我國地方政府債務(wù)膨脹的誘因及其治理

邢治斌 仲偉周 丁曉輝

(西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，陜西 西安 710061)

一、引言

盡管政府負(fù)債是一種常態(tài)，但是如果政府債務(wù)規(guī)模居高不下及其迅速增長卻會(huì)帶來諸多嚴(yán)重問題，例如近期爆發(fā)的歐債危機(jī)以及美國面臨的財(cái)政懸崖困境，王曉鈞和劉力臻認(rèn)為歐洲債務(wù)危機(jī)爆發(fā)的直接原因是歐元區(qū)各國政府的過度負(fù)債［1］;另外，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，歐元區(qū)各成員國可以從債務(wù)的發(fā)行中獲得好處，因而競(jìng)相舉債，致使債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，最終引發(fā)許多西方發(fā)達(dá)國家信用評(píng)級(jí)下降，經(jīng)濟(jì)增長乏力甚至導(dǎo)致政府破產(chǎn)等危機(jī)［2］。美國的財(cái)政懸崖更是政府高額的財(cái)政赤字和負(fù)債運(yùn)行所致，為了減少債務(wù)壓力，美國政府必須減少政府支出和增加稅收，這種嚴(yán)厲的緊縮型財(cái)政政策，將使得本來就疲軟的經(jīng)濟(jì)增長受到更大的打壓，嚴(yán)重?fù)p害美國政府的信譽(yù)以及社會(huì)的安定［3］。這些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)及其相關(guān)研究表明，嚴(yán)格控制政府債務(wù)規(guī)模及其增長速度不僅對(duì)其自身的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且對(duì)全球社會(huì)發(fā)展等都具有重要警示意義。

自20世紀(jì)80年代初我國中央政府開始對(duì)地方政府推行放權(quán)讓利改革以來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模龐大及其迅速擴(kuò)張等問題日趨嚴(yán)重。據(jù)全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，截至2010年底，全國省、市、縣三級(jí)地方政府債務(wù)余額共計(jì)107174.91億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占62.62%，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)占21.80%，承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)占15.58%;地方政府負(fù)有償還責(zé)任和擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)率高達(dá)70.45%，個(gè)別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%;還有些地方政府由于償債能力不足，只能舉新債還舊債，嚴(yán)重者甚至逾期還債［4］。另外，從債務(wù)規(guī)模的年度變化來看，歷年地方政府債務(wù)規(guī)模的增長速度很快(如圖1所示):從1998年到2010年，地方政府債務(wù)規(guī)模的平均增長速度為33.87%，其中1998年和2009年的增長速度分別高達(dá)48.20%和61.92%，而同期地方財(cái)政收入的平均增長速度為18.74%，僅為債務(wù)增長速度的一半左右，同期GDP的平均增長速度為9.8%，僅為債務(wù)規(guī)模增長速度的三分之一。債務(wù)規(guī)模的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政收入及GDP的增長速度，帶來的直接后果是地方政府無力償還債務(wù)，最終可能導(dǎo)致地方政府資不抵債，從而釀成嚴(yán)重后果，如宏觀經(jīng)濟(jì)政策失控，政府信譽(yù)受損，社會(huì)安定遭到破壞等等［5］。

由此可見，我國地方政府債務(wù)潛藏著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因而積極防范和控制地方政府債務(wù)的日益膨脹，已經(jīng)成為當(dāng)前我國地方乃至中央政府亟待解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。就目前的相關(guān)研究來看，關(guān)于地方政府債務(wù)的研究大多集中在地方政府債務(wù)的種類、地方政府債務(wù)規(guī)模的估算、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特征等表象研究以及少部分關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警研究等［6－9］，而關(guān)于地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹的真正動(dòng)因缺乏系統(tǒng)的研究。只有探索地方政府債務(wù)膨脹的真正原因，才能從源頭上控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這也是本文的初衷所在。因此，本文著重對(duì)我國地方政府債務(wù)膨脹的危害、債務(wù)膨脹的動(dòng)因及其治理措施進(jìn)行探究，以期正本清源，實(shí)現(xiàn)對(duì)我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。

