地方財政可持續(xù)性實證檢驗:江蘇1995－2010

唐祥來 孔嬌嬌

(1.南京財經(jīng)大學(xué)財政與稅務(wù)學(xué)院，江蘇 南京 210046;2.中國建設(shè)銀行臺兒莊支行，山東 棗莊 277400)

一、引言

2012年嚴(yán)重的歐債危機(jī)，令歐盟乃至世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展蒙上陰影，全球再次聚焦政府債務(wù)的可持續(xù)性。凱恩斯較早關(guān)注財政的可持續(xù)性問題，他認(rèn)為公共債務(wù)余額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重過高可能導(dǎo)致財政的可持續(xù)性失調(diào)。也即，當(dāng)財政收入不能夠負(fù)擔(dān)發(fā)行新債所需要的費(fèi)用時，該國將面臨財政可持續(xù)性風(fēng)險。比特爾(Buiter)則是較早且明確界定財政可持續(xù)性概念的學(xué)者，他認(rèn)為，財政的可持續(xù)性是指政府的財政融資程序不會發(fā)生違約風(fēng)險，且債務(wù)負(fù)擔(dān)必須控制在適度規(guī)模之內(nèi)。［1］

上個世紀(jì)80－90年代，主要工業(yè)化國家的債務(wù)負(fù)擔(dān)率水平在短期內(nèi)由40%迅速增加到70%，［2］實際利率提高，經(jīng)濟(jì)增長放緩。面對這一嚴(yán)峻形勢，迫切需要尋求解決政府赤字和債務(wù)發(fā)展的可行路徑，財政的可持續(xù)性問題因此受到重視。該時期的研究分為兩脈，一脈是比特爾－布朗查德(Buiter－Blanchard)圍繞“債務(wù)負(fù)擔(dān)率不變或降低”的要求對財政可持續(xù)性指標(biāo)的構(gòu)建展開研究。學(xué)者們通過建立模型從不同角度對動態(tài)無效下蓬齊博弈的可行性和動態(tài)有效下的非蓬齊博弈的必然性分別進(jìn)行了論證。比特爾(Buiter)充分肯定了“非蓬齊博弈”條件，并在此基礎(chǔ)上計算出保持這個符合“非蓬齊博弈”條件的政府凈值不變的赤字水平，即可持續(xù)赤字水平，這為政府決策提供了定量的參考標(biāo)準(zhǔn)。布朗查德和雷格(Blanchard＆Leigh)［3］則強(qiáng)調(diào)在保持政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)率不變的前提下，提出了稅收缺口指標(biāo)和基本預(yù)算缺口指標(biāo)，而這些指標(biāo)的建立為政府的政策制定及實施提供了可靠的基礎(chǔ)。馬拴友根據(jù)1999年中國宏觀經(jīng)濟(jì)形勢設(shè)置參數(shù)進(jìn)行模擬，在考慮保持債務(wù)負(fù)擔(dān)率不上升的情形下，計算出財政的可持續(xù)赤字率為0.31%，而實際赤字率是2.13%。因而得出結(jié)論:中國公共部門的赤字?jǐn)U張空間很少，用國債彌補(bǔ)基本赤字的財政政策不可持續(xù)。［4］另一脈麥克考隆－漢密爾頓(McCallum－Hamilton)則圍繞著“非蓬齊博弈”條件和政府跨時預(yù)算約束展開研究。

麥克考隆－漢密爾頓一脈檢驗政府所進(jìn)行的借貸行為在時間路徑上是否符合“跨時預(yù)算約束”條件，如果政府財政行為滿足這個條件，那么財政就是可持續(xù)的，否則，就是不可持續(xù)的。有兩類檢驗“跨期預(yù)算約束”是否成立的計量方法:一是檢驗債務(wù)或赤字的平穩(wěn)性，二是檢驗財政支出和財政收入是否存在長期均衡關(guān)系。

