論跨區(qū)域海洋環(huán)境治理的協(xié)作與合作

戴瑛

摘 要：海洋環(huán)境治理形態(tài)中，府際治理實質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是一種合作治理。廣義的合作可以用來指稱人類群體活動從低級到高級的三種形態(tài)，即“互助”、“協(xié)作” 和“合作”；狹義的合作則是合作的高級形態(tài)。跨區(qū)域海洋環(huán)境治理引入合作的高級形態(tài)，通過樹立府際環(huán)境合作理念，設(shè)計府際環(huán)境合作制度。

關(guān)鍵詞：跨區(qū)域；海洋；治理

中圖分類號：F127 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）07-0109-02

一、跨區(qū)域海洋環(huán)境治理的內(nèi)涵剖析

所謂跨區(qū)域海洋治理，是重點養(yǎng)殖海域、涉海工程建設(shè)、船舶作業(yè)活動、各類陸源排海等一系列海洋環(huán)境污染的政府間綜合整治系統(tǒng)，是府際關(guān)系和現(xiàn)代海洋環(huán)境治理兩個理念融合發(fā)展的產(chǎn)物。因此，我們可以從這兩個概念剖析跨區(qū)域海洋環(huán)境治理的內(nèi)涵。

府際關(guān)系概念的提出最早緣起于美國聯(lián)邦制下的府際運作實踐。府際管理是改善政府間關(guān)系的一種新型思維框架，代表著以合作為基礎(chǔ)的互惠的政府關(guān)系模型。府際管理突破建立等級制官職和分類權(quán)力層次的層級限制，將整個行政組織體系視為網(wǎng)絡(luò)狀組織。各級政府都處于信息樞紐中，能便捷地獲取平行或垂直的信息；不同政府間的資源實現(xiàn)共享，實現(xiàn)資源配置優(yōu)化；可以采取靈活的組織形式，對重大或者突發(fā)事故協(xié)調(diào)控制，實行危機聯(lián)動管理。府際管理突出了以目標(biāo)結(jié)果導(dǎo)向的沖突解決、管理機制和手段，例如區(qū)域經(jīng)濟中的地方政府間發(fā)生競爭沖突時，府際管理除了通過行政區(qū)劃調(diào)整等傳統(tǒng)方式與策略外，更強調(diào)功能整合，通過地方政府間行政協(xié)議、行政契約的方式發(fā)展合作關(guān)系，達到地方政府間的整合效益；同時，府際管理還強調(diào)區(qū)域治理，通過跨行政區(qū)域界線的區(qū)域治理，通過資源整合提升整體區(qū)域的競爭力。

“治理是指各種公共的、機構(gòu)和個人管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和，是使相互沖突的不同利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程?！盵1]“治理”的主要內(nèi)涵在于強調(diào)：一是治理主體的多元化，即治理的主體既可以是公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)，還可以是公共機構(gòu)和私人機構(gòu)的合作。二是治理方式的合作化，即治理主要是通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同和共同的目標(biāo)等方式實施對公共事務(wù)的管理，其實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。

府際管理的興起將打破傳統(tǒng)政府管理的區(qū)域和層級觀念，有助于建立強調(diào)權(quán)力或資源相互依賴、開放和區(qū)域合作的新地方管理模式。府際管理的興起，對中國海洋環(huán)境治理模式的改革也有著積極的借鑒意義。一是府際管理有利于海洋環(huán)境治理觀念的更新。人們越來越意識到，流動性海洋的治理不僅僅依賴單一政府，需要將視野從單一政府?dāng)U展到橫向和縱向的政府間關(guān)系、政府與企業(yè)、社會團體和市民之間的關(guān)系，海洋環(huán)境的府際治理意味著治理思維的變革。二是府際管理有利于建立海洋公共物品與服務(wù)供給的多中心、多層次制度。一些跨地區(qū)、大范圍的公共物品與服務(wù)，例如大江大河的治理、跨區(qū)域的巡邏，需要政府間協(xié)調(diào)和管理；在提供公共物品與服務(wù)時，應(yīng)該鼓勵政府、企業(yè)、個人等各類主體之間的競爭，提高供給效率。三是府際管理有利于處理好海洋環(huán)境治理方面政府間存在競爭與合作中出現(xiàn)的問題。在政府間競爭中，往往存在地方封鎖與保護、合作與協(xié)調(diào)不夠、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同等現(xiàn)象。府際管理倡導(dǎo)的政府間信息共享、資源優(yōu)化配置、共同規(guī)劃、聯(lián)合經(jīng)營等方式，將為這些問題的解決提供新思路[2]。從某種意義上說，海洋環(huán)境治理中的府際關(guān)系就是以海洋環(huán)境合作治理為具體形式的政府間環(huán)境合作關(guān)系；府際海洋環(huán)境治理中的治理即是各級各類政府及其部門之間強調(diào)非政府主體參與其中的府際環(huán)境合作治理。