圖1 地方債務(wù)余額、地方財(cái)政收入、平均GDP增長率變化情況

二、地方政府債務(wù)膨脹的危害

地方政府債務(wù)膨脹最直接的危害是導(dǎo)致地方政府償債壓力不斷增大，不僅對(duì)地方政府造成經(jīng)濟(jì)等方面的困境，而且可能會(huì)損害整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定。從地方政府債務(wù)的傳導(dǎo)機(jī)制和生成機(jī)理來看，地方政府債務(wù)的不斷膨脹可能引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、國計(jì)民生風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)［10］。

(一)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn):由地方演變至中央

地方政府債務(wù)的不斷增加最先引起的是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這將給政府本身、政府的進(jìn)一步財(cái)政活動(dòng)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來各種潛在危害。隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的繼續(xù)增大，如果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過地方財(cái)力的承受范圍時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生大量的債務(wù)違約和逾期。盡管目前我國尚沒有地方政府債務(wù)違約現(xiàn)象，但已有部分地區(qū)出現(xiàn)了債務(wù)逾期。為了維持當(dāng)?shù)刎?cái)政的正常運(yùn)行，許多地方政府采取借新債還舊債的方式，甚至通過擴(kuò)大當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)規(guī)模來獲取資金，這不僅使得地方政府的債務(wù)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，而且使得債務(wù)結(jié)構(gòu)變得更加復(fù)雜，從而形成一種惡性循環(huán)，最終給地方政府造成嚴(yán)重的財(cái)政困難。當(dāng)?shù)胤秸疅o力償還規(guī)模龐大的債務(wù)時(shí)，中央政府為了顧全大局，就會(huì)采取加大轉(zhuǎn)移支付力度或豁免地方政府部分債務(wù)等方式為地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)買單。地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)成了中央政府的或有隱性負(fù)債，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)救助的隱性擔(dān)保又鼓勵(lì)了地方政府肆無忌憚地?cái)U(kuò)大債務(wù)規(guī)模。從這個(gè)角度來看，由地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引起的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)終會(huì)演變成中央財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

(二)金融風(fēng)險(xiǎn):融資平臺(tái)信貸違約沖擊銀行體系

地方政府的債務(wù)來源包括銀行貸款、上級(jí)財(cái)政、發(fā)行債券及其他單位和個(gè)人借款等，其中銀行貸款仍然是地方政府債務(wù)的主要來源，所占比重高達(dá)79.01%，而銀行又是我國金融系統(tǒng)的重要組成部分。因此，一旦地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，必然會(huì)影響到銀行體系，從而對(duì)我國整個(gè)金融系統(tǒng)產(chǎn)生巨大沖擊。

具體來講，融資平臺(tái)可能是引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。目前我國法律和規(guī)定不允許地方政府舉借債務(wù)，許多地方政府便設(shè)立地方融資平臺(tái)公司作為借債人，變相為地方政府的公共開支籌措資金。由于地方政府融資平臺(tái)具有濃重的行政色彩和軟約束機(jī)制，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)非常容易轉(zhuǎn)移到銀行體系［11］。主要體現(xiàn)在兩方面:第一，銀行普遍將政府信貸看作是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，對(duì)融資平臺(tái)的償債能力非常信任。此外，由于信息不對(duì)稱，許多地方還通過重復(fù)抵押、虛假抵押來獲取資金。據(jù)測(cè)算，2010年底融資平臺(tái)公司的貸款余額高達(dá)4萬億元，信貸資金面臨較大的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。第二，由于地方融資平臺(tái)的銀行貸款80%以上是項(xiàng)目貸款，大多投向回收期較長的公益或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盈利能力弱，經(jīng)濟(jì)效益差，償還債務(wù)非常困難，許多地方只能依靠借新還舊甚至逾期還債。一旦銀根緊縮，融資平臺(tái)公司資金鏈斷裂，大量銀行貸款就會(huì)成為不良貸款，進(jìn)而對(duì)銀行體系乃至整個(gè)金融系統(tǒng)造成威脅。