漢密爾頓和福萊文(Hamilton and Flavin)較早采用美國年度數(shù)據(jù)對累積債務(wù)和財政赤字平穩(wěn)性進(jìn)行檢驗，認(rèn)為如果時間序列是平穩(wěn)的，就表明政府收支滿足“跨時預(yù)算約束”，財政存在可持續(xù)性。［5］一些學(xué)者利用中國數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗，得出類似結(jié)論:周茂榮等［6］利用協(xié)整檢驗的方法對我國財政收支進(jìn)行研究后認(rèn)為，整體上看，我國財政是可持續(xù)的且顯著性水平較高。但楊宇、沈坤榮［7］的研究顯示，僅依靠稅收收入無法保證我國財政可持續(xù)性，考慮非稅收入后財政表現(xiàn)弱可持續(xù)性，再考慮鑄幣稅后財政呈現(xiàn)強(qiáng)可持續(xù)性。威爾科可斯(Wilcox)、維肯斯和吾科桐(Wickens and Uctum)通過加入隨機(jī)利率因素對漢密爾頓和福萊文模型(Hamilton and Flavin)進(jìn)行改進(jìn)，卻得出財政不可持續(xù)的結(jié)論。［8］

鵲漢和沃爾什(Trehan and Walsh)嘗試使用年度數(shù)據(jù)直接對財政收入和財政支出間的協(xié)整關(guān)系進(jìn)行檢驗，證明財政收入和支出存在長期均衡關(guān)系，“跨時預(yù)算約束”成立，且協(xié)整向量(1，－β)是政府財政可持續(xù)的充要條件，其中0＜β≤1。在0＜β＜1時，政府財政預(yù)算約束可以得到滿足，但僅存在財政弱可持續(xù)性，當(dāng) β=1時，存在財政強(qiáng)可持續(xù)性。［9］哈科爾和郁西(Hakkioand Rush)考慮財政體制改革因素，在模型中使用Chow斷點(diǎn)檢驗將大樣本分割成若干個子樣本，采用中斷數(shù)據(jù)檢驗則政體制發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化時對財政可持續(xù)性的影響。

20世紀(jì)90年代末以來，新興市場經(jīng)濟(jì)國家的債務(wù)問題凸顯，針對這一“新”的狀況，學(xué)術(shù)界尋求突破債務(wù)分析模式，發(fā)展了多視角、多因素綜合分析的方法，如充分考慮宏觀經(jīng)濟(jì)的不確定性和或有負(fù)債的影響，精確預(yù)測政府發(fā)生財政危機(jī)的概率。巴恩西爾和喬治(Barnhill and George)模擬企業(yè)風(fēng)險管理方法，將風(fēng)險價值法應(yīng)用于度量并評估政府自身凈值，分析這些不確定性可能給政府帶來多大的風(fēng)險。門多薩和佩德羅(Mendoza and Pedro)基于風(fēng)險價值法設(shè)計“自然債務(wù)限度”(NDL)的度量指標(biāo)，為政府債務(wù)決策提供數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。［1］徐和格茲(Xu and Ghezzi)則嘗試通過計算“政府賴賬概率”來精確預(yù)測財政危機(jī)，［10］并結(jié)合新興市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特殊性，構(gòu)建政府債務(wù)收益的期限結(jié)構(gòu)模型，分析財政的可持續(xù)性。

現(xiàn)有研究對正確理解財政可持續(xù)性以及政府制訂適宜的財政政策具有重要的參考價值，但尚待研究的空間也是明顯的。首先，就比特爾－布朗查德(Buiter－Blanchard)一脈，他們僅用一年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，并把“保持當(dāng)前債務(wù)負(fù)擔(dān)率”作為標(biāo)準(zhǔn)來測算可持續(xù)赤字水平，結(jié)論的準(zhǔn)確性存在不確定性。因經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是個隨機(jī)的過程，影響債務(wù)負(fù)擔(dān)率的各種因素如經(jīng)濟(jì)增長率、通貨膨脹率、利率等均為逐年變化的隨機(jī)變量，變量間的內(nèi)生性問題難以避免。其次，已有研究均將整個國家財政作為研究對象，凸顯主權(quán)債務(wù)意識。但國家財政是由地方財政組成的，地方財政的可持續(xù)性，直接作用并形成國家財政可持續(xù)性的發(fā)展方向。盡管我國《預(yù)算法》明確規(guī)定地方財政不得赤字預(yù)算，但地方債務(wù)已經(jīng)事實存在并呈現(xiàn)規(guī)模不斷擴(kuò)大之勢，事實上，地方財政的可持續(xù)性問題更令人擔(dān)憂，并將形成難以預(yù)知的財政風(fēng)險。本文以江蘇省為樣本，利用協(xié)整檢驗工具從動態(tài)角度分析地方財政的可持續(xù)性，希望對政策制定有所裨益。

