論中央政府應對地方政府性債務困境的具體措施

陶麗

內(nèi)容摘要：當前地方政府性債務困境表現(xiàn)為債務規(guī)模持續(xù)性擴大，債務風險總體可控與局部風險凸顯并存，地方政府高額負債的動因依然存在。從宏觀經(jīng)濟管理視角看，這是地方政府與其在市場經(jīng)濟中功能定位的相背離，是地方政府在宏觀經(jīng)濟管理中職責缺位和主要依靠投資方式尋求經(jīng)濟增長所造成的。故此，中央政府應當優(yōu)化宏觀經(jīng)濟管理目標，理順產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并調(diào)整消費作為擴大內(nèi)需的主要方式之一。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務 困境 中央政府 宏觀經(jīng)濟管理

隨著歐洲主權(quán)債務危機愈演愈烈、美國底特律市破產(chǎn)事件的發(fā)生以及審計署發(fā)布《36個地方政府本級政府性債務審計結(jié)果》（2013年第24號公告），地方政府性債務日漸成為被關(guān)注的熱門問題。2013年8月18日公布的一份中國經(jīng)濟學家問卷調(diào)查顯示，63%的經(jīng)濟學家認為地方政府債務是當前中國宏觀經(jīng)濟發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)（方燁，2013）。故而，采取何種措施解決地方政府性債務問題就有重大的現(xiàn)實意義。對此，學者多從財政學、預算學等角度提出解決之道。這雖然有利于解決地方政府性債務問題，但是不能從根本上消除地方政府大量舉債的因素。由于我國集權(quán)式的行政機構(gòu)設(shè)置，中央政府對地方政府的行為產(chǎn)生著決定性影響，如何從宏觀經(jīng)濟管理的角度使中央政府做出相應措施約束或調(diào)整地方政府的舉債行為。這對解決地方政府性債務問題有著重要的實踐意義。

地方政府性債務的困境分析

（一） 地方政府性債務規(guī)模持續(xù)性擴大

2011年6月審計署發(fā)布全國地方政府性債務審計報告指出：截止2010年底，全國地方政府性債務余額為107174.91億元。1997年以來，我國地方政府性債務規(guī)模隨著經(jīng)濟社會發(fā)展逐年增長。1998至2002年地方政府性債務年均長率為33.32%，2002至2007年地方政府性債務年均增長率為26.52%，2007至2010年地方政府性債務增長率分別為23.48%、61.92%、18.86。2012年11月至2013年2月審計署又對36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況進行了“抽查”，并于當月10日公布了審計結(jié)果。審計發(fā)現(xiàn)，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額38475.81億元，比2010年增長12.94%。2012兩會期間，審計署副署長董大勝稱，目前我國的地方政府性債務總額為15萬億至18萬億元。目前雖然沒有數(shù)據(jù)直接表明2010以來全國范圍內(nèi)地方政府性債務增長的具體比率，但是地方政府性債務規(guī)模一直處于增長的態(tài)勢是明確的。地方政府性債務規(guī)模越大越是意味著對問題的處理將會變的愈加艱難。

（二）地方政府性債務風險總體可控與局部風險凸顯并存

政府債務占GDP比重不得超出60%成為國際上廣泛認可的政府債務可持續(xù)評估指標。假定未來以下要素：財政收入占GDP的比重在評估期內(nèi)均為22%；非利息支出占GDP的比例在評估期內(nèi)為23%；基本赤字率在評估期內(nèi)為0.8%。據(jù)此計算，到2020年，債務余額占GDP的比重比當前提高大約2個百分點達到26%。這低于國際上對新興市場經(jīng)濟國家債務水平的要求（余斌等，2013）。摩根大通報告（2012）稱中國地方政府債務規(guī)?？煽亍５扇∝斦母锎胧?，逐步穩(wěn)定地方政府債務增速仍然至關(guān)重要。與之相反，《36個地方政府本級政府性債務審計結(jié)果》指出有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，如果再加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達219.57%。如在《對湖北省武漢市本級地方政府性債務管理的調(diào)查與思考》中顯示，截至2012年6月30日，武漢債務余額為2037.05億元，債務率已經(jīng)超過美國最高警戒線的1.5倍。武漢市2013年需要還本付息310.59億元，2014年則達到311.76億元（王建鴻等，2013）。