(三)國計(jì)民生風(fēng)險(xiǎn):沖擊實(shí)體經(jīng)濟(jì)、影響民生福祉

政府占用信貸資金過量會(huì)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成沖擊。首先，由于銀行信貸資金大部分流入地方政府的融資平臺(tái)，在信貸資金總量一定的情況下，其他企業(yè)就很難獲取信貸資金，或獲取的貸款成本很高，進(jìn)而影響到這些企業(yè)的生存和發(fā)展。其次，由于地方政府融資平臺(tái)大多屬于建設(shè)領(lǐng)域等相關(guān)行業(yè)，信貸資金大量流入單一或少數(shù)產(chǎn)業(yè)會(huì)導(dǎo)致其他眾多的產(chǎn)業(yè)信貸資金量萎縮，從而會(huì)扭曲整個(gè)國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

當(dāng)?shù)胤秸疅o法清償?shù)狡趥鶆?wù)時(shí)，地方政府可能采取各種手段來償還債務(wù)，而這將對(duì)人民的民生福祉產(chǎn)生較大影響。例如依靠土地出讓收入來償還債務(wù)，無疑會(huì)促使地方政府以較高的地價(jià)出讓大量的土地，一方面會(huì)造成土地資源的浪費(fèi)，另一方面會(huì)推動(dòng)房地產(chǎn)價(jià)格的上漲。挪用其他財(cái)政支出資金來償還債務(wù)，則可能造成這些財(cái)政支出項(xiàng)目的供應(yīng)短缺，嚴(yán)重者可能會(huì)對(duì)關(guān)系到民生的后續(xù)投入及整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的保障能力產(chǎn)生影響。而通過增加稅費(fèi)來償還債務(wù)，則意味著納稅人和收費(fèi)對(duì)象的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)也面臨著加重的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)信用風(fēng)險(xiǎn):動(dòng)搖社會(huì)信用基石

盡管與地方政府債務(wù)有直接利害關(guān)系的是銀行等債權(quán)人，但是地方政府債務(wù)涉及的利益群體眾多，如果不能很好地解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，損害的不僅僅是債權(quán)人的利益，還會(huì)包括政府的公信力，而政府信用是社會(huì)信用的基石。隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷增加，一旦資金鏈斷裂，出現(xiàn)支付危機(jī)時(shí)，就可能導(dǎo)致政府部門無法兌現(xiàn)與建筑商的合同支付承諾，從而造成政府部門拖欠企業(yè)工程款的惡劣后果，融資平臺(tái)公司無法按時(shí)還本付息時(shí)，還會(huì)損害銀行對(duì)政府部門的信任度。政府部門為了兌現(xiàn)支付承諾或償還資金，可能拖欠公務(wù)員和教師的工資報(bào)酬，甚至將用于提供經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要的最基本公共產(chǎn)品的資金償還債務(wù)，不僅動(dòng)搖“吃財(cái)政飯”的政府及事業(yè)單位工作人員對(duì)政府的信心，而且將損害最廣大人民群眾的切身利益，動(dòng)搖政府存在的合法性。

三、地方政府債務(wù)膨脹的動(dòng)因

地方政府債務(wù)從本質(zhì)上來講是指地方政府作為債務(wù)人，由于過去的交易或事項(xiàng)而引起的將會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源外流的政府現(xiàn)有責(zé)任［12］，反映的是地方政府在地方經(jīng)營過程中的一種角色選擇。盡管政府負(fù)債是一種常態(tài)，但是作為公共利益代表的政府，顯然不應(yīng)該使得債務(wù)負(fù)擔(dān)過于繁重。然而，事實(shí)上許多地方政府已經(jīng)將政府債務(wù)作為補(bǔ)充財(cái)源的重要手段。造成地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹的原因主要包括如下幾個(gè)方面。