二、跨區(qū)域海洋環(huán)境治理中的協(xié)作及其局限

跨區(qū)域海洋環(huán)境治理在形態(tài)上應(yīng)當(dāng)是一種合作治理，但是，從人類社會歷史發(fā)展的角度看，廣義的“合作” 具有不同的發(fā)展階段及其本質(zhì)涵義。中國學(xué)者張康之教授認為，廣義的合作概念可以用來指稱人類群體活動的三種形態(tài)，即“互助”、“協(xié)作” 和“合作”?；ブ呛献鞯牡图壭螒B(tài)，人類群體的互助行為更多的是基于感性而不是理性設(shè)計的。協(xié)作是較為高級的合作形態(tài)，是可以加以設(shè)計和計算的，包含著明顯的工具理性內(nèi)容。而狹義的合作則是合作的高級形態(tài)，它包含著工具理性的內(nèi)容而又實現(xiàn)了對工具理性的超越，可以看作是人類較為高級的實踐理性的現(xiàn)實表現(xiàn)。而協(xié)作與狹義合作的區(qū)別體現(xiàn)在：第一，協(xié)作的目的是明確的而且單一性的，強調(diào)一次性結(jié)果的明確性和充分的合目的性。而合作是過程導(dǎo)向的社會性行動，是有著明確方向的連續(xù)性過程，它必然會達成某種一連串的結(jié)果，卻與協(xié)作的具體性結(jié)果導(dǎo)向有著根本性的不同。第二，協(xié)作無論在表現(xiàn)形式上會擁有多大的自由和自主性，其實，在根本性質(zhì)上是被動的和“他治的”。而合作是真正“自治”的，合作關(guān)系中包含著自主性的內(nèi)涵，合作行為是自主性的體現(xiàn)，整個合作過程都無非是自主性的實現(xiàn)。第三，協(xié)作的共同目的是在協(xié)作之外的，是外在于協(xié)作和經(jīng)由協(xié)作所要達到的目的。而合作就是目的，合作本身就是一種社會生活，是人之為人的標(biāo)志。第四，協(xié)作結(jié)成的工具共同體既是競爭—協(xié)作的，人們之間的協(xié)作關(guān)系恰恰是競爭關(guān)系的矯正因素，協(xié)作目標(biāo)也是為了獲得更大范圍內(nèi)的競爭力；又是分工—協(xié)作的，強調(diào)專業(yè)化和專門化的官僚制組織就是最典型的協(xié)作組織。而合作制組織將在一切方面都會用合作超越與替代競爭，用實質(zhì)上的合作互動超越與替代形式上的分工—協(xié)作。

基于上述見解，跨區(qū)域海洋環(huán)境治理中的協(xié)作也就是“協(xié)作”內(nèi)涵在跨區(qū)域海洋環(huán)境關(guān)系中的具體實現(xiàn)，是在海洋生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中建立的主要體現(xiàn)工具理性的合作形態(tài)。而超越工具理性實現(xiàn)實質(zhì)上的合作才是跨區(qū)域海洋環(huán)境治理應(yīng)用之義。