二、地方財政收支協(xié)整關(guān)系計量經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

(一)計量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型設(shè)立

借鑒周茂榮、駱傳朋、楊宇和沈坤榮的研究并引入中央對地方轉(zhuǎn)移支付變量，地方政府跨時預(yù)算約束可用下式表示:

其中，EXPt為t期的地方財政支出，REVt為t期的地方財政收入①，TRFt為t期的來自中央政府的轉(zhuǎn)移支付凈收入，Bt為t期的累積債務(wù)，Bt－1為(t－1)期的累積債務(wù)，rt為t期的利率。等式(1)兩邊除以PtYt得到:

其中，expt=EXPt/PtYt，revt=REVt/PtYt，trft=TRFt/PtYt，bt=Bt/PtYt，bt－1=Bt－1/Pt－1Yt－1，πt為t期的通貨膨脹率，ηt為t期的實際GDP增長率。

(1+θt)是一個考慮了經(jīng)濟(jì)增長后的折現(xiàn)因子，即在(t+1)期有:

依次對 bt+1，bt+2，bt+3，… 的期望值表達(dá)式逐項迭代，得到:

式(6)中的極限項符合“非蓬齊博弈”條件而趨于零。即有:

令 Δspdt+s= αspd+ vspd，t+s，Δinct+s= αinc+vinc，t+s，αspd和 αinc為常數(shù)，vspd，t+s和 vinc，t+s是均值為0的平穩(wěn)過程。在θ＞0時是有界的，其極限值為1+1/θ，則spdt和inct存在協(xié)整關(guān)系:

將地方財政可持續(xù)性作為研究對象應(yīng)充分關(guān)注財政收入和財政支出口徑的特殊性，即地方財政收入來源除了稅收收入、中央轉(zhuǎn)移支付以外，還有較高比例的非稅收入。因此，為準(zhǔn)確反映地方政府的收支情況，本文在小口徑財政收支②的基礎(chǔ)上又考慮了非稅收入(2007年以前是預(yù)算外收入)的影響，因此，檢驗地方財政可持續(xù)性的理論模型可以轉(zhuǎn)化為在兩個財政收支口徑下回答兩個基本問題:第一，變量財政收入比率和財政支出比率是否存在長期協(xié)整關(guān)系;第二，協(xié)整系數(shù)β與1的接近程度。建立兩口徑計量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型如下:

其中，εt是隨機(jī)誤差項，ft表示中央轉(zhuǎn)移支付收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比率，tt是稅收收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比率，nt表示非稅收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比率，gt為一般預(yù)算支出(含債務(wù)利息)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比率，et是基金預(yù)算支出、預(yù)算外支出之和占地區(qū)生產(chǎn)總值的比率。

若組變量存在協(xié)整關(guān)系且0＜β＜1，則財政顯示弱可持續(xù)性;若組變量存在協(xié)整關(guān)系且β=1，則財政顯示強(qiáng)可持續(xù)性。