(一)不合理的財(cái)稅制度導(dǎo)致地方債務(wù)的被動(dòng)形成

1994年分稅制改革以后，將稅收分為中央稅、地方稅和共享稅。其中消費(fèi)稅、關(guān)稅等大稅種劃歸中央，增值稅、企業(yè)所得稅等稅種實(shí)行中央與地方共享，而一些稅源零散、穩(wěn)定性差的稅種劃歸地方。這樣一來，中央財(cái)政收入占總收入的比重不斷增加，而地方財(cái)政收入所占比重則大幅減少。從數(shù)據(jù)看，1993年地方財(cái)政收入占國家財(cái)政總收入的比重為78%，而從1994年到2011年大多數(shù)年份，地方財(cái)政收入所占比重都低于50%;與此同時(shí)，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，地方政府承擔(dān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的范圍卻不斷擴(kuò)大，教育、醫(yī)療、社保等標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，財(cái)政剛性支出急劇增加;而在財(cái)權(quán)重心上移事權(quán)重心下壓的不斷強(qiáng)化，地方政府面臨較大的財(cái)政支出壓力，迫使地方政府不得不負(fù)債維持運(yùn)轉(zhuǎn)［13］。

當(dāng)然，隨著中央政府財(cái)力的增強(qiáng)，中央政府希望通過轉(zhuǎn)移支付的手段，來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。但是由于我國的財(cái)政體制沒有建立起地方政府對(duì)下級(jí)的負(fù)責(zé)機(jī)制，現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度法律權(quán)威性也不夠，為防止地方政府?dāng)D占挪用轉(zhuǎn)移支付，多采用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這就導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付比例過低，資金使用效率不高等問題，很難實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化目標(biāo)［14］。因此，地方財(cái)力和事權(quán)不匹配及不完善的轉(zhuǎn)移支付制度是地方政府債務(wù)不斷增加的制度性原因之一。

(二)不科學(xué)的政績考核制度導(dǎo)致地方政府主動(dòng)負(fù)債

我國的政治治理結(jié)構(gòu)表明中央擁有任命地方官員的絕對(duì)人事權(quán)，這種高度集中的政治體制，產(chǎn)生了“向上負(fù)責(zé)”而非“向下負(fù)責(zé)”的政治激勵(lì)和治理模式，形成了地方官員的“政治晉升錦標(biāo)賽”［15］。盡管地方政府是一個(gè)多任務(wù)目標(biāo)的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生安定和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的責(zé)任，但是對(duì)于中央政府來說，諸多任務(wù)目標(biāo)都難以衡量，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)較易評(píng)估，因此中央政府主要以GDP和財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)作為考察地方政府及官員的重要標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，我國的干部任職期限比較短，其政績目標(biāo)呈現(xiàn)短期化特征。地方政府為了在短時(shí)間內(nèi)做出驕人的政績，就會(huì)想盡辦法動(dòng)員其掌握的資源快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。不論是增加投資還是增加政府購買，都需要強(qiáng)大的財(cái)力支持。在地方政府財(cái)力不足的情況下，雖然攤派或加征各項(xiàng)稅費(fèi)不會(huì)導(dǎo)致政府債務(wù)，但有損政府官員聲譽(yù)。因此，通過舉債的方式增加財(cái)力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，就成為地方政府官員在現(xiàn)有政治激勵(lì)下的最佳策略。

(三)不健全的投融資制度導(dǎo)致地方政府的盲目負(fù)債

投資是經(jīng)濟(jì)增長的三大馬車之一，然而由于我國仍然處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，并沒有形成真正意義上的多元投資格局。在完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的投資范圍應(yīng)該主要涉及公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，但是對(duì)我國地方政府來說，不僅在基礎(chǔ)設(shè)施等公共領(lǐng)域進(jìn)行投資，而且在具有盈利性和競(jìng)爭(zhēng)性的領(lǐng)域也廣泛進(jìn)行投資。在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資就意味著政府與民營企業(yè)、外資企業(yè)爭(zhēng)奪利益，意味著政府干預(yù)了市場(chǎng)投資行為，進(jìn)而可能導(dǎo)致整個(gè)市場(chǎng)投資的效率極低甚至無效。

另一方面，對(duì)于財(cái)力有限但又有投資沖動(dòng)的地方政府，總是想盡辦法進(jìn)行融資。但由于缺乏有效的多元化的融資方式，大多數(shù)通過融資平臺(tái)公司、政府擔(dān)保的方式進(jìn)行融資。如前文所述，融資平臺(tái)具有較強(qiáng)行政色彩和軟約束特征，所以在融資管理上就顯得比較混亂，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責(zé)任主體也不明確，有些融資平臺(tái)甚至根本沒有償債意識(shí)。不論是低效投資所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，還是融資管理混亂所帶來的償還責(zé)任，最終都將轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成巨額的地方政府債務(wù)。所以說，投融資的制度性缺陷是地方政府債務(wù)膨脹的又一個(gè)重要原因。