（三）地方政府高額負債的動因依然存在

促使地方政府大量負債的動因是由于地方政府財政支出強勁與財政收入減少的矛盾產(chǎn)生的。在宏觀經(jīng)濟總體增速放緩，以及當前房地產(chǎn)調(diào)控政策下，土地轉(zhuǎn)讓收入明顯下滑，財政總收入增長趨緩，而巨額社會保障、民生支出未能削減，更是有所增加。中央政府在堅決控制房地產(chǎn)價格的政策調(diào)控下，也已預見到土地出讓收入的減少，在2012年預算安排中提出“2012年全國政府性基金收入安排3.48億元，下降15.8%，其中最主要收入為土地出讓收入，占比超過75%，地方國有土地使用權(quán)出讓收入安排27010.66億元，下降18.6%（許安拓，2012）。與之相反，在2012年期間，教育支出增長15.7%，科學技術(shù)支出增長12.7%。文化體育與傳媒支出增長18.9%，醫(yī)療衛(wèi)生支出增長17.2%，社會保障和就業(yè)支出增長22%，住房保障支出增長44.6%，農(nóng)林水事務支出增長25.3%，節(jié)能環(huán)保支出增長23.1%，交通運輸支出增長20.3%，國防支出增長11.5%，公共安全支出增長10.9%。

宏觀經(jīng)濟管理視角下地方政府性債務困境形成的原因

（一）地方政府與其在市場經(jīng)濟中的功能定位相背離

在市場經(jīng)濟條件下，政府是一個獨立的經(jīng)濟主體。與其它市場經(jīng)濟主體以收益最大化作為目的不同，政府作為社會主義市場經(jīng)濟主體一方面不能夠忽視收益和成本，另一方面又必須以社會公正和公平為前提和目標。然而，在中國現(xiàn)實的市場經(jīng)濟活動中，地方政府的經(jīng)濟行為表現(xiàn)為“地方政府公司化”。其具體表現(xiàn)為片面追求經(jīng)濟增長，特別把財政收入視為最高動力，GDP成為“公司”的營業(yè)額，財政收入成為“公司”的利潤，地方政府變成了市場中單純追求經(jīng)濟利益的公司，地方政府領(lǐng)導則猶如董事長、總經(jīng)理，其“政績”主要表現(xiàn)為“公司”領(lǐng)導群體的升遷，從而實現(xiàn)行政集團福利的最大化，卻幾乎忽略了政府的社會責任（許安拓，2012）。由于地方政府在市場經(jīng)濟中功能定位相偏離加之地方政府剛性支出的存在，使得地方政府通過其所享有的權(quán)力無所顧忌的舉債。

（二）地方政府在宏觀經(jīng)濟管理中職責的缺位endprint

政府宏觀經(jīng)濟管理的目的是為了彌補市場經(jīng)濟的缺陷。宏觀經(jīng)濟管理中的政府分為了中央政府和地方政府，地方政府又相應的分為省級政府、市級政府、縣（區(qū)）級政府和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府。我國中央集權(quán)式的行政機構(gòu)的設(shè)置方式，中央政府對地方政府有著絕對的控制權(quán)。中央政府在宏觀經(jīng)濟管理中處于決策者的位置，地方政府則是宏觀經(jīng)濟管理措施的執(zhí)行者。然而，由于地方政府之間存在著競爭關(guān)系，各地區(qū)政府逐漸形成不同的利益集團，強調(diào)本地區(qū)的局部利益，最終導致地方政府對財政資金的過度需要。加之，地方政府既是運動員又是裁判的角色定位。這使地方政府為取得地方競爭優(yōu)勢采取不符合經(jīng)濟持續(xù)性增長標準的政策吸引資金入駐本地，例如通過“銀政”合作以獲得的金融信貸支持來推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最終促使地方政府在宏觀經(jīng)濟管理中的職責缺位。