(二)變量和數(shù)據(jù)解釋

為減少時間趨勢干擾，本文分別選取財政收入和財政支出占地區(qū)GDP的比率來進(jìn)行協(xié)整檢驗。而地區(qū)財政收入主要包括稅收收入、中央轉(zhuǎn)移支付收入、非稅收入。由于2007年以后才正式使用非稅收入這一項目，因此，1995－2006年間的非稅收入應(yīng)為預(yù)算外收入，因缺乏連續(xù)的預(yù)算外收支統(tǒng)計，故以基金預(yù)算收入代替，2007年以后以非稅收入加上基金預(yù)算收入來表示非稅收入這一指標(biāo)。地區(qū)財政支出主要包括一般預(yù)算支出和基金預(yù)算支出，這些數(shù)據(jù)均來源于《中國國土資源年鑒》、《江蘇財政年鑒》、江蘇省國土資源廳、財政廳網(wǎng)站等。

在對地方財政進(jìn)行統(tǒng)計時，面臨兩大困境，一是預(yù)算項目的調(diào)整。2007年實行的預(yù)算收支分類改革，預(yù)算項目的調(diào)整令項目范圍發(fā)生變化且不同項目之間的銜接不甚吻合，如非稅收入與預(yù)算外收入之間存在差異等。二是土地出讓金管理缺乏規(guī)范，土地出讓金收支透明性有待加強(qiáng)。與全國其他省份相似的是，江蘇省土地出讓金收支并未全額納入基金預(yù)算管理，甚至在預(yù)算外收入中也未能全面反映。由于其是非稅收入的組成部分，從政府預(yù)算的完整性角度，理應(yīng)計算全部土地出讓金并將其納入分析體系。但現(xiàn)實只能獲得2003－2008年間的全額土地出讓金收支數(shù)據(jù)，如果以此進(jìn)行估計，會因樣本量過小使時間序列的協(xié)整檢驗產(chǎn)生偏差，所以實證部分的非稅收入僅為官方對外公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，可能難以涵蓋全部土地出讓金。

三、實證過程及結(jié)果說明

財政收入占地區(qū)GDP的比率和財政支出占地區(qū)GDP的比率平穩(wěn)性檢驗結(jié)果為:小口徑下，原始數(shù)據(jù)變量財政收入比率ft和財政支出比率g都是非平穩(wěn)的，一階差分后檢驗結(jié)果為平穩(wěn)，所以變量財政收入比率ft和財政支出比率g均為I(1)單整序列;中口徑下，變量財政收入比率ftn和財政支出比率ge為I(2)單整。因此，兩種口徑下變量財政收入比率和財政支出比率均為同階平穩(wěn)，可以進(jìn)行協(xié)整檢驗。

(一)協(xié)整檢驗

為便于比較并選擇較優(yōu)結(jié)果，這里分別進(jìn)行Johansen協(xié)整檢驗和E－G協(xié)整檢驗。

首先，采用Johansen協(xié)整檢驗方法對江蘇省財政收支比率是否存在長期協(xié)整關(guān)系進(jìn)行判斷(見表2)，r≤1時，小口徑、中口徑情況下均有臨界值大于跡統(tǒng)計量。結(jié)果表明:江蘇省小口徑、中口徑財政收支比率變量在5%顯著性水平下均存在長期協(xié)整關(guān)系。

表1 Johansen協(xié)整檢驗結(jié)果

表2 殘差單位根檢驗結(jié)果

其次，運(yùn)用E－G兩步法協(xié)整檢驗來進(jìn)一步驗證。第一步，建立模型并用OLS方法進(jìn)行協(xié)整回歸，求出協(xié)整系數(shù);第二步，檢驗回歸方程殘差的平穩(wěn)性。如果殘差單位根檢驗結(jié)果顯示為平穩(wěn)，則兩變量存在協(xié)整關(guān)系，否則協(xié)整關(guān)系不成立。經(jīng)逐步試驗篩選(依據(jù)時間趨勢項、常數(shù)項是否顯著)，最終選擇最合意的回歸方程如下(括號內(nèi)為t統(tǒng)計量值):

