郵輪邊檢管理創(chuàng)新的探索與思考——以新《出境入境管理法》實(shí)施為背景、上海口岸為例

杜言本，許福強(qiáng)

（上海出入境邊防檢查總站， 上海 201106）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，來(lái)華郵輪數(shù)量逐年增長(zhǎng)，乘郵輪出行的出入境旅客數(shù)呈爆發(fā)式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，特別是以國(guó)內(nèi)港口為母港的豪華郵輪數(shù)成倍增長(zhǎng)。據(jù)我國(guó)郵輪相關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，今后幾年郵輪旅游將進(jìn)入高速增長(zhǎng)期，數(shù)以百萬(wàn)的外國(guó)旅客搭乘郵輪來(lái)華觀光，國(guó)內(nèi)旅客成群結(jié)隊(duì)乘坐郵輪前往國(guó)外游覽。郵輪作為一種新型的出入境交通運(yùn)輸工具，具有隨輪旅客和船員數(shù)量多、在港?？繒r(shí)間相對(duì)較短等特點(diǎn)，廣大郵輪出入境旅客更需要一個(gè)高效、便捷、舒適的口岸通關(guān)環(huán)境。如何創(chuàng)新郵輪邊檢管理，大幅度提高郵輪檢查效率，提高為郵輪服務(wù)水平，已成為邊檢機(jī)關(guān)亟需研究解決的新課題。

一、郵輪經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展使邊檢管理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，人民生活水平得到較大提高，旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)存在巨大發(fā)展空間，促使國(guó)際郵輪公司紛紛進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，豪華郵輪紛至沓來(lái)，旅客數(shù)量逐年遞增，邊檢機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中不斷遇到新情況、新問(wèn)題，面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)、考驗(yàn)。

（一）出入境郵輪和人員數(shù)量呈高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)考驗(yàn)邊檢機(jī)關(guān)服務(wù)水平

以上?？诎稙槔?，近三年來(lái)檢查郵輪數(shù)量及旅客、船員數(shù)量分別以圖一、圖二表示。

圖一

圖二

據(jù)世界三大郵輪巨頭之一的麗星郵輪集團(tuán)預(yù)測(cè)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、人民生活水平不斷提高，郵輪消費(fèi)將成為一種標(biāo)志性消費(fèi)。到2020年，中國(guó)將成為世界上最大的郵輪消費(fèi)市場(chǎng)。截至2013年10月27日，上海港郵輪出入境人員數(shù)量首次突破一百萬(wàn)大關(guān)，創(chuàng)下歷史之最，預(yù)計(jì)2014年將繼續(xù)大幅增長(zhǎng)。上海港郵輪出入境人員數(shù)量激增，將給上海邊檢機(jī)關(guān)圓滿完成出入境邊防檢查任務(wù)和提高服務(wù)水平帶來(lái)前所未有的嚴(yán)峻考驗(yàn)與挑戰(zhàn)。

（二）郵輪相關(guān)各方對(duì)邊檢機(jī)關(guān)提出更高要求

在我國(guó)日益發(fā)展壯大的國(guó)外郵輪公司、涉及郵輪經(jīng)濟(jì)的企業(yè)以及郵輪旅客對(duì)我國(guó)邊檢機(jī)關(guān)快速辦理出入境人員通關(guān)手續(xù)、簡(jiǎn)化郵輪人員上下船檢查方式、營(yíng)造舒適便捷的口岸通關(guān)環(huán)境提出了新期待。目前在我國(guó)運(yùn)營(yíng)的訪問(wèn)港郵輪都是在國(guó)外注冊(cè)，由國(guó)外郵輪公司經(jīng)營(yíng)，其旅客主要為國(guó)外中產(chǎn)以上階層及國(guó)內(nèi)有消費(fèi)力的社會(huì)群體，船方、旅客等習(xí)慣了西方移民機(jī)關(guān)對(duì)郵輪采取的檢查方式自由、較為寬松的通關(guān)模式。母港郵輪同樣是由國(guó)外郵輪公司注冊(cè)、經(jīng)營(yíng)，其旅客主要為我國(guó)收入水平中等及以上群體，因母港郵輪航線具有旅客數(shù)量多、入出境旅客“大換血”的特點(diǎn)，其對(duì)通關(guān)速度的要求也更高，希望我國(guó)口岸機(jī)關(guān)特別是邊檢機(jī)關(guān)在簡(jiǎn)化郵輪通關(guān)程序上能出臺(tái)更多的便利舉措。