（三）地方政府主要依靠“投資依賴型”方式尋求地方經(jīng)濟增長

2008年金融危機后，中央政府所采取的應對危機措施主要以4萬億元的投資計劃和寬松的貨幣政策作為主要手段。在4萬億的投資計劃中，中央政府擬新增1.18萬億元，地方政府配套實施2.82億元?！度珖胤秸詡鶆諏徲嫿Y(jié)果》顯示這致使2008年債務余額比2007年增加23.48%，2009年債務余額比上年增長61.92%，2010年的債務余額比上年增長18.86%。2010年至2015年，我國城市化直接帶動的固定資產(chǎn)累計將達到74萬億人民幣，占同期我國全社會固定資產(chǎn)投資的45%，相當于2003年至2008年全社會固定資產(chǎn)投資總額的兩倍。《36個地方政府本級政府性債務審計結(jié)果》指出被調(diào)查的地方政府用于交通運輸、保障性住房、土地收儲和市政建設(shè)的債務支出增長較大，分別比2010年增加3295.45億元、720.68億元、652.83億元和407.74億元，增長比率分別為30.29%、141.47%、21.15%和4.15%。

中央政府應對地方政府性債務困境的宏觀經(jīng)濟管理措施

（一）優(yōu)化宏觀經(jīng)濟管理目標

改革開改以來，中央宏觀經(jīng)濟管理以GDP的穩(wěn)定、高速增長作為重要目標。這導致地方政府忽略了宏觀經(jīng)濟管理中其它目標的實現(xiàn)。因此，中央應當以合理的固定資產(chǎn)投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)與實現(xiàn)財政收支、信貸收支基本平衡作為現(xiàn)階段中央宏觀經(jīng)濟管理的特定目標。適當?shù)耐顿Y規(guī)模和結(jié)構(gòu)要求一定時期內(nèi)的固定資產(chǎn)投資既能滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展對生產(chǎn)的需求，又能確保它不超過社會一定時期內(nèi)能夠用于固定資產(chǎn)投資的資源量。財政收支、信貸收支不平衡的表現(xiàn)容易導致在現(xiàn)實經(jīng)濟生活出現(xiàn)財政赤字、信用膨脹，或者引致貨幣發(fā)行過多、流通中貨幣數(shù)量過大。財政收支和信貸收支的平衡狀況要求社會總需求與社會總供給的平衡。唯有如此，地方政府才能夠回歸其在市場經(jīng)濟中的功能定位，使地方政府參與到市場經(jīng)濟活動中時，不再以營利為目標，而是以提供公共產(chǎn)品為導向。

（二）理順產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

中央宏觀經(jīng)濟管理中應當將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為促使地方政府履行宏觀經(jīng)濟管理職責的外在誘因。唯有如此才能夠使地方政府在執(zhí)行中央宏觀經(jīng)濟管理政策時脫離自身的利益訴求，正確的履行宏觀經(jīng)濟管理職責。具體而言：第一，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。這可以增加農(nóng)村人口的收入并將大大降低地方政府轉(zhuǎn)移支付的壓力；第二，通過提高企業(yè)的科技創(chuàng)新能力促使第二產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。這有利于整合區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)資源，建立優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的引導機制，以培育經(jīng)濟增長點。中央政府應當在依托各地方行政區(qū)域現(xiàn)有工業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，通過財政激勵等方式，引導當?shù)卣揽靠萍紕?chuàng)新走產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的路子，提高現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率；第三，加大發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的力度。中央政府應當制定出有利于信息、金融、會計、咨詢、法律服務等重點服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展政策，促使服務業(yè)整體水平的提高，增加就業(yè)率。