從上述兩種方法的檢驗結(jié)果來看，小口徑模型的回歸系數(shù)在1%顯著性水平下顯著，方程調(diào)整后的擬合優(yōu)度達(dá)到了0.9905，殘差也是平穩(wěn)的。這說明中央轉(zhuǎn)移支付收入、稅收收入之和占地區(qū)GDP的比率ft與一般預(yù)算支出占地區(qū)GDP的比率g之間存在協(xié)整關(guān)系且協(xié)整向量為(1，－0.76)，協(xié)整系數(shù)小于1并且與1相差較遠(yuǎn)。意味著如果僅考慮中央轉(zhuǎn)移支付收入和稅收收入，江蘇省財政不能嚴(yán)格滿足“跨時預(yù)算約束”，財政是弱可持續(xù)的。

中口徑下，模型的回歸系數(shù)同樣也在1%顯著性水平下顯著，方程調(diào)整后的擬合優(yōu)度達(dá)到了0.9773，殘差也是平穩(wěn)的。這說明中央轉(zhuǎn)移支付收入、稅收收入、非稅收入之和占地區(qū)GDP的比率ftn與預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外支出之和占地區(qū)GDP的比率ge之間也存在協(xié)整關(guān)系，且協(xié)整向量為(1，－1.01)，協(xié)整系數(shù)與1非常接近。財政強(qiáng)可持續(xù)的理想狀態(tài)是協(xié)整系數(shù)等于1，但即使財政是強(qiáng)可持續(xù)的采用現(xiàn)實數(shù)據(jù)進(jìn)行擬合時也不一定能完全達(dá)到這樣的狀態(tài)，協(xié)整系數(shù)大于1時，表明絕大多數(shù)年份的財政收入大于支出，財政略有盈余，未來若干年份也會維持這樣一種狀態(tài)，財政自然是強(qiáng)可持續(xù)的。這意味著如果在小口徑財政收入基礎(chǔ)上再考慮非稅收入這一影響因素，江蘇省財政就會嚴(yán)格滿足“跨時預(yù)算約束”，財政是強(qiáng)可持續(xù)的。

(二)格蘭杰因果關(guān)系檢驗

E－G兩步法協(xié)整檢驗結(jié)果顯示小口徑、中口徑財政收支比率變量之間均存在長期均衡關(guān)系，但兩變量是否構(gòu)成因果關(guān)系，需要進(jìn)一步進(jìn)行Granger因果關(guān)系檢驗。

表3 江蘇省財政收支比率的Granger因果關(guān)系檢驗結(jié)果

表3顯示，無論滯后1階還是滯后2階小口徑、中口徑財政收支比率均不存在Granger意義上的因果關(guān)系。江蘇省的中央轉(zhuǎn)移支付收入和稅收收入之和占地區(qū)GDP的比率ft不是財政一般預(yù)算支出占地區(qū)GDP的比率g的決定因素，一般預(yù)算支出占地區(qū)GDP的比率g的增長不顯著影響轉(zhuǎn)移支付收入和稅收收入之和占地區(qū)GDP的比率ft的增長;江蘇省的中央轉(zhuǎn)移支付、稅收收入、非稅收入之和占地區(qū)GDP的比率ftn不是預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外支出之和占地區(qū)GDP的比率ge的決定因素，預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外支出之和占地區(qū)GDP的比率的增長不顯著影響中央轉(zhuǎn)移支付、稅收收入、非稅收入之和占地區(qū)GDP的比率ftn的增長。

(三)實證結(jié)果說明與政策判斷

小口徑下，僅依靠中央轉(zhuǎn)移支付和稅收收入難以保證一般預(yù)算支出的需要，江蘇省1995－2010年間連續(xù)出現(xiàn)財政赤字，且收支失衡明顯。中口徑下，將非稅收入和一般預(yù)算外支出的盈余與一般預(yù)算內(nèi)收支赤字合并，形成完整的盈余或赤字。在統(tǒng)一預(yù)算后，16年中僅5年存在赤字，財政可持續(xù)性狀況明顯好轉(zhuǎn)。盡管一般預(yù)算外收支盈余具有彌補(bǔ)預(yù)算內(nèi)收支缺口功能，但因中央宏觀經(jīng)濟(jì)政策和財政體制的變化，非稅收入來源不穩(wěn)定，以中口徑計量并判斷財政的可持續(xù)性尚存諸多的不確定性。

