating the performance of rural land consolidation project, to analyze the evaluation goal from the perspective of stakeholders, and to apply the index system to an empirical study. Methods of the questionnaire survey, expert consultation, analytic hierarchy process, matter element analysis and empirical approach were employed. The results showed that 1) the performance level in Wujiang city achieved “good”, but the correlation of the assessed rank was not strong; 2) the major constraints include the increasing rate of the irrigated area, the increasing amount of annual income for farmland, the raising amount of grain productive capacity, the raising rate of vegetation coverage, and so on. It was concluded that the evaluation index system from the perspective of stakeholders broadened the connotation of rural land consolidation project performance, which was conducive to enhance the comprehensiveness and reasonability of the performance assessment. The matter elementanalysis was suitable for the performance assessment because more specific problems of rural land consolidation project can be discovered from the single index assessment information.

land consolidation; project performance; matter element analysis; stakeholders; obstacle factors

F301.24

A

1001-8158（2014）07-0054-08

2013-04-21

2014-08-26

國家自然科學基金項目（71403130）；江蘇高校哲學社會科學研究一般項目（2014SJD073）；江蘇省國土資源科技項目（201335）；南京農業(yè)大學中央高?；究蒲袠I(yè)務費人文社會科學研究基金一般項目（SKPT2014043）。

鄭華偉（1985-），男，江蘇淮安人，博士，講師。主要研究方向為土地利用與鄉(xiāng)村發(fā)展、農村土地整理。E-mail:huaweizheng2008@163.com

劉友兆（1959-），男，江蘇淮安人，博士，教授，博士生導師。主要研究方向為土地可持續(xù)利用與土地資源評價。E-mail:yzliu@njau.edu.cn