（三）調(diào)整消費是擴大內(nèi)需的主要方式之一

投資和消費是擴大內(nèi)需的兩大手段。相比較于培育消費市場，通過投資促進經(jīng)濟發(fā)展具有針對性強、時間短和見效快的特點。我國地方政府性債務的大規(guī)模形成正是由于地方政府過于倚重投資方式所造成的。因此，通過中央宏觀經(jīng)濟管理手段使消費逐步成為拉動經(jīng)濟增長的主要力量就成為化解地方政府性債務的主要途徑，包括以下主要內(nèi)容：第一，發(fā)展私營經(jīng)濟。私營經(jīng)濟以滿足消費者對消費品和服務的要求為導向，能夠刺激消費的供給和需求，進而使得經(jīng)濟發(fā)展脫離單靠投資拉動的畸形狀態(tài)之中；第二，建立公平的發(fā)展機制。建立公平的發(fā)展機制能夠增強消費者的消費能力。這主要有建立區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展機制，規(guī)范收入分配秩序，打破城鄉(xiāng)間的制度性障礙等；第三，增加弱勢群體的收入。這要求中央通過宏觀經(jīng)濟管理手段使經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在技術(shù)、資金和人才方面通過各種渠道幫助經(jīng)濟落后地區(qū)發(fā)展商品生產(chǎn)。

參考文獻：

1.方燁.地方債風險成當前經(jīng)濟最大挑戰(zhàn)[N].經(jīng)濟參考報，2013-08-19

2.中華人民共和國審計署.全國地方政府性債務審計結(jié)果（2011年第35號）[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208.html.

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4.余斌，吳振宇等.中國中長期負債能力與系統(tǒng)性風險研究[M].中國發(fā)展出版社，2013

5.王建鴻，劉軍，楊振.適度舉債促跨越發(fā)展 防范風險保穩(wěn)定增長—對湖北省武漢市本級地方政府性債務管理的調(diào)查與思考[J].財政監(jiān)督，2013（7）

6.許安拓.走出地方經(jīng)濟發(fā)展的融資困境[M].中國市場出版社，2012

7.財政部.關(guān)于2012年中央和地方預算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預算草案的報告[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-03/05endprint

政府宏觀經(jīng)濟管理的目的是為了彌補市場經(jīng)濟的缺陷。宏觀經(jīng)濟管理中的政府分為了中央政府和地方政府，地方政府又相應的分為省級政府、市級政府、縣（區(qū)）級政府和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府。我國中央集權(quán)式的行政機構(gòu)的設(shè)置方式，中央政府對地方政府有著絕對的控制權(quán)。中央政府在宏觀經(jīng)濟管理中處于決策者的位置，地方政府則是宏觀經(jīng)濟管理措施的執(zhí)行者。然而，由于地方政府之間存在著競爭關(guān)系，各地區(qū)政府逐漸形成不同的利益集團，強調(diào)本地區(qū)的局部利益，最終導致地方政府對財政資金的過度需要。加之，地方政府既是運動員又是裁判的角色定位。這使地方政府為取得地方競爭優(yōu)勢采取不符合經(jīng)濟持續(xù)性增長標準的政策吸引資金入駐本地，例如通過“銀政”合作以獲得的金融信貸支持來推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最終促使地方政府在宏觀經(jīng)濟管理中的職責缺位。