盡管小口徑財政收入和支出變量具備長期均衡的協(xié)整關(guān)系，但協(xié)整系數(shù)僅為0.76，與1相差較遠(yuǎn)，說明江蘇省的小口徑財政狀況雖沒有背離常態(tài)但也不嚴(yán)格滿足“跨時預(yù)算約束”，從而表現(xiàn)出弱可持續(xù)性或不可持續(xù)。稅收收入是政府收入的本源，是財政可持續(xù)的根本，但江蘇財政收支的均衡卻對中央轉(zhuǎn)移支付有著較強(qiáng)的依賴性，主要是因為政府間的財政關(guān)系不清晰，地方財政缺乏主體稅種，以及稅收優(yōu)惠不規(guī)范和稅收征管不嚴(yán)導(dǎo)致地方稅收缺乏;同時，財政支出又存在剛性增長的趨勢，行政事業(yè)費(fèi)支出居高不下，涉及教育、社保、醫(yī)療等歷史欠賬較多，難以保障地方財政可持續(xù)性。

我國現(xiàn)已實行嚴(yán)格的一般公共預(yù)算、基金預(yù)算和預(yù)算外資金專項管理的財政管理制度。分項預(yù)算和資金的專項管理對保障特定事業(yè)的發(fā)展無疑具有強(qiáng)化功能，并體現(xiàn)財政的法制性，但從政府行為人主體來看，此種管理模式的財政完整性嚴(yán)重不足。以上實證結(jié)果已充分說明這一判斷，在統(tǒng)一預(yù)算后的16年里，協(xié)整系數(shù)由0.76增至1.01，江蘇省財政由弱可持續(xù)轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)可持續(xù)性，其中，非稅收入和預(yù)算外收支發(fā)揮著不可替代的作用。從2011年我國全面取消預(yù)算外資金，將所有政府性收入納入預(yù)算管理的改革來看，地方財政的可持續(xù)性將得到加強(qiáng)。

從Granger因果關(guān)系檢驗結(jié)果來看，江蘇省的財政收支之間雖然存在長期均衡關(guān)系，但并不具有顯著的因果關(guān)系?？赡艿慕忉屖?，長期以來，地方財政支出效率低下，投資結(jié)構(gòu)不合理，日益增長的財政支出沒能有效地支持經(jīng)濟(jì)增長，因而也沒能顯著地帶動財政收入的增長。且因財政支出增長過快，財政收入的增長不能滿足財政支出的剛性需求，唯有通過債務(wù)融資以彌補(bǔ)財政赤字。

四、增強(qiáng)地方財政可持續(xù)性的政策建議

(一)逐步建立以財產(chǎn)稅為主體的地方稅制體系

稅收收入不足以及缺乏主體稅種是地方財政可持續(xù)的重要障礙。在“營改增”的大背景下，隨著營業(yè)稅的縮減，地方財政收支不平衡性問題將更加突出，為實現(xiàn)地方財政可持續(xù)性，重構(gòu)中央和地方的財政關(guān)系，稅制結(jié)構(gòu)改革是關(guān)鍵。

現(xiàn)行稅制體系，中央和地方財權(quán)、事權(quán)不對稱問題明顯，迫切需要對其進(jìn)行調(diào)整。首先，調(diào)整增值稅的分享關(guān)系，擴(kuò)大地方財政收入比例;其次，減少間接稅比重，增加直接稅比重;再次，建立以財產(chǎn)稅為主體的地方稅制體系。

在許多市場經(jīng)濟(jì)國家，財產(chǎn)稅均為地方稅主要稅種。如美國財產(chǎn)稅占到地方稅收收入的71.4%，新西蘭和加拿大的這一比例分別為90.1% 和94.9%(肖全章等，2011)。而我國2011年實現(xiàn)房產(chǎn)稅、資源稅收入分別是1102.36億元和598.87億元，它們占稅收總收入的比例分別僅為1.2% 和0.7%，其對稅收收入的貢獻(xiàn)無足輕重。