(四)不完善的債務(wù)管理機(jī)制導(dǎo)致地方政府的混亂負(fù)債

首先，在地方政府債務(wù)融資方面，缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)制。由于法律不允許地方政府以直接的融資方式獲取資金，地方政府就以分散在各部門或機(jī)構(gòu)的各種借款和為其他單位或項(xiàng)目提供擔(dān)保的方式籌集資金，這就導(dǎo)致地方政府的債務(wù)融資分散在眾多的職能部門及其所屬企事業(yè)單位，從而對(duì)其債務(wù)規(guī)模、債務(wù)用途等缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和了解，并且這些債務(wù)沒有納入政府預(yù)算管理，脫離了人大和社會(huì)的監(jiān)督。

其次，盡管法律沒有規(guī)定上級(jí)政府必須對(duì)下級(jí)政府的舉債承擔(dān)責(zé)任，但是地方政府認(rèn)為一旦出現(xiàn)地方財(cái)政破產(chǎn)，中央政府必然會(huì)救助。在當(dāng)前國有資源、國有資產(chǎn)、國有銀行三者共生和沒有破產(chǎn)清算機(jī)制的情況下，預(yù)算決策只是一種軟約束，從而導(dǎo)致下級(jí)政府只顧招商引資而不顧債務(wù)化解，地方國有融資機(jī)構(gòu)過度融資等現(xiàn)象。另外，在政策性負(fù)擔(dān)和“多而不倒”的掩護(hù)下［16］［17］，地方政府更是敢于大規(guī)模的舉借債務(wù)。

再次，在地方政府債務(wù)監(jiān)管方面也不完善。一方面，我國還沒有建立起統(tǒng)一的政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)和計(jì)量體系，缺乏準(zhǔn)確的債務(wù)數(shù)據(jù);另一方面，由于地方政府債務(wù)合法性尚未確定，各個(gè)地方政府也不愿公開相關(guān)的數(shù)據(jù)。信息披露機(jī)制的缺失，使得中央政府很難掌握地方政府的債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)等重要信息，從而大大增加了監(jiān)管的難度。

另外，由于中央政府對(duì)地方政府債務(wù)缺乏一個(gè)真實(shí)的了解，這就使得債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度、償債率等指標(biāo)不能得到合理的應(yīng)用，從而無法建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，嚴(yán)重削弱了中央政府對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理和控制。

四、地方政府債務(wù)膨脹的治理措施

(一)合理劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)，完善財(cái)稅制度

由前文可知，不合理的財(cái)權(quán)和事權(quán)(財(cái)稅制度)導(dǎo)致地方政府的被動(dòng)負(fù)債。因此可以從財(cái)政稅收的基本原理出發(fā)，來化解地方政府的被動(dòng)負(fù)債。

首先，科學(xué)劃分各級(jí)政府的稅種，完善稅收體系，保證地方政府有穩(wěn)定的財(cái)源。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從本質(zhì)上來講是由于其財(cái)力不足以支撐支出的需要，從而導(dǎo)致債務(wù)的不斷增加。因此，增加地方政府的財(cái)政收入，是消除其債務(wù)膨脹壓力的根本。對(duì)地方政府來說，正常、規(guī)范的獲取資金的途徑主要是稅收，所以完善地方的稅收體系是各級(jí)地方政府有穩(wěn)定財(cái)政收入的重要保障。

第一，合理劃分稅種。從理論上講，具有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和公平分配功能的稅種，稅基大、稅源流動(dòng)性大的稅種應(yīng)當(dāng)歸中央，稅基流動(dòng)性小的稅種歸地方［10］。盡管在現(xiàn)行分稅制基礎(chǔ)上，省級(jí)以營業(yè)稅為財(cái)源支柱，但是從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)發(fā)展地方不動(dòng)產(chǎn)稅，進(jìn)而形成“中央以增值稅、消費(fèi)稅和關(guān)稅為主，省級(jí)以營業(yè)稅為主，市縣級(jí)以財(cái)產(chǎn)稅、所得稅為主的稅收制度”。第二，對(duì)于地方政府要給予一定的稅收立法權(quán)，以保證地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的具體特點(diǎn)適時(shí)開征新的稅種，使地方稅成為地方財(cái)政的主要來源。