（三）現(xiàn)行郵輪邊檢管理的弊端凸顯

1.現(xiàn)行檢查模式制約通關(guān)效率提高。上海海事大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長(zhǎng)曲林遲教授指出，隨著上海郵輪產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張的展開(kāi)、硬件的逐步完善，最明顯的“短板”將發(fā)生在出入境上。通常而言，國(guó)際上一艘載有2000人左右的郵輪，1個(gè)小時(shí)之內(nèi)完成通關(guān)手續(xù)。根據(jù)《郵輪出入境邊防檢查管理辦法（試行）》第四條，“設(shè)有旅客檢查大廳的，應(yīng)安排旅客在檢查大廳查驗(yàn)通道辦理入出境手續(xù)；沒(méi)有旅客檢查大廳或檢查大廳不能滿足查驗(yàn)需求的，可結(jié)合本地實(shí)際并經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)，依據(jù)本辦法采取派檢查人員隨船、從錨地登輪或靠泊后登輪辦理等檢查方式”。①《郵輪出入境邊防檢查管理辦法（試行）》， 公境檢（2009）2075號(hào)文件。目前，以檢查大廳查驗(yàn)通道檢查模式驗(yàn)放旅客，按照通關(guān)速度每人45秒的要求，在旅檢現(xiàn)場(chǎng)通道為12條的情況下，一艘載有2000名旅客的郵輪入境通關(guān)時(shí)間需要2個(gè)小時(shí)左右。以此類推，載有3000名旅客的郵輪入境通關(guān)需要3個(gè)小時(shí)左右。世界上其他國(guó)家通常對(duì)郵輪采取較為簡(jiǎn)單的檢查模式，但我國(guó)對(duì)郵輪檢查以一般出入關(guān)程序和口岸管理?xiàng)l例來(lái)辦理，導(dǎo)致郵輪通關(guān)速度與其他國(guó)家相比，較為緩慢，有待進(jìn)一步提高。

2.現(xiàn)行監(jiān)管模式影響服務(wù)水平提高。目前我國(guó)對(duì)郵輪采取梯口監(jiān)護(hù)的監(jiān)管模式，梯口監(jiān)護(hù)一般由兩名執(zhí)勤民警擔(dān)任，旅客上下船時(shí)，梯口監(jiān)護(hù)民警必須查驗(yàn)其護(hù)照或蓋有入境驗(yàn)訖章/業(yè)務(wù)專用章的護(hù)照復(fù)印件并進(jìn)行人證對(duì)照檢查。旅客多次上下，則須多次查驗(yàn)其上述證件并進(jìn)行人證對(duì)照檢查，對(duì)旅客上下船造成諸多不便。據(jù)郵輪公司、代理公司、旅行社、旅客等反映，目前國(guó)際上的通行做法是郵輪在港期間由船方自管，移民機(jī)關(guān)掌握郵輪在港動(dòng)態(tài)，重點(diǎn)加強(qiáng)入境檢查。筆者在前往日本、韓國(guó)、中國(guó)香港等國(guó)家和地區(qū)執(zhí)行郵輪隨輪驗(yàn)證任務(wù)時(shí)，對(duì)其郵輪檢查、監(jiān)管的模式進(jìn)行了專題調(diào)研，這些國(guó)家、地區(qū)無(wú)一例外地對(duì)郵輪采取了在港期間由船方自管的監(jiān)管模式，值得我們學(xué)習(xí)、借鑒。