三、跨區(qū)域海洋環(huán)境治理中的合作及其條件

顯然，只有跨區(qū)域海洋環(huán)境合作治理，才能真正地根除海洋環(huán)境協(xié)作治理的各種歷史局限性，也才能真正地適應(yīng)當(dāng)代海洋生態(tài)環(huán)境及其治理的特殊要求。其主要原因在于：一是當(dāng)代海洋生態(tài)環(huán)境及其治理的復(fù)雜性需要政府間環(huán)境合作治理?，F(xiàn)代海洋生態(tài)環(huán)境作為一個系統(tǒng)，呈現(xiàn)出的復(fù)雜性使我們感到海洋生態(tài)環(huán)境問題的難以預(yù)測性和難以預(yù)防性。事實上，海洋生態(tài)環(huán)境治理所面對的是具有許多不確定性的復(fù)雜系統(tǒng)。而且現(xiàn)代海洋生態(tài)環(huán)境治理也涉及不同范圍、不同層面和不同主體的利益問題、技術(shù)問題等。在這些眾多且高度復(fù)雜性問題的條件下，我們也應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)?shù)啬：捌洳块T之間存在著的分工、分治界限，應(yīng)當(dāng)以具有高度靈活性和自主性的合作治理，來更好地應(yīng)對海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)及其治理的各種復(fù)雜性；應(yīng)當(dāng)以超越工具理性的真正跨區(qū)域海洋環(huán)境合作治理，來更加有效地降低由于海洋生態(tài)環(huán)境問題的難以預(yù)測和預(yù)防所引發(fā)的各種風(fēng)險和代價。二是海洋生態(tài)環(huán)境的整體性和公共性需要跨區(qū)域環(huán)境合作治理。由生命系統(tǒng)和環(huán)境系統(tǒng)所構(gòu)成的海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是一個有機的整體，系統(tǒng)的整體性直接決定和表明現(xiàn)代海洋生態(tài)環(huán)境利益的公共性。所以，如果基于這種最具代表性的公共利益來考量，我們就迫切需要防止由于政府間環(huán)境管理體制的分工和分治而導(dǎo)致海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性被割裂的活動；也需要停止政府之間出于各種經(jīng)濟的或環(huán)境的私益紛爭和博弈而招致海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)被破壞的活動，只有通過廣泛的基于公共利益和具有合作意愿的政府間海洋環(huán)境合作治理才有可能最大限度地謀求人類與自然和諧的海洋生態(tài)環(huán)境共同利益。

在合作治理的過程中，“合作精神是合作文化的前提，合作的制度和體制是合作持續(xù)展開的客觀保障，社會的開放性是合作的社會基礎(chǔ)，而信息技術(shù)的發(fā)展則為合作提供了技術(shù)支持?！?[3]同樣，府際環(huán)境合作治理也必須創(chuàng)造和具備諸如此類的歷史條件。而其中最主要的條件應(yīng)當(dāng)在于：一是樹立府際環(huán)境合作理念。這種環(huán)境合作理念既包括追求人與自然和諧為價值取向的生態(tài)環(huán)境理念，也包含基于自我與共同體同在的總體性體驗以及人的道德自主性的合作理念。樹立府際環(huán)境合作理念的目標(biāo)就在于使政府及政府人員成為“生態(tài)人” 和“道德人”，其核心在于能夠激發(fā)政府人員的原始道德沖動。因為這里的環(huán)境合作在主觀上主要基于一種真誠的信任而不是某種強制力量或互惠誘導(dǎo)的作用，所以，樹立環(huán)境合作理念不是通過傳統(tǒng)的知識教育或知識灌輸就可以完全做到，而是主要在于通過體現(xiàn)包括生態(tài)環(huán)境倫理精神和道德原則、規(guī)范在內(nèi)的倫理化或道德化制度的引導(dǎo)和保障才能見效，當(dāng)然也在于通過一定的環(huán)境合作的輿論導(dǎo)向和典型的環(huán)境合作的行為示范和感化去得以實現(xiàn)。二是設(shè)計府際環(huán)境合作制度。這種環(huán)境合作制度的常規(guī)性內(nèi)容應(yīng)是一種道德規(guī)范，且是引導(dǎo)性規(guī)范而不是強制性規(guī)范，人們的行為受到引導(dǎo)性規(guī)范調(diào)節(jié)就會增強環(huán)境合作治理中的自愿行為。這種環(huán)境合作制度是從屬于環(huán)境合作的需要，它不會僵化為對環(huán)境合作過程中的創(chuàng)造性構(gòu)成帶來束縛。這種環(huán)境合作制度的道德基礎(chǔ)最能確保人們建立真正的、直接的信任關(guān)系以及充分的信任，從而增強環(huán)境合作的可能性，以有利于提升環(huán)境治理行為的效率和效能。當(dāng)然，這種環(huán)境合作制度也是時時建立在政府及政府人員的環(huán)境合作理念、精神和意愿之上的，是處處根植于政府及政府人員的環(huán)境合作行為之中的。

參考文獻：

[1] The Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood[M].Oxford and York：Oxford University Press，1995.

[2] http：//baike.soso.com/v10859991.htm，中共天津市委黨校學(xué)報，2005，（3）：89-93.

[3] 張康之.論社會治理中的協(xié)作與合作[J].社會科學(xué)研究，2008，（1）.

[責(zé)任編輯 陳麗敏]endprint