（三）地方政府主要依靠“投資依賴型”方式尋求地方經(jīng)濟增長

2008年金融危機后，中央政府所采取的應對危機措施主要以4萬億元的投資計劃和寬松的貨幣政策作為主要手段。在4萬億的投資計劃中，中央政府擬新增1.18萬億元，地方政府配套實施2.82億元?！度珖胤秸詡鶆諏徲嫿Y(jié)果》顯示這致使2008年債務余額比2007年增加23.48%，2009年債務余額比上年增長61.92%，2010年的債務余額比上年增長18.86%。2010年至2015年，我國城市化直接帶動的固定資產(chǎn)累計將達到74萬億人民幣，占同期我國全社會固定資產(chǎn)投資的45%，相當于2003年至2008年全社會固定資產(chǎn)投資總額的兩倍?！?6個地方政府本級政府性債務審計結(jié)果》指出被調(diào)查的地方政府用于交通運輸、保障性住房、土地收儲和市政建設(shè)的債務支出增長較大，分別比2010年增加3295.45億元、720.68億元、652.83億元和407.74億元，增長比率分別為30.29%、141.47%、21.15%和4.15%。

中央政府應對地方政府性債務困境的宏觀經(jīng)濟管理措施

（一）優(yōu)化宏觀經(jīng)濟管理目標

改革開改以來，中央宏觀經(jīng)濟管理以GDP的穩(wěn)定、高速增長作為重要目標。這導致地方政府忽略了宏觀經(jīng)濟管理中其它目標的實現(xiàn)。因此，中央應當以合理的固定資產(chǎn)投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)與實現(xiàn)財政收支、信貸收支基本平衡作為現(xiàn)階段中央宏觀經(jīng)濟管理的特定目標。適當?shù)耐顿Y規(guī)模和結(jié)構(gòu)要求一定時期內(nèi)的固定資產(chǎn)投資既能滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展對生產(chǎn)的需求，又能確保它不超過社會一定時期內(nèi)能夠用于固定資產(chǎn)投資的資源量。財政收支、信貸收支不平衡的表現(xiàn)容易導致在現(xiàn)實經(jīng)濟生活出現(xiàn)財政赤字、信用膨脹，或者引致貨幣發(fā)行過多、流通中貨幣數(shù)量過大。財政收支和信貸收支的平衡狀況要求社會總需求與社會總供給的平衡。唯有如此，地方政府才能夠回歸其在市場經(jīng)濟中的功能定位，使地方政府參與到市場經(jīng)濟活動中時，不再以營利為目標，而是以提供公共產(chǎn)品為導向。

（二）理順產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

中央宏觀經(jīng)濟管理中應當將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為促使地方政府履行宏觀經(jīng)濟管理職責的外在誘因。唯有如此才能夠使地方政府在執(zhí)行中央宏觀經(jīng)濟管理政策時脫離自身的利益訴求，正確的履行宏觀經(jīng)濟管理職責。具體而言：第一，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。這可以增加農(nóng)村人口的收入并將大大降低地方政府轉(zhuǎn)移支付的壓力；第二，通過提高企業(yè)的科技創(chuàng)新能力促使第二產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。這有利于整合區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)資源，建立優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的引導機制，以培育經(jīng)濟增長點。中央政府應當在依托各地方行政區(qū)域現(xiàn)有工業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，通過財政激勵等方式，引導當?shù)卣揽靠萍紕?chuàng)新走產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的路子，提高現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率；第三，加大發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的力度。中央政府應當制定出有利于信息、金融、會計、咨詢、法律服務等重點服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展政策，促使服務業(yè)整體水平的提高，增加就業(yè)率。