二、國(guó)外移民機(jī)關(guān)郵輪管理的借鑒意義

（一）國(guó)外郵輪入出境檢查手續(xù)更簡(jiǎn)化

1.郵輪入境檢查以隨輪檢查模式為主。國(guó)外移民機(jī)關(guān)對(duì)郵輪檢查大多采取“隨輪檢查”模式（俗稱“打前站”），即派出檢查人員前往上一港口登輪，在航行期間為旅客、船員辦理入境檢查手續(xù)；郵輪靠泊后，旅客、船員即可登陸觀光，真正實(shí)現(xiàn)通關(guān)“零等待”。

2.郵輪出境檢查大多“形式”化。國(guó)外移民機(jī)關(guān)對(duì)郵輪出境檢查大多采取“形式”化檢查模式，即在郵輪出境前派出檢查人員與船方核實(shí)出境人數(shù)，收取旅客名單、船員名單，而不再對(duì)人員進(jìn)行檢查的“形式”化檢查模式。例如，日本移民機(jī)關(guān)指定由船方負(fù)責(zé)向旅客收回登陸許可，并上交至移民機(jī)關(guān)；韓國(guó)移民機(jī)關(guān)原先采取派出檢查人員集中在旅客護(hù)照上加蓋出境驗(yàn)訖章的模式，現(xiàn)已簡(jiǎn)化為不加蓋出境驗(yàn)訖章的模式；美國(guó)、英國(guó)等西方國(guó)家移民機(jī)關(guān)一直采取“重入境，輕出境”的檢查模式。

（二）國(guó)外移民機(jī)關(guān)對(duì)郵輪在港期間的監(jiān)管較寬松

1.對(duì)郵輪人證對(duì)照檢查相對(duì)“弱化”。除俄羅斯等極少數(shù)國(guó)家對(duì)郵輪仍實(shí)施人證對(duì)照檢查外，世界上大多數(shù)國(guó)家對(duì)郵輪采取免人證對(duì)照的檢查模式，旅客、船員上下船一般不進(jìn)行人證對(duì)照檢查，僅辦理相關(guān)登離輪手續(xù)。

2.郵輪在港期間以船方自管為主。國(guó)外移民機(jī)關(guān)大多對(duì)郵輪在港期間的監(jiān)管相當(dāng)寬松，以船方自管為主，在郵輪碼頭不另行派出移民官員對(duì)郵輪進(jìn)行監(jiān)管。

3.對(duì)郵輪登輪管理施行“誠(chéng)信管理”。國(guó)外移民機(jī)關(guān)大多對(duì)郵輪登輪人員采取“誠(chéng)信管理”，登輪人員憑船方邀請(qǐng)函即可登輪，移民機(jī)關(guān)一般不予干預(yù)檢查。

三、實(shí)現(xiàn)郵輪邊檢管理創(chuàng)新的幾點(diǎn)建議

在郵輪監(jiān)管模式上，我國(guó)邊檢機(jī)關(guān)要以科學(xué)發(fā)展的理念，正確認(rèn)識(shí)現(xiàn)行郵輪出入境檢查辦法，借鑒境外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，不斷進(jìn)行郵輪管理創(chuàng)新，從中尋求更為便捷、有效的方法和路徑。筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面入手：

（一）依托ISPS規(guī)則簡(jiǎn)化郵輪旅客人證對(duì)照環(huán)節(jié)

近年來(lái)，往來(lái)我國(guó)航線的訪問(wèn)港郵輪以搭載外國(guó)旅客為主，旅客年齡相對(duì)較大，且多以家庭式“組團(tuán)”。這些旅客大多對(duì)我國(guó)邊檢機(jī)關(guān)的人證對(duì)照環(huán)節(jié)不理解甚至有埋怨情緒。