其次，構(gòu)建公共財(cái)政體制，明確中央政府和地方政府的事權(quán)劃分，減輕地方政府支出負(fù)擔(dān)。財(cái)政體制改革的重要方向是構(gòu)建公共財(cái)政體制，即財(cái)政支出資金退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，只用于基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、科學(xué)教育、文化衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)等公共領(lǐng)域，從某種程度上有助于減少地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。但即使是財(cái)政支出僅用于公共領(lǐng)域，中央政府和地方政府的支出責(zé)任也要明確劃分。要合理地確定各級(jí)政府間的事權(quán)與支出職責(zé)，可以按照“受益范圍與支出責(zé)任一致性”的原則來科學(xué)劃分，即屬于地方受益的公共物品要按照受益范圍的大小由相應(yīng)的各級(jí)政府來承擔(dān)。但對(duì)于涉及面廣、跨區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等交叉重疊的事權(quán)則應(yīng)當(dāng)按照如下原則來劃分，即在地方政府管轄范圍內(nèi)的事務(wù)由地方負(fù)責(zé)，超出地方政府管轄權(quán)范圍的事務(wù)，由中央政府出面進(jìn)行相應(yīng)的協(xié)調(diào)，屬于中央政府事權(quán)而委托地方政府執(zhí)行的事務(wù)，中央政府應(yīng)負(fù)責(zé)提供資金。與此同時(shí)，各級(jí)政府之間的事權(quán)責(zé)任一旦劃分，就應(yīng)當(dāng)明確化、法制化。

再次，完善轉(zhuǎn)移支付制度，確定合理的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。對(duì)于財(cái)政收入不能滿足基本財(cái)政支出的地區(qū)，地方政府要根據(jù)客觀因素和開支的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)所屬的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員工資和政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等基本財(cái)政支出需求進(jìn)行合理的測(cè)算，然后通過增加一般性轉(zhuǎn)移支付的方式解決;對(duì)于引導(dǎo)地方政府投資的專項(xiàng)撥款，既要設(shè)立有資金配套要求的配套項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)設(shè)立具有指定用途、但不需要配套資金的全額撥款項(xiàng)目，這樣可以解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)資金不足的問題。另外，中央政府還可以從中央對(duì)地方的稅收返還數(shù)額中拿出一定比例用于轉(zhuǎn)移支付，更有助于均等化公共服務(wù)。

(二)轉(zhuǎn)變政府職能，改革政績考核機(jī)制

首先，要轉(zhuǎn)變政府職能，深化政治體制改革。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一定要理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系，明確政府的職能定位。要將過去的“全能型”政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”政府，將過去的“無限型”政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢扌汀闭?，?qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，確保地方政府關(guān)注和改善民生。為保證地方政府更好地發(fā)揮公共服務(wù)職能，一方面要逐步改變?cè)袉我坏摹白陨隙隆钡男姓?fù)責(zé)制，逐步建立“自下而上”的民主監(jiān)督負(fù)責(zé)機(jī)制。另一方面，要堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，探索有效的地方直選形式，逐步建立真正代表地方公眾利益的制度安排和機(jī)制，使得人民群眾在事前有選擇地方官員、事中有監(jiān)督地方官員、事后有更換地方官員的機(jī)會(huì)，有效抑制地方政府債務(wù)的體制性擴(kuò)張沖動(dòng)［18］。