（三）調(diào)整消費是擴大內(nèi)需的主要方式之一

投資和消費是擴大內(nèi)需的兩大手段。相比較于培育消費市場，通過投資促進經(jīng)濟發(fā)展具有針對性強、時間短和見效快的特點。我國地方政府性債務的大規(guī)模形成正是由于地方政府過于倚重投資方式所造成的。因此，通過中央宏觀經(jīng)濟管理手段使消費逐步成為拉動經(jīng)濟增長的主要力量就成為化解地方政府性債務的主要途徑，包括以下主要內(nèi)容：第一，發(fā)展私營經(jīng)濟。私營經(jīng)濟以滿足消費者對消費品和服務的要求為導向，能夠刺激消費的供給和需求，進而使得經(jīng)濟發(fā)展脫離單靠投資拉動的畸形狀態(tài)之中；第二，建立公平的發(fā)展機制。建立公平的發(fā)展機制能夠增強消費者的消費能力。這主要有建立區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展機制，規(guī)范收入分配秩序，打破城鄉(xiāng)間的制度性障礙等；第三，增加弱勢群體的收入。這要求中央通過宏觀經(jīng)濟管理手段使經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在技術(shù)、資金和人才方面通過各種渠道幫助經(jīng)濟落后地區(qū)發(fā)展商品生產(chǎn)。

參考文獻：

1.方燁.地方債風險成當前經(jīng)濟最大挑戰(zhàn)[N].經(jīng)濟參考報，2013-08-19

2.中華人民共和國審計署.全國地方政府性債務審計結(jié)果（2011年第35號）[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208.html.

3.中華人民共和國審計署.36個地方政府本級政府性債務審計結(jié)果（2013年第24號公告）[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3291665.html.

4.余斌，吳振宇等.中國中長期負債能力與系統(tǒng)性風險研究[M].中國發(fā)展出版社，2013

5.王建鴻，劉軍，楊振.適度舉債促跨越發(fā)展 防范風險保穩(wěn)定增長—對湖北省武漢市本級地方政府性債務管理的調(diào)查與思考[J].財政監(jiān)督，2013（7）

6.許安拓.走出地方經(jīng)濟發(fā)展的融資困境[M].中國市場出版社，2012

7.財政部.關(guān)于2012年中央和地方預算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預算草案的報告[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-03/05endprint

政府宏觀經(jīng)濟管理的目的是為了彌補市場經(jīng)濟的缺陷。宏觀經(jīng)濟管理中的政府分為了中央政府和地方政府，地方政府又相應的分為省級政府、市級政府、縣（區(qū)）級政府和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府。我國中央集權(quán)式的行政機構(gòu)的設(shè)置方式，中央政府對地方政府有著絕對的控制權(quán)。中央政府在宏觀經(jīng)濟管理中處于決策者的位置，地方政府則是宏觀經(jīng)濟管理措施的執(zhí)行者。然而，由于地方政府之間存在著競爭關(guān)系，各地區(qū)政府逐漸形成不同的利益集團，強調(diào)本地區(qū)的局部利益，最終導致地方政府對財政資金的過度需要。加之，地方政府既是運動員又是裁判的角色定位。這使地方政府為取得地方競爭優(yōu)勢采取不符合經(jīng)濟持續(xù)性增長標準的政策吸引資金入駐本地，例如通過“銀政”合作以獲得的金融信貸支持來推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最終促使地方政府在宏觀經(jīng)濟管理中的職責缺位。

（三）地方政府主要依靠“投資依賴型”方式尋求地方經(jīng)濟增長

2008年金融危機后，中央政府所采取的應對危機措施主要以4萬億元的投資計劃和寬松的貨幣政策作為主要手段。在4萬億的投資計劃中，中央政府擬新增1.18萬億元，地方政府配套實施2.82億元?！度珖胤秸詡鶆諏徲嫿Y(jié)果》顯示這致使2008年債務余額比2007年增加23.48%，2009年債務余額比上年增長61.92%，2010年的債務余額比上年增長18.86%。2010年至2015年，我國城市化直接帶動的固定資產(chǎn)累計將達到74萬億人民幣，占同期我國全社會固定資產(chǎn)投資的45%，相當于2003年至2008年全社會固定資產(chǎn)投資總額的兩倍。《36個地方政府本級政府性債務審計結(jié)果》指出被調(diào)查的地方政府用于交通運輸、保障性住房、土地收儲和市政建設(shè)的債務支出增長較大，分別比2010年增加3295.45億元、720.68億元、652.83億元和407.74億元，增長比率分別為30.29%、141.47%、21.15%和4.15%。