2004年7月國(guó)際海事組織（IMO）頒布了《國(guó)際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱ISPS規(guī)則）后，郵輪對(duì)于自身安保工作開(kāi)展得更為嚴(yán)密。船方必須駐有受過(guò)嚴(yán)格培訓(xùn)的安全官員，必須安裝完善的身份識(shí)別系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)和通訊系統(tǒng)，并制定嚴(yán)密的安保計(jì)劃（Safety plan）。除此以外，根據(jù)國(guó)際法，船方還必須落實(shí)多項(xiàng)安保措施：監(jiān)控限制區(qū)域確保只有經(jīng)過(guò)授權(quán)的人員才能進(jìn)入；對(duì)進(jìn)入船舶的人員進(jìn)行控制，利用身份查驗(yàn)系統(tǒng)進(jìn)行驗(yàn)證；監(jiān)控甲板區(qū)域和船舶周圍區(qū)域；控制人員及其行李上船（隨身攜帶行李和非隨身攜帶行李以及船舶人員的個(gè)人物品）；監(jiān)控貨物裝卸和船舶物料交付；確保船舶保安通信、信息和設(shè)備隨時(shí)可用。

由此可見(jiàn)，郵輪自身的安保工作是極為完善且周密的。邊檢機(jī)關(guān)可依托ISPS規(guī)則，在人證對(duì)照規(guī)定上有所突破，考慮采取對(duì)重點(diǎn)國(guó)家旅客重點(diǎn)檢查和不定時(shí)不定人抽查的檢查模式，進(jìn)一步提高郵輪檢查效率。另外，通過(guò)《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》（以下簡(jiǎn)稱《新法》）嚴(yán)厲的處罰措施加強(qiáng)對(duì)船方違法違規(guī)的威懾力，構(gòu)成管控措施上的“雙保險(xiǎn)”。

《新法》第八十三條規(guī)定：“出境入境交通運(yùn)輸工具載運(yùn)不準(zhǔn)出境入境人員出境入境的，處每載運(yùn)一人五千元以上一萬(wàn)元以下罰款。交通運(yùn)輸工具負(fù)責(zé)人證明其已經(jīng)采取合理預(yù)防措施的，可以減輕或者免予處罰?！雹佟吨腥A人民共和國(guó)出境入境管理法》，2012年6月30日通過(guò)， 2013年7月1日起施行。外國(guó)郵輪公司對(duì)郵輪高層的管理甚為嚴(yán)格，如果郵輪發(fā)生被移民機(jī)關(guān)處罰的情況，船長(zhǎng)等郵輪高層郵輪管理人員將受到公司取消獎(jiǎng)金、責(zé)令辭職甚至開(kāi)除的嚴(yán)厲處罰。因此，通過(guò)修訂新的《郵輪船長(zhǎng)告知書(shū)》，讓船方知曉我國(guó)的相關(guān)規(guī)定及處罰措施，他們一定會(huì)不折不扣地執(zhí)行。

（二）借鑒客班輪監(jiān)管模式實(shí)現(xiàn)郵輪監(jiān)管模式創(chuàng)新

《新法》第五十三條規(guī)定：“出入境邊防檢查機(jī)關(guān)按照規(guī)定對(duì)處于下列情形之一的出境入境交通運(yùn)輸工具進(jìn)行監(jiān)護(hù)：（一）出境的交通運(yùn)輸工具在出境邊防檢查開(kāi)始后至出境前、入境的交通運(yùn)輸工具在入境后至入境邊防檢查完成前；（二）外國(guó)船舶在中國(guó)內(nèi)河航行期間；（三）有必要進(jìn)行監(jiān)護(hù)的其他情形?！币簿褪钦f(shuō)，其中并沒(méi)明確要求對(duì)郵輪必須進(jìn)行監(jiān)護(hù)。前面筆者已對(duì)郵輪在港自管模式的可行性進(jìn)行了闡述，下面對(duì)具體操作模式進(jìn)行探討。