“營改增”和強(qiáng)化財產(chǎn)稅的地方主體稅種地位是我國稅制結(jié)構(gòu)改革的必然選擇。改革的核心是適當(dāng)提高財產(chǎn)稅的征收范圍，并實行地區(qū)差別稅率，以及提高資源稅稅率，保障地方政府穩(wěn)定的收入來源。

(二)強(qiáng)化非稅收入管理，建立完整統(tǒng)一的預(yù)算

按照“清、轉(zhuǎn)、納”的原則，強(qiáng)化對非稅收入的管理?！扒濉?重點(diǎn)清理收費(fèi)亂象，取消不合理和不合法的收費(fèi)項目，如實施公共管理和提供普遍公共服務(wù)等屬于政府職能范圍內(nèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該降低甚至取消?！稗D(zhuǎn)”:一“轉(zhuǎn)經(jīng)營”，在事業(yè)單位企業(yè)化改制的背景下，依據(jù)政企職責(zé)分開的原則，將事業(yè)單位現(xiàn)有收費(fèi)項目中體現(xiàn)出市場經(jīng)營服務(wù)特征的，轉(zhuǎn)為事業(yè)單位經(jīng)營性收費(fèi)管理。二“轉(zhuǎn)稅收”，對于那些能夠體現(xiàn)出政府職能、收入規(guī)模比較大、并且來源渠道相對穩(wěn)定，體現(xiàn)出一定稅收特性的非稅收入，考慮逐步納入稅收征管體系?！凹{”:將全部非稅收入分類納入預(yù)算管理，使資金的來源和去向公開、透明、接受社會公眾的監(jiān)督。

(三)完善地方政府債務(wù)管理與監(jiān)督機(jī)制

鑒于地方政府已經(jīng)累積規(guī)模不菲的債務(wù)現(xiàn)實，應(yīng)切實強(qiáng)化債務(wù)管理。首先，全面清查地方政府債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)，分析債務(wù)形成機(jī)制，規(guī)范債務(wù)清償制度;其次，健全并完善債務(wù)化解的激勵機(jī)制。包括健全地方債務(wù)化解獎補(bǔ)制度，依據(jù)實際情況確立獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，對于提前償還未到期債務(wù)的部門給予相應(yīng)的獎勵，對于確實無力按期償還債務(wù)的部門給予一定的扶持補(bǔ)助;第三，完善地方政府發(fā)行債券制度。自2010年以來，我國已在部分省市施行地方政府發(fā)行債券的試點(diǎn)，但這僅為積累經(jīng)驗的過程，離化解地方債務(wù)風(fēng)險還有很長的路要走。在修改《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上，借鑒國債發(fā)行經(jīng)驗和國外發(fā)行地方政府債券的經(jīng)驗，制訂詳盡的地方政府發(fā)行公債的管理辦法，還地方政府一個獨(dú)立的行為人的地位;第四，通過引入私人資本，化解地方政府債務(wù)。地方政府債務(wù)收入多數(shù)轉(zhuǎn)化為公共固定資產(chǎn)，而固定資產(chǎn)對于政府而言，重在資產(chǎn)的使用價值，而非資產(chǎn)本身價值。可以考慮將已有資產(chǎn)出售給私人企業(yè)，然后再租回來。這樣既可以及時收回固定資產(chǎn)投資成本，也可以降低固定資產(chǎn)的管理成本與費(fèi)用，化解債務(wù)風(fēng)險，保證地方政府財政的可持續(xù)性。

【注】

①這里的地方財政收入、地方財政支出只是個籠統(tǒng)的口徑。

②小口徑財政收支:財政收入包含稅收收入和中央對地方轉(zhuǎn)移支付收入;財政支出僅包括一般預(yù)算支出。中口徑財政收支:財政收入包含稅收收入、中央轉(zhuǎn)移支付收入和非稅收入(預(yù)算外收入);財政支出包括一般預(yù)算支出、基金預(yù)算支出和預(yù)算外支出。

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