其次，堅(jiān)決改革政績考核體系，弱化GDP因素在考核體系中過分重要的地位。以GDP為核心的政績考核機(jī)制帶來了地方政府的負(fù)債投資沖動(dòng)，形成了大量的或有負(fù)債。因此，要淡化中央政府對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核指標(biāo)，將地方政府的職能從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面轉(zhuǎn)換到公共管理和公共服務(wù)上來。要在原有的考核評(píng)價(jià)體系中添加包括政府負(fù)債情況、土地質(zhì)押情況、自然資源消耗、城市發(fā)展情況等更加綜合的評(píng)價(jià)因素，還要摒棄過去考核“重資金投入、輕效益評(píng)價(jià)，重硬件形象、輕成本考核”的傾向，堅(jiān)決杜絕“政績工程”，避免產(chǎn)生新的“政績工程”負(fù)債。

(三)建立公債制度，規(guī)范投融資體制

在明確政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能之后，要規(guī)范政府的投資范圍。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，政府投資不應(yīng)投向競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，而應(yīng)投向交通、能源、市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、教育等公共產(chǎn)品領(lǐng)域。當(dāng)然，這些公共領(lǐng)域的投資，仍然需要大量的資金，這就需要建立合理的地方舉債融資渠道。

第一，建立地方公債制度，賦予地方政府舉債權(quán)。舉債權(quán)是規(guī)范化的分稅制財(cái)政體制下各級(jí)政府應(yīng)該享有的財(cái)權(quán)，是實(shí)行分稅制國家長期實(shí)踐的寶貴經(jīng)驗(yàn)。允許地方政府按照法定程序發(fā)行統(tǒng)一債券，籌集地方公用事業(yè)發(fā)展資金，有利于將“隱性債務(wù)”顯性化，有利于地方政府在短期內(nèi)應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的巨大負(fù)擔(dān)，能夠把支出高峰平滑化分?jǐn)偟捷^長時(shí)期，減輕短期還債壓力。所以，當(dāng)前可以通過修改《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》，頒布《地方政府債券法》等方式授予地方政府一定的發(fā)債權(quán)，對(duì)地方政府債券的報(bào)批程序、發(fā)行規(guī)模、資金用途等進(jìn)行明確規(guī)定。

第二，建立“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制。資本市場(chǎng)對(duì)于地方政府融資具有重要的意義，良好的資本市場(chǎng)能夠提高金融中介的效率和穩(wěn)定性，提供更多的資產(chǎn)組合，有利于加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。對(duì)于具備規(guī)模效益特征、資本密集型的公共物品可以通過市場(chǎng)來提供，對(duì)一些大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目還可采取BOT等方式籌措資金。另外，還可以建立政府投資決策咨詢?cè)u(píng)估制度，大力吸引民間資本和社會(huì)投資參與。

(四)建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的各種管理和防范機(jī)制

1.建立健全債務(wù)信息公開披露制度和債務(wù)監(jiān)管體系

地方政府債務(wù)信息的公開披露首先要做好地方政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)性工作，能夠?qū)Φ胤秸畟鶆?wù)的變動(dòng)情況及其對(duì)財(cái)政收支平衡的影響做到及時(shí)了解。地方政府要定期向上級(jí)政府、同級(jí)人大及社會(huì)公眾及時(shí)披露政府的負(fù)債信息，對(duì)于重大舉債項(xiàng)目更要隨時(shí)跟蹤報(bào)道，以提高地方政府債務(wù)的透明度。除了對(duì)債務(wù)信息披露之外，還要建立上級(jí)政府、立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾全面監(jiān)督的債務(wù)監(jiān)管體系，并且將地方債務(wù)納入本級(jí)預(yù)算管理，將債務(wù)的“借、管、用、還”等情況作為監(jiān)管地方政府債務(wù)的重要內(nèi)容，確保對(duì)地方政府債務(wù)有一個(gè)全方位的監(jiān)控。