對(duì)于郵輪在港期間的監(jiān)管，可借鑒目前上海對(duì)中國(guó)籍客運(yùn)班輪采取的監(jiān)管模式，即辦理通關(guān)手續(xù)期間，由邊檢民警對(duì)船舶實(shí)施梯口監(jiān)護(hù)，通關(guān)結(jié)束后以船方自管為主、邊檢機(jī)關(guān)抽查為輔的監(jiān)管模式進(jìn)行管理。對(duì)誠(chéng)信度較高、管理措施較為嚴(yán)密的郵輪，筆者認(rèn)為邊檢機(jī)關(guān)完全可以借鑒客班輪監(jiān)管模式進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)旅客通關(guān)采取檢查大廳通道檢查模式并實(shí)行梯口監(jiān)護(hù)的監(jiān)管模式，通關(guān)結(jié)束后，對(duì)旅客、船員管理實(shí)行船方自管為主，邊檢執(zhí)勤民警對(duì)船舶、出入境人員進(jìn)行不定時(shí)抽查的新型執(zhí)勤模式。

（三）借鑒境外管理模式實(shí)現(xiàn)郵輪登輪管理新突破

對(duì)郵輪登輪人員的管理可參考香港管理模式，即由船方自管模式。我國(guó)邊檢機(jī)關(guān)可以借鑒境外模式，實(shí)現(xiàn)登輪管理的創(chuàng)新、突破。邊檢機(jī)關(guān)采取對(duì)船方加強(qiáng)在港監(jiān)管的模式，登輪人員在辦理登輪許可證后，在碼頭邊檢協(xié)管人員檢查其登輪證真實(shí)有效后登輪，邊檢機(jī)關(guān)對(duì)船方登輪人員進(jìn)行不定時(shí)抽查，輔以嚴(yán)厲的處罰措施。如果發(fā)現(xiàn)船方未經(jīng)申報(bào)私放登輪人員等情況，邊檢機(jī)關(guān)則按照《新法》第八十三條之規(guī)定，交通運(yùn)輸工具有下列情形之一的，對(duì)其負(fù)責(zé)人處五千元以上五萬(wàn)元以下罰款：（一）未經(jīng)查驗(yàn)準(zhǔn)許擅自出境入境或者未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變出境入境口岸的；（二）未按照規(guī)定如實(shí)申報(bào)員工、旅客、貨物或者物品等信息，或者拒絕協(xié)助出境入境邊防檢查的；（三）違反出境入境邊防檢查規(guī)定上下人員、裝卸貨物或者物品的。①《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》，2012年6月30日通過(guò)， 2013年7月1日起施行。處罰之后，由邊檢民警對(duì)梯口實(shí)行監(jiān)管。邊檢機(jī)關(guān)通過(guò)加強(qiáng)對(duì)郵輪在港期間的動(dòng)態(tài)監(jiān)管、嚴(yán)把出入境關(guān)的管理模式，達(dá)到營(yíng)造寬松口岸環(huán)境和嚴(yán)密口岸管控的雙重目的。

創(chuàng)新郵輪邊檢管理，提高郵輪通關(guān)效率是落實(shí)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的必然要求，是構(gòu)建和諧郵輪口岸環(huán)境的必然要求，是維護(hù)廣大出入境旅客利益的必然要求。作為“國(guó)家文明窗口”的邊檢機(jī)關(guān)應(yīng)該正視郵輪邊防檢查工作中遇到的新問(wèn)題、新情況，回應(yīng)郵輪船方、旅客等各方面提出的新要求、新期待，以科學(xué)、發(fā)展的眼光來(lái)把握郵輪出入境檢查、監(jiān)管制度的發(fā)展方向，著力在便捷化、舒適化上下功夫，切實(shí)為船方、旅客創(chuàng)造便捷、寬松的口岸環(huán)境，為郵輪經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供有力保障。