中央政府應對地方政府性債務困境的宏觀經(jīng)濟管理措施

（一）優(yōu)化宏觀經(jīng)濟管理目標

改革開改以來，中央宏觀經(jīng)濟管理以GDP的穩(wěn)定、高速增長作為重要目標。這導致地方政府忽略了宏觀經(jīng)濟管理中其它目標的實現(xiàn)。因此，中央應當以合理的固定資產(chǎn)投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)與實現(xiàn)財政收支、信貸收支基本平衡作為現(xiàn)階段中央宏觀經(jīng)濟管理的特定目標。適當?shù)耐顿Y規(guī)模和結(jié)構(gòu)要求一定時期內(nèi)的固定資產(chǎn)投資既能滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展對生產(chǎn)的需求，又能確保它不超過社會一定時期內(nèi)能夠用于固定資產(chǎn)投資的資源量。財政收支、信貸收支不平衡的表現(xiàn)容易導致在現(xiàn)實經(jīng)濟生活出現(xiàn)財政赤字、信用膨脹，或者引致貨幣發(fā)行過多、流通中貨幣數(shù)量過大。財政收支和信貸收支的平衡狀況要求社會總需求與社會總供給的平衡。唯有如此，地方政府才能夠回歸其在市場經(jīng)濟中的功能定位，使地方政府參與到市場經(jīng)濟活動中時，不再以營利為目標，而是以提供公共產(chǎn)品為導向。

（二）理順產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

中央宏觀經(jīng)濟管理中應當將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為促使地方政府履行宏觀經(jīng)濟管理職責的外在誘因。唯有如此才能夠使地方政府在執(zhí)行中央宏觀經(jīng)濟管理政策時脫離自身的利益訴求，正確的履行宏觀經(jīng)濟管理職責。具體而言：第一，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。這可以增加農(nóng)村人口的收入并將大大降低地方政府轉(zhuǎn)移支付的壓力；第二，通過提高企業(yè)的科技創(chuàng)新能力促使第二產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。這有利于整合區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)資源，建立優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的引導機制，以培育經(jīng)濟增長點。中央政府應當在依托各地方行政區(qū)域現(xiàn)有工業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，通過財政激勵等方式，引導當?shù)卣揽靠萍紕?chuàng)新走產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的路子，提高現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率；第三，加大發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的力度。中央政府應當制定出有利于信息、金融、會計、咨詢、法律服務等重點服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展政策，促使服務業(yè)整體水平的提高，增加就業(yè)率。

（三）調(diào)整消費是擴大內(nèi)需的主要方式之一

投資和消費是擴大內(nèi)需的兩大手段。相比較于培育消費市場，通過投資促進經(jīng)濟發(fā)展具有針對性強、時間短和見效快的特點。我國地方政府性債務的大規(guī)模形成正是由于地方政府過于倚重投資方式所造成的。因此，通過中央宏觀經(jīng)濟管理手段使消費逐步成為拉動經(jīng)濟增長的主要力量就成為化解地方政府性債務的主要途徑，包括以下主要內(nèi)容：第一，發(fā)展私營經(jīng)濟。私營經(jīng)濟以滿足消費者對消費品和服務的要求為導向，能夠刺激消費的供給和需求，進而使得經(jīng)濟發(fā)展脫離單靠投資拉動的畸形狀態(tài)之中；第二，建立公平的發(fā)展機制。建立公平的發(fā)展機制能夠增強消費者的消費能力。這主要有建立區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展機制，規(guī)范收入分配秩序，打破城鄉(xiāng)間的制度性障礙等；第三，增加弱勢群體的收入。這要求中央通過宏觀經(jīng)濟管理手段使經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在技術(shù)、資金和人才方面通過各種渠道幫助經(jīng)濟落后地區(qū)發(fā)展商品生產(chǎn)。

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