2.建立健全債務(wù)投資決策問責(zé)制和償債機(jī)制

地方政府以舉債的方式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須建立嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制。首先，要明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債責(zé)任。對(duì)整個(gè)投資項(xiàng)目的決策者實(shí)行一貫負(fù)責(zé)制，從建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究，到生產(chǎn)準(zhǔn)備、投入生產(chǎn)的全過程，決策者都要負(fù)責(zé)。其次，要依據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)和債務(wù)內(nèi)容不同，落實(shí)還款資金來源和還款措施，明確償債責(zé)任。例如對(duì)主要體現(xiàn)社會(huì)效益而經(jīng)濟(jì)效益低下的公益性項(xiàng)目，地方政府可以稅收和其他經(jīng)常性收入作為資金來源建立償債專項(xiàng)基金，清償債務(wù)。對(duì)道路、橋梁、機(jī)場(chǎng)、碼頭等具有可見經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，應(yīng)堅(jiān)持“誰借誰還”的原則，用項(xiàng)目收益償還債務(wù)。另外，對(duì)于違法違規(guī)舉借債務(wù)的行為，要建立和啟動(dòng)責(zé)任追究程序。例如，如果地方政府在無擔(dān)?；驘o有效抵押，即項(xiàng)目收益和財(cái)政收入都無法保證的情況下從金融機(jī)構(gòu)獲得大規(guī)模貸款甚至被批準(zhǔn)發(fā)行債券，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

3.建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面，許多國家都建立了法規(guī)制度形式的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。因此，我國也要結(jié)合財(cái)政、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等相關(guān)情況，逐步建立包括預(yù)期借款需求占政府收入的比例、債務(wù)水平、財(cái)政赤字、債務(wù)率、償債率等指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，對(duì)地方政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，逐步提高我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警能力。另外，還要建立債務(wù)定期分析和報(bào)告制度，對(duì)地方政府債務(wù)的狀況、構(gòu)成、新債務(wù)產(chǎn)生的原因、趨勢(shì)等進(jìn)行定期匯總報(bào)告。對(duì)于超過預(yù)警線的地方政府債務(wù)，要及時(shí)發(fā)出預(yù)警通知，以引起政府的高度重視，并采取必要的措施，從而防止和避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

4.建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度

增強(qiáng)政府抵御債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力，可以從兩方面入手。第一，編制風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算，加強(qiáng)預(yù)算管理。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從某種程度上講也是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，在編制政府預(yù)算的同時(shí)，可以考慮編制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算。因?yàn)樵谶@個(gè)過程中，可以對(duì)各種類型的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目進(jìn)行清查編目，可以對(duì)各種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行評(píng)估，并據(jù)此制定出對(duì)付各種支出風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)案。第二，設(shè)立償債基金。為了更好地應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要設(shè)立穩(wěn)定可靠、逐年延續(xù)滾存的償債準(zhǔn)備金。地方政府可以通過國有資產(chǎn)經(jīng)營收益預(yù)算撥款、預(yù)算外資金結(jié)余調(diào)劑、土地出讓收入、市政配套費(fèi)等多種渠道設(shè)立綜合償債基金或?qū)ｍ?xiàng)償債基金，保持償債準(zhǔn)備金來源穩(wěn)定，以應(yīng)對(duì)財(cái)力不足時(shí)的債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，償債基金要實(shí)行專戶管理，不得挪用和截留。

五、結(jié)束語

我國地方政府債務(wù)規(guī)模的日益膨脹潛伏著巨大風(fēng)險(xiǎn)，即由地方演變到中央的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，由融資平臺(tái)信貸違約波及整個(gè)銀行體系的金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)受到?jīng)_擊、民生福祉受到排擠的國計(jì)民生風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)的信用基石受到動(dòng)搖的信用風(fēng)險(xiǎn)。要想控制和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須從源頭上探索地方政府債務(wù)膨脹的動(dòng)因，經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)，我國地方政府債務(wù)膨脹的動(dòng)因，可以概括為“三制一管”的不足。即不合理的財(cái)稅制度導(dǎo)致地方債務(wù)的被動(dòng)形成，不科學(xué)的政績考核制度導(dǎo)致地方政府主動(dòng)負(fù)債，不健全的投融資制度導(dǎo)致地方政府的盲目負(fù)債，不完善的債務(wù)管理機(jī)制導(dǎo)致地方政府的混亂負(fù)債。針對(duì)我國地方政府債務(wù)膨脹引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)及債務(wù)膨脹的動(dòng)因，本文提出了合理劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)、完善財(cái)稅制度，轉(zhuǎn)變政府職能、改革政績考核機(jī)制，建立公債制度、規(guī)范投融資體制，建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的各種管理和防范機(jī)制等對(duì)策